Александр Лебедь наконец-то подтвердил результаты залоговых аукционов и помирился с первым вице-премьером. В свою очередь, президент лишил секретаря Совета безопасности каких-либо серьезных рычагов управления армией и поссорил его с Анатолием Чубайсом.
Генерал Лебедь остался без армии
Самым эффектным аппаратным решением прошедшей недели, безусловно, стал подписанный в среду указ президента о назначении Юрия Батурина председателем Комиссии по высшим должностным званиям в армии.
По свидетельству информированных источников в администрации президента, реакция секретаря Совета безопасности на новый указ была очень бурной. Против назначения Юрия Батурина Лебедь боролся до последнего. И не столько потому, что его не устраивал собственно секретарь Совета обороны, сколько потому, что этим указом президент фактически лишал Совет безопасности и лично его, секретаря, возможности контролировать порядок назначения армейского руководства. До сих пор, как это следовало из подписанного еще в июле указа о Совете безопасности, представления кандидатур на высшие армейские посты должен был готовить сам секретарь СБ. Совершенно очевидно, что подобные полномочия в кадровой политике позволяли Александру Лебедю в течение довольно краткого срока расставить на высшие посты Министерства обороны и военных округов людей, которые признавали бы его в качестве своего аппаратного и, следовательно, политического лидера. Иными словами, эти полномочия позволяли ему сформировать собственную военную фракцию.
Разумеется, ни один действующий президент, который находится в здравом уме, генералитет из своих рук не выпустит. Тем более, что Ельцин помнит, как в декабре 1991 года союзный президент Михаил Горбачев пытался после событий в Беловежской пуще склонить на свою сторону командование советской армии и как твердое "нет" решило судьбу СССР. В конце концов, и октябрьский кризис два года спустя решили в пользу президента именно взявшие Белый дом штурмом военные.
Поэтому неудивительно, что такой многообещающий для Лебедя порядок не продержался и трех месяцев. Собственно говоря, кому-кому, а Лебедю подобный исход не должен был бы казаться неожиданным. Незадолго до своего назначения в администрацию президента он высказал свое отношение к идее создать пост вице-премьера, курирующего силовой блок, более чем определенно: "Вице-премьеру, курирующему силовые министерства, президент уже не нужен".
Относительно того, насколько закономерно в руках секретаря СБ сосредоточились в свое время такие важные кадровые рычаги, мнения экспертов разделились. Некоторые считают, что такая концентрация полномочий была временной: более важные кадровые вопросы просто заслонили от президента необходимость передачи Батурину руководства комиссией, поскольку он уже был назначен секретарем Совета обороны. А полномочия этого совета немногим уступали СБ.
Более убедительна, однако, другая версия, согласно которой Лебедь совершил целый ряд как аппаратных, так и политических ошибок. Указ стал президентской реакцией на них. В качестве примера называется затянувшееся решение вопроса о перестановках в Министерстве обороны. Прямолинейное давление секретаря Совета безопасности, стремившегося провести на важнейшие посты своих людей, привело к конфликту с министром Игорем Родионовым, которого раньше сам же Лебедь рекомендовал на этот пост. Проблема, впрочем, была не столько в самом конфликте, который, говоря философским языком, не носил антагонистического характера, сколько в том, что готовых кандидатур у Лебедя было гораздо меньше, чем у Родионова. Как следствие, секретарь СБ был заинтересован в том, чтобы посты, освободившиеся в результате отставки Павла Грачева, в течение неопределенно долгого времени занимало максимальное количество "и. о.". С точки зрения государства это, однако, было недопустимо.
