Вернув себе после операции президентские полномочия, Борис Ельцин сразу же подписал указ об усилении контроля за исполнением своих поручений. Непослушных чиновников теперь будут увольнять.
Депутаты Госдумы тоже занимались контролем. Они предложили учредить в Чечне экономическую зону особого режима. Если законопроект пройдет, останется только гадать, как там станут поступать с непослушными инвесторами.
Один день Виктора Степановича
Главными документами минувшей недели, безусловно, стали два кратких президентских указа, которыми глава правительства Виктор Черномырдин был на 23 часа назначен первым человеком в государстве. Эти документы знаменуют очередной этап развития постсоветской российской государственности и демократических традиций, так как создают прецедент, на который можно будет опираться в случае повторения ситуации. Будем надеяться, все же при другом президенте.
Итак, за несколько минут до 7 часов утра 5 ноября Борис Ельцин подписал указ #1534 "О возложении на Председателя Правительства Российской Федерации Черномырдина В. С. временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации". В 7 часов, согласно официальным сообщениям, началась операция на сердце президента, в процессе которой глава государства был подвергнут глубокой анестезии.
Текст указа афористически краток. Привести его полностью не составляет труда.
1. Возложить в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 сентября 1996 г. #1378 'О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации' с 7 часов 00 минут 5 ноября 1996 г. временное исполнение обязанностей Президента Российской Федерации на Председателя Правительства Российской Федерации Черномырдина Виктора Степановича.
2. Настоящий Указ вступает в силу с 7 часов 00 минут 5 ноября 1996 г.
Все.
Любопытно, что указ появился в печати уже после того, как был отменен. Вероятнее всего, это один из самых кратких и, самое главное, краткосрочных документов, подписанных Борисом Ельциным на посту президента.
В свою очередь, указ "О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации" предписывал Виктору Черномырдину в этот период определенные ограничения в принятии наиболее важных решений, например в кадровой политике. Поэтому, получив почти все президентские полномочия, Черномырдин предпочел вообще не принимать никаких решений, относящихся к компетенции президента.
Как нетрудно догадаться, следующим документом, подписанным президентом, стал указ #1535 "О прекращении временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации".
И текст его, как ни парадоксально, примерно вдвое больше.
1. Прекратить с 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г. временное исполнение Председателем Правительства Российской Федерации Черномырдиным Виктором Степановичем обязанностей Президента Российской Федерации.
2. Председателю Правительства Российской Федерации Черномырдину В. С. в трехдневный срок доложить о решениях, принятых им в период временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации.
3. Признать утратившими силу Указ Президента Российской Федерации от 19 сентября 1996 г. #1378 'О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации' и Указ Президента Российской Федерации от 5 ноября 1996 г. #1534 'О возложении на Председателя Правительства Российской Федерации Черномырдина В. С. временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации'.
4. Настоящий Указ вступает в силу с момента его подписания.
В принципе второй пункт этого указа мог бы и отсутствовать, ввиду того что "доложить", как мы уже сказали, Черномырдину не о чем. Однако, поскольку на будущее данные указы закладывают правовую основу возможных действий, важно было сохранить это порученческое положение без изменений.
Кадры снова решают все
Напрашивается вопрос: какой же указ подписал президент сразу после того, как вернул себе всю полноту власти? Ответ будет весьма и весьма символичным.
Под очередным порядковым номером 1536 последовал указ "О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации". Именно его подписал 6 ноября Борис Ельцин едва окрепшей рукой. Он был официально опубликован и вступил в силу 10 ноября.
Указ направлен на усиление системы федеральной исполнительной власти.
Первым делом президент поручает федеральным органам исполнительной власти, а также — что на самом деле гораздо существеннее — исполнительным органам власти субъектов федерации в месячный срок разработать "конкретные меры по обеспечению неукоснительного исполнения в установленные сроки поручений президента Российской Федерации, повышению эффективности деятельности органов, осуществляющих контрольные функции". Фактически это поручение дано самому Анатолию Чубайсу и Главному контрольному управлению президентской администрации, которое уже относительно давно разрабатывает такого рода меры.