Непосредственным толчком к усилению Батурина, по мнению многих, стала откровенная избирательная кампания, которую повел Лебедь, узнав о предстоящей операции президента. В умелых руках ошибки Лебедя превращались в сильнейшее оружие, направленное против него, — информационные сводки, которые ложились на стол президенту, сделали свое дело. Именно поэтому для Чубайса как главы администрации было так необходимо публично подчеркивать свой нейтралитет. По его словам, "прежде чем президент принял это решение, у него на столе лежали детальные аргументы Александра Ивановича Лебедя, который возражал против этого решения... Для нас было принципиально важно, чтобы президент увидел все позиции до того, как он примет решение".
"Президент увидел все позиции, услышал аргументы, принял решение, — рассказывал Анатолий Чубайс в среду на своей пресс-конференции. — Я думаю, что решение может кого-то не устроить, но я категорически отвергаю любые претензии о том, что механизм принятия решений непонятен. О том, что там стояло какое-то факсимиле, которое Чубайс из кармана достал и поставил в тиши ночной. Наша задача — показать президенту весь набор альтернатив".
Последняя реплика была явно ответом на довольно резкое высказывание Лебедя о том, что за сто дней пребывания в должности секретаря Совета безопасности он "так и не разобрался, каков механизм принятия решений в стране".
Реакция Лебедя на указ была действительно болезненной. Дело дошло до того, что во время 30-минутной встречи с Борисом Ельциным, прошедшей на следующий день после подписания указа, он выдвинул вопрос о своей отставке. Борис Ельцин в ответ подтвердил обоснованность принятого им решения и заявил, что для отставки секретаря СБ "нет достаточных оснований". Он призвал Лебедя продолжить выполнение своих обязанностей.
Судя по всему, этому призыву Александр Лебедь внял. Покидать государственный пост ему пока рано: с деловыми кругами, без поддержки которых президентом секретарю СБ никогда не стать, тесные отношения еще не налажены. Поэтому Лебедь пока повременит с шумным уходом из президентской администрации. Время еще не пришло.
Госпакеты акций остались за банками
С именем Александра Лебедя связан и важнейший экономический документ прошедшей недели, по иронии судьбы практически не имеющий юридической силы. 27 сентября стала, наконец, ясной судьба федеральных пакетов акций, отданных в залог российским банкам: первый вице-премьер Владимир Потанин и секретарь Совета безопасности направили Борису Ельцину письмо, в котором однозначно подтвердили право коммерческих банков-залогодержателей продавать госпакеты с 1 сентября этого года.
В конце августа секретарь Совета безопасности Александр Лебедь обратился к Борису Ельцину с предложением перенести срок продажи заложенных акций с 1 сентября 1996 года на 1 марта 1997 года. В принципе это противоречило условиям кредитного договора, согласно которому в случае невозврата государством кредита до 1 сентября банки получают право продать заложенные пакеты. Президент решил разделить ответственность за подготовку квалифицированного решения и поручил подготовить соответствующие предложения СБ и правительству одновременно.
Позиция правительства была известна заранее: нарушать залоговый договор оно не собиралось. На трех совещаниях под председательством Владимира Потанина выступили, кажется, все, кто имел хоть какое-то отношение к этой проблеме. Конфликта между аппаратом правительства и аппаратом Совета безопасности удалось избежать.
Любопытно, что от совещания к совещанию позиция главного оппонента правительства в СБ Сергея Глазьева постепенно становилась все более терпимой по отношению к факту продажи заложенных акций и "потери" для государства этой части собственности. В итоге кредо Глазьева стало звучать так: "Залоговые пакеты не могут перейти в собственность — тогда это будет приватизация. Залогодержатели должны покупать их наравне с другими претендентами. Три года они держат залог, а потом должны вернуть государству. Сейчас они получили контроль над управлением предприятиями, но ответственность их не определена. Надо конкретизировать вопросы эффективности управления, обязанности по управлению предприятием — иначе за три года можно все распродать и довести предприятия до ручки". Дипломатичный Потанин расценил это как "большой прогресс".