Нынешняя исполнительная власть начинает потихоньку воскрешать элементы той отлаженной дисциплины, которая характеризовала взаимоотношения между высшим руководством СССР и аппаратом советского чиновничества в 50-70-е годы. Это полностью соответствует девизу чубайсовского руководства президентской администрацией: "Возьмем все лучшее, что оставила нам в наследство советская система госуправления".
Так, указом установлена персональная ответственность руководителей органов исполнительной власти за своевременное и полное исполнение поручений главы государства. Между прочим, как показывает опыт правительства, коэффициент исполняемости в срок составляет не более 10-15%, а коэффициент исполняемости вообще — не более 40%.
Следующий шаг сможет предугадать любой, кто имеет хотя бы отдаленное представление о порядке управления в еще недавнем прошлом. Президент "считает целесообразным" ввести во всех федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов федерации систему упреждающего контроля. В связи с этим руководству этих органов вменено в обязанность "заблаговременно представлять в Главное контрольное управление Президента Российской Федерации информацию о принятых мерах по исполнению поручений Президента Российской Федерации с последующим докладом в установленные сроки об итогах проделанной работы".
Одновременно правительству поручено регулярно заслушивать на своих заседаниях отчеты руководителей федеральных органов о ходе исполнения президентских поручений и состоянии исполнительской дисциплины. Впрочем, последнее носит явно дежурный характер, поскольку правительство и так регулярно этим занимается. Правда, без особых успехов.
Следующие три положения указа являются ключевыми.
Во-первых, Главному контрольному управлению президента (руководитель которого, Алексей Кудрин, является доверенным лицом Чубайса) поручается — а точнее, дается право — регулярно проводить проверки хода исполнения поручений президента федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, "вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности". Это, собственно, и есть кадровая политика: как правило, подобного рода проверки приводят к смещению неугодных чиновников.
Во-вторых, правительству и руководителю администрации президента поручено оперативно докладывать главе государства о фактах несвоевременного или ненадлежащего исполнения либо о невыполнении его поручений и о мерах, принятых в отношении виновных должностных лиц. В той же мере, что и глава правительства, теперь глава администрации уполномочен сообщать президенту о фактах неповиновения ему и неуважения к его распоряжениям и статусу. К тому же он имеет полное право поставить вопрос о привлечении виновных к ответственности.
И наконец, в-третьих, в указе подчеркивается, что "решение о снятии с контроля или продлении сроков исполнения поручений Президента Российской Федерации принимает Президент Российской Федерации, а также руководитель администрации Президента Российской Федерации и заместитель руководителя администрации Президента Российской Федерации — начальник Главного контрольного управления Президента Российской Федерации". Иными словами, этим правом наделяются только три человека в государстве — Борис Ельцин, Анатолий Чубайс и Алексей Кудрин.
Собственно, это и есть то, что называется властью. Даже если бы у Чубайса осталось одно только это право, он все равно остался бы одним из влиятельнейших людей в стране. Впрочем, это право у него далеко не единственное.
Свободная зона строгого режима
Законопроект "Об особом экономическом режиме на территории Чеченской Республики", рассмотренный на прошлой неделе экспертным советом Госдумы, является очень своеобразным творением законотворческой мысли и заслуживает пристального внимания.
Во-первых, потому, что всех интересует, как будут в дальнейшем строиться экономические отношения Чечни с остальной Россией. Или просто с Россией. Во-вторых, потому, что проект предусматривает создание в Чечне свободной экономической зоны (СЭЗ), а любая такая зона всегда открывает новые перспективы для бизнеса. Как законного, так и противозаконного.
Проект, как заверил один из его главных разработчиков Сергей Шахрай, уже имеет влиятельных сторонников. В подтверждение Шахрай сослался на поддержку многих членов Совета федерации (в том числе московского мэра Юрия Лужкова и президента Татарстана Минтимера Шаймиева). Сообщил Шахрай и о том, что проект направлялся в правительство, где работу над ним курировал Владимир Потанин. Причем "все поступившие предложения учтены в проекте и значительно его улучшили".
Так какую же СЭЗ хотят создать в Чечне?