Ему, конечно, виднее. Как бы то ни было, сторонам удалось договориться. Поручение президента было выполнено: к нему ушло не два различных письма, содержащих принципиально несовместимые предложения, а одно, под которым поставили подписи и первый вице-премьер, и секретарь СБ. Оно подтвердило право банков продавать пакеты после 1 сентября. Специально было подчеркнуто, что продажа должна проходить в строгом соответствии с законодательством о приватизации, торги необходимо сделать конкурентными и гласными; доля, причитающаяся федеральному бюджету от продажной цены, должна перечисляться туда незамедлительно и т. д.
Далее, однако, был специально оговорен жесткий контроль государства за продажей залога (о каждой продаже оно должно быть уведомлено не менее чем за три месяца). Тем самым, если и не де-юре, то де-факто устанавливается-таки мораторий на продажу федеральных акций. Правда, период его действия вдвое короче, чем первоначально предлагалось Советом безопасности. Идея Сергея Глазьева просто вернуть государству пакеты акций с обязательством последнего их продать и погасить почти $600-миллионный долг не получила поддержки.
Но этим ограничения, налагаемые на залогодержателей, не исчерпываются.
Так, пакеты акций "Норильского никеля" и "Северо-Западного речного пароходства" вообще не могут быть проданы иностранным инвесторам. Отметим, что держатель акций РАО "Норильский никель" — ОНЭКСИМбанк — оказался теперь в весьма пикантном положении, поскольку, по информации Ъ, небольшой пакет акций РАО уже успела приобрести одна из английских инвестиционных фирм.
Пакеты нефтяных компаний ("ЛУКойла", "Юкоса", "Сиданко", "Сибнефти" и "Сургутнефтегаза") могут принадлежать иностранным инвесторам, но только при условии, что их доля в уставном капитале каждой из компаний не превысит 15%.
Характер ограничений на продажу иностранцам акций "Новороссийского морского пароходства" предложено определить позднее путем переговоров правительства, Совета безопасности и залогодержателей.
В письме говорится и о том, что залогодержатели, решившие пока не продавать госпакеты акций, должны обеспечить "эффективное управление" ими (за эффективностью будут следить совместно правительство и СБ). Оговорено и право государства в судебном порядке защищать свои интересы и привлекать к ответственности управляющие его собственностью банки.
Владимир Потанин после подписания письма выразил удовлетворение, поскольку больше всего боялся оказаться втянутым в конфликт между правительством и Советом безопасности. Александр Лебедь, продемонстрировавший неожиданную сдержанность и гибкость (см. стр. 19), также удовлетворен. Его быстро развивающиеся отношения с ОНЭКСИМбанком — тому порукой.
В Думе опять забеспокоились о безопасности
Из всех законопроектов, циркулировавших на прошлой неделе по различным этажам государственной власти, наибольший интерес вызывает проект федерального закона "О продовольственной безопасности Российской Федерации". Он как нельзя лучше характеризует настроение народных избранников. Безопасность сейчас и там в цене.
Вначале несколько общих замечаний. Комитет Государственной думы по безопасности периодически вносит на рассмотрение нижней палаты парламента законопроекты, посвященные вопросам безопасности в различных сферах государственных интересов. Так, Дума уже рассматривала законопроекты "О промышленной безопасности", "Об экологической безопасности" и даже "О пожарной безопасности". К началу осенней сессии комитет подготовил очередной, но, пожалуй, несколько необычный проект — "О продовольственной безопасности Российской Федерации".
Напомним, что само словосочетание "продовольственная безопасность" начали активно внедрять думские аграрии. На протяжении последних двух лет при обсуждении в Думе самых разных вопросов — от бюджета до господдержки агропромышленного комплекса — их причитания об утрате страной этой самой безопасности по причине полного развала АПК и о необходимости ограничения импорта продовольствия стали привычными. В итоге еще в V Думе комитет по безопасности начал с подачи аграрной фракции готовить этот законопроект.