Весьма и весьма своеобразную. В законопроекте, например, не упоминается ничего конкретного о льготном налоговом режиме (а между тем именно налоговые льготы являются основой любой СЭЗ). Авторы проекта предпочли ограничиться весьма расплывчатой формулировкой: "Российским и иностранным инвесторам и предпринимателям предоставляются налоговые льготы в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации". То есть налоговые льготы не исключаются. Но и не гарантируются.
Что гарантируется, так это льготный таможенный режим. Собственно, только это и даст возможность считать Чечню СЭЗ. Статья 7 законопроекта регламентирует этот режим весьма подробно:
"Товары, произведенные в свободной экономической зоне (что подтверждается сертификатом о происхождении товара), ввозимые на остальную территорию Российской Федерации либо вывозимые в другие страны, освобождаются от таможенных пошлин и других платежей, взимаемых при таможенном оформлении товаров. К указанным товарам не применяются меры экономической политики (меры по нетарифному государственному регулированию внешнеторговой деятельности). Товары, ввозимые из других стран в свободную экономическую зону, освобождаются от ввозных таможенных пошлин и других платежей, взимаемых при таможенном оформлении товаров. К отдельным видам товаров и услуг могут применяться меры экономической политики (меры по нетарифному государственному регулированию внешнеторговой деятельности)".
Что ж, освобождение экспорта и импорта от пошлин, акцизов и НДС — это уже немало. Правда, проект запрещает проводить нехитрую операцию по беспошлинному ввозу товаров из других стран сначала на территорию чеченской СЭЗ, а затем с территории СЭЗ на территорию остальной России. Но тут уж ничего не поделаешь: в противном случае весь российский импорт шел бы исключительно через Чечню. Зато разрешается беспошлинно ввозить любые товары из зарубежных стран в Чечню, а затем так же беспошлинно вывозить их в другие зарубежные страны. Иными словами, если кто-нибудь решит превратить Чечню в перевалочный пункт международной торговли — пожалуйста.
Впрочем, исключительной ориентацией на беспошлинную внешнюю торговлю своеобразие СЭЗ еще не исчерпывается.
Расчеты под конвоем ЦБ
В соответствии с проектом границы Чеченской СЭЗ окажутся на замке. Статья 18 проекта гласит:
"Федеральным органам государственной власти России в целях обеспечения общественной и экономической безопасности предоставляется право осуществлять регистрацию, проверку документов и досмотр граждан России, иностранных граждан, лиц с двойным гражданством и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Чеченской Республики и выезжающих с территории Чеченской Республики, а также досмотр транспортных средств, регулирование ввоза на территорию Чеченской Республики и вывоза с ее территории всех видов грузов. Регистрация и досмотр граждан производится на специальных контрольно-пропускных пунктах".
В общем, все будет напоминать обычную государственную границу с паспортным контролем.
Организовывать контрольно-пропускные пункты, определять их количество и место расположения будет "Правительство Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации".
В самом законопроекте не разъясняется, что это за "соответствующие субъекты". Однако в частном порядке для депутатов разработчики уточняют, что организовать контроль за потоками товаров на территорию Чеченской Республики будет очень трудно, поэтому необходимо принятие по этому поводу специальных законодательных актов органов исполнительной власти Ставропольского края, Астраханской области, республик Северная Осетия — Алания и Кабардино-Балкария. Эти субъекты федерации, очевидно, и будут участвовать в организации КПП.
Кстати сказать, беспошлинный ввоз и вывоз товаров из СЭЗ вовсе не означает, что на ее границах не будет таможенного контроля. Будет, и притом строжайший. Согласно статье 9 проекта, "все транспортные средства и товары, следующие на территорию свободной экономической зоны и с территории свободной экономической зоны, подлежат таможенному оформлению, специальному контролю, досмотру и проверке". Таможенный контроль будет осуществляться на тех же контрольно-пропускных пунктах, что и паспортный. Заметим, впрочем, что установление такого пограничного режима вовсе не исключение — оно типично, например, для китайских СЭЗ.
Но даже это еще не самое интересное. Поистине уникальной для свободной зоны следует признать статью 11 законопроекта относительно порядка банковской деятельности. В соответствии с ней "все российские и иностранные физические и юридические лица, осуществляющие свою деятельность на территории Чеченской Республики, обязаны осуществлять свои расчеты по сделкам и иные банковские и расчетные операции с хозяйствующими субъектами на территории Чеченской Республики только через специальное учреждение Банка России. Использование для расчетных операций иных банков и кредитных учреждений запрещается".
Иными словами, запрещается не только открытие новых банков или организация новых банковских филиалов в СЭЗ (а банки обычно заинтересованы в деятельности в свободных экономических зонах — низкие налоги и беспошлинная торговля вызывают дополнительный спрос на банковские услуги). Запрещается вообще любая нормальная банковская деятельность.
Сами авторы законопроекта трактуют эту статью еще шире. Они говорят о необходимости запретить хозяйствующим субъектам на территории СЭЗ свободные расчеты не только друг с другом, но и с партнерами на остальной территории России и за рубежом. Это значит, что никто из инвесторов на территории СЭЗ не сможет воспользоваться услугами своего банка — российского или иностранного. Все расчеты с внешним миром (в том числе и валютные, без которых не обходится ни одна внешнеторговая операция) — только через "специальное учреждение Банка России". На вопрос, что это будет за учреждение, авторы ограничиваются лишь репликой: "Что-то вроде расчетно-кассового центра".
Нонсенсом в этом контексте выглядит статья проекта, в которой упоминается о "беспрепятственном переводе дивидендов и репатриации капитала иностранными инвесторами с территории свободной экономической зоны".
Любая попытка перевода денег из Чечни явно будет воспринята "специальным учреждением Банка России" с чрезвычайным подозрением, ей будут чиниться всевозможные препятствия. Не случайно в проекте есть специальная статья, согласно которой коммерческие организации, созданные в СЭЗ, не имеют права свободно осуществлять инвестиции в зарубежных странах — только в разрешительном порядке. Предполагается сделать все, чтобы деньги из Чечни не могли уйти даже в виде инвестиций за рубеж.
Захочет ли инвестор сесть в Чечню?
Так в чем же смысл создания СЭЗ в Чечне, если в этой зоне нужно вводить столь сверхъестественные меры пограничного контроля и полностью запрещать нормальную банковскую деятельность? Авторы законопроекта отвечают на этот вопрос с обезоруживающей откровенностью. Чечня, говорят они, сегодня представляет собой "окно, через которое поставленная продукция и попавшие на территорию республики финансовые средства направляются за границу Российской Федерации, минуя налоговый, таможенный и вообще какой-либо контроль".
Поэтому в настоящий момент по отношению к Чечне "первостепенными должны быть три группы мер: a) осуществление контроля и регистрация въезда на территорию Чеченской Республики всех физических лиц; б) таможенный досмотр транспортных средств, ввоза на территорию Чеченской Республики и вывоза с ее территории всех видов грузов; в) введение механизма жесткого контроля банковской и финансовой деятельности на территории республики".
Конечно, разработчики не исключают, что эти задачи можно было бы решить обычными административными мерами. Но только не сейчас: "Использование исключительно административных методов для урегулирования ситуации в Чеченской Республике может оказаться политически затратным, экономически неэффективным и практически невыполнимым в полном объеме. Более того, они могут вызвать и некоторые негативные политические последствия, среди которых нетрудно прогнозировать волну обвинений в адрес федеральных властей по поводу организации вокруг Чеченской Республики 'экономического санитарного кордона'. Вот почему необходим подход, когда меры экономического и административного контроля являются не самоцелью, а лишь дополнительными и временными атрибутами особого экономического режима для Чеченской Республики, основным элементом которого должна стать свободная экономическая зона".
Иными словами, нечего удивляться пограничному контролю и запрету на деятельность коммерческих банков в чеченской СЭЗ — она создается как раз для того, чтобы закрыть границы Чечни и установить там особый режим финансовой деятельности.
В логике и изобретательности авторам не откажешь. Действительно, как иначе установить таможенные границы внутри российской территории и запретить российским юридическим лицам вести расчеты через коммерческие банки. А сославшись на особый режим СЭЗ, все эти меры можно оправдать.