Прилагаемое к законопроекту обоснование необходимости его принятия является фактически обобщением всех предыдущих заявлений аграрной фракции, дополненное выдержками из выступлений председателя комитета по безопасности Виктора Илюхина на тему внешней угрозы России.
"Для России, переживающей системный государственный кризис и находящейся на острие экономической, политической и демографической экспансии со стороны США, ЕС, исламского мира, Китая, Японии, обеспечение экономической и, в первую очередь, продовольственной безопасности является необходимым условием не только сохранения государственности, но и физического выживания ее населения..." — утверждают авторы закона... "Анализ происходящих в мире процессов позволяет утверждать, что вскоре продовольственная зависимость станет основным рычагом внешнеполитического принуждения", — настаивают они. За последние несколько лет, как сообщается в обосновании, производство продуктов питания в России упало на 30-40%, и в настоящее время Россия зависит на 50% от импортных продуктов.
Вывод, который делают авторы проекта, вполне логичен: продовольственную безопасность можно обеспечить лишь ускоренным восстановлением аграрного сектора.
Собственно, и возразить здесь нечего. Даже министр экономики Евгений Ясин еще 10 февраля 1995 года признал, выступая в Думе по проблемам обеспечения населения России продовольствием, что доля продовольственного импорта угрожающе велика (более половины потребляемого в стране продовольствия). Если обратиться к мировой практике, то многие развитые страны признают важность обеспечения продовольственной безопасности. Например, Германия в принятом в 1955 году законе "О сельском хозяйстве Германии" прямо обязует государство "не ставить обеспечение продовольствием в зависимость от третьих государств".
Евгений Ясин также не отрицает необходимости поддерживать национальный агробизнес: "Лично я считаю, что наша политика стимулирования иностранной конкуренции на продовольственном рынке в определенной степени себя не оправдала. И когда мы говорим о защите потребителя, о возможности для него покупать более дешевое импортное продовольствие, мы должны думать не только о текущем годе, но и о последующих годах. Та ситуация, которая сложилась, заставляет нас думать, что необходимо предпринимать меры для адаптации, для временного, на какой-то период, ограждения сельскохозяйственного производителя с помощью повышения таможенных пошлин на импортируемое продовольствие и создания более благоприятных условий для отечественных товаропроизводителей в сельском хозяйстве".
Теперь обратимся к самому законопроекту.
Он ярко демонстрирует глобальный подход к проблеме продовольственной безопасности и присущий аграриям максималистский протекционизм по отношению к отечественному производителю. Непосредственно обеспечение продовольственной безопасности происходит через различные государственные гарантии гражданам — обеспечение питанием "на уровне научно обоснованных норм", обеспечение качества продуктов, обеспечение стратегических запасов и даже обеспечение интересов владельцев личных подсобных хозяйств.
Здесь же даются более конкретные гарантии продовольственной независимости государства: потребление в соответствии с нормами питания должно не менее чем на 70% обеспечиваться российским АПК (это едва ли не стопроцентное увеличение производства).
От внешних производителей разработчики законопроекта решили максимально защититься — декларируется не только приоритет национальных производителей, но и диверсификация внешних поставок и даже принцип "обеспечения социально выгодного для России международного разделения труда". Последнее означает переориентацию на импортеров, которые покупают в России не сырье, а продукцию перерабатывающих отраслей. Диверсификация же означает, что доля одной страны-поставщика не может превышать 20% в объеме российского потребления, а "суммарная доля стран-поставщиков, входящих в один военно-экономический блок", не должна превышать 30%. Весьма интересно то, что законопроект при этом обязует государство обеспечить покупательную способность граждан. Тем самым авторы его косвенно признают, что цены на отечественное продовольствие будут выше или даже значительно выше, чем на импортное.
Если не указом, так хоть законом
Однако наиболее примечательными в законопроекте являются даже не главы "Чрезвычайное положение в сфере продовольственной безопасности" или "Ответственность за нарушение закона", а весьма объемная глава "Экономический механизм обеспечения продовольственной безопасности". Без преувеличения ее можно назвать гимном государственной поддержке АПК.
В этой главе, практически повторяя отклоненный недавно президентом закон о господдержке АПК, авторы в подробностях описывают все возможные меры этой господдержки и стимулирования — от обеспечения паритета цен до фиксации в бюджете доли расходов на АПК на уровне не менее 20% его расходной части. Не забыто и государственное регулирование импорта и экспорта продовольствия, что в данном случае подразумевает фактически централизацию импортных поставок продовольствия — предлагается осуществлять их только по межправительственным протоколам и соглашениям, регулировать импорт через квоты и таможенные пошлины и отдавать приоритет импорту сырья.
Еще более подробно в этой главе описаны "Стратегические направления восстановления и наращивания продовольственного потенциала Российской Федерации" — от целевого направления средств от импорта на нужды АПК до расширения государственных закупок и обеспечения научных приоритетов. В общем, аграрии не забыли ничего, даже проблему предоставления агропромышленному комплексу налоговых льгот и систему "контроля за целевым использованием средств поддержки АПК".
Учитывая высокую степень декларативности законопроекта, а также явный выход за рамки непосредственно проблемы обеспечения продовольственной безопасности, судьба законопроекта может оказаться нелегкой.
Судя по всему, проблемы возникли уже на стадии разработки. Как честно указывается в пояснительной записке, "из понятия продовольственной безопасности пытаются исключить фактор общеэкономической и, как следствие, политической зависимости государства от внешних продовольственных поставок, наличие достаточных резервных запасов...". Правда, эти замечания оппонентов разработчики определили как носящие "явно конъюнктурный характер" и продиктованные "интересами ведомств и внешних поставщиков продовольствия".
Правовое управление Госдумы уже дало отрицательное заключение на проект. В нем, в частности, прямо говорится, что в проекте "неоправданно расширен предмет регулирования" — наряду с вопросами продовольственной безопасности закон пытается решить вопросы социального обеспечения и здравоохранения. Также прямо указано, что "многие положения законопроекта носят декларативный, а не нормативный характер, поскольку не содержат механизма их реализации". Как следует из заключения, проект неоднократно нарушает Конституцию, например, в вопросах разделения полномочий ветвей власти и даже в отношении президента: он устанавливает ответственность президента за нарушение закона. Правовое управление совершенно справедливо указывает, что единственная ответственность президента в виде отрешения от должности может устанавливаться только Конституцией, а не законами. Статья 30 законопроекта, вообще говоря, достойна того, чтобы ее процитировать полностью:
"В качестве гаранта важнейшего права человека, декларированного в Конституции, — права на жизнь, Президент Российской Федерации несет ответственность за состояние продовольственной безопасности и продовольственной независимости Российской Федерации, в том числе за действия, наносящие ущерб продовольственной безопасности страны; в особых случаях — даже после прекращения его полномочий".
Примечательной является и попытка решать в законопроекте вопросы налогообложения. Как говорится в заключении, эти вопросы могут решаться только налоговым законодательством. К тому же абсолютно некорректна статья законопроекта, в которой фактически говорится о том, что налоговое законодательство должно приводиться в соответствие с данным законом.
В общем, даже если Дума примет законопроект, в таком виде он обречен на президентское вето. Впрочем, до этого дело, вероятно, не дойдет. Еще на стадии обсуждения в парламенте против законопроекта выступит влиятельное "городское лобби" — представители крупных городов, являющихся основными импортерами продовольствия. До сих пор все попытки ограничить продовольственный импорт наталкивались на ожесточенное сопротивление мэров во главе с Юрием Лужковым. Поэтому рассмотрение данного законопроекта в Думе станет показательным смотром лоббистов продовольственного импорта. Можно быть уверенным, что этот смотр выльется в увлекательное зрелище. Что ж, поживем — увидим.
ВЛАДИМИР СТУПИН