Причем разработчики законопроекта без ложной скромности заявляют: "Такой подход демонстрирует широту и гибкость политики федеральных властей: федеральный Центр предоставляет республике широчайшую экономическую самостоятельность и имеет полное право ожидать адекватных встречных шагов в деле политического урегулирования ситуации".
Остается, правда, большим вопросом, сочтут ли российские и иностранные инвесторы привлекательной СЭЗ, созданную из столь хитрых соображений и отличающуюся таким выдающимся своеобразием.
Эмитенты расскажут о себе все
5 ноября Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) выпустила распоряжение #17-р "О создании Центрального депозитария по корпоративным ценным бумагам". Этот документ должен решить две наиболее острых проблемы российского рынка акций — несовершенства его инфраструктуры и отсутствия у инвесторов гарантий защиты их интересов.
Большинство недобросовестных действий на рынке ценных бумаг (отказ в поставке или оплате бумаг, вычеркивание неугодных эмитенту акционеров из реестра и т. д.) в конечном счете связано с отсутствием жестко контролируемой государством и достаточно масштабной компании, которая осуществляла бы хранение и перерегистрацию акций.
Теперь такая компания в России появится. Это значит, что российский фондовый рынок перейдет в новое качество.
Разумеется, значительность этого решения в ФКЦБ не оставляет сомнений. Тем не менее на состоявшейся на прошлой неделе пресс-конференции председатель комиссии Дмитрий Васильев был подчеркнуто сдержан: "Центральный федеральный депозитарий учреждается во исполнение указа президента 'О мерах по формированию общероссийской телекоммуникационной системы и обеспечению прав собственников при хранении ценных бумаг и расчетах на фондовом рынке'. Для разработки нормативных документов формируется рабочая группа, состоящая из сотрудников ФКЦБ, ГПУ президента, Минфина, ЦБ России, РФФИ, ФАПСИ, Госдумы и участников фондового рынка".
Скептики могут заметить: мол, в последнее время только и разговоров о том, что российскому фондовому рынку необходим единый депозитарий, а распоряжение ФКЦБ лишь этот факт подтверждает. Главный вопрос: найдутся ли на него деньги?
Спешим успокоить скептиков: создание депозитария будет финансировать Мировой банк. А учредителями его, по словам Васильева, выступят как государственные, так и частные структуры. По крайней мере две из них можно назвать уже сейчас: это ФКЦБ и Мировой банк. Следовательно, центральный депозитарий будет, во-первых, обладать значительным капиталом, а во-вторых, пользоваться поддержкой ФКЦБ.
Что же изменится на российском рынке с появлением центрального депозитария?
Во-первых, наличие подобной структуры снижает риски инвестиций в ценные бумаги российских предприятий, а значит, будет способствовать притоку денег в экономику. Об этом свидетельствует опыт многих развивающихся стран, где после создания централизованной модели хранения ценных бумаг значительно увеличивалась инвестиционная активность.
Во-вторых, такая модель создает условия для жесткого контроля за рынками акций стратегически важных эмитентов и способствует возврату в Россию основного оборота российских ценных бумаг из-за границы, в том числе и из офшорных зон.
В-третьих, стандартизируются подходы к раскрытию информации об эмитентах, что делает фондовый рынок гораздо более привлекательным.
Отметим, что пример создания централизованного депозитария и организованного рынка ценных бумаг в России уже есть. Таковым, по утверждению западных экспертов, является рынок государственных облигаций. Каждый участник рынка ГКО открывает счета "депо" у уполномоченных дилеров, которые имеют свои счета "депо" в депозитарии Московской межбанковской валютной биржи (ММВБ).
Благодаря высокой технологичности торгово-клиринговой системы ММВБ расчеты по операциям с госбумагами проводятся в течение одного дня. Однако депозитарная система рынка ГКО-ОФЗ достаточно загружена — вряд ли через нее можно будет вести счета миллионов владельцев акций. Поэтому в России, вероятно, скоро будет два центральных депозитария — один для корпоративных ценных бумаг, другой — для государственных.
ВЛАДИМИР СТУПИН, ВАДИМ АРСЕНЬЕВ