Проверка отношений
Использование формата государственно-частного партнерства поставлено под угрозу экономическим кризисом, однако и власти, и бизнес сохраняют стратегический интерес к подобному сотрудничеству.
К началу кризиса в Петербурге было четыре проекта государственно-частного партнерства (ГЧП) с объемом запланированных инвестиций более €10 млрд. Это строительство Западного скоростного диаметра и Орловского тоннеля, а также развитие аэропорта "Пулково" и создание нового вида пассажирского транспорта "надземный экспресс". Все эти проекты дорогие, сложные, новаторские и долгосрочные, и все находились в стадии незавершенных конкурсных процедур. Поэтому к зиме только самый ленивый и нелюбопытный не ждал их краха, который, впрочем, так и не наступил ни в одном из четырех случаев.
Объяснить это можно как раз выигрышностью идеи партнерства государства и частного бизнеса. В условиях сложностей с нахождением финансирования фактор участия государства в реализации проектов, который в нормальной экономике был дополнительным стимулом для привлечения инвестора, стал определять степень выживаемости этих проектов. В Санкт-Петербурге участие государства (города) с самого начала было довольно значительным — в части бюджетного финансирования (например, для проекта Орловского туннеля доля бюджетного финансирования составляет более 60%). Кроме того, петербургские проекты изначально позиционировались не просто как отдельные инфраструктурные идеи, а как часть общей программы развития города — к ним подтягивается соответствующая инженерная инфраструктура и развивающаяся улично-дорожная сеть. Санкт-Петербург же, как это и положено в ГЧП, с самого начала принимал на себя часть рисков по проекту. Однако избежать влияния кризиса на реализацию проектов ГЧП все же не удалось.
Отложенные ожидания
Проект строительства Западного скоростного диаметра как первая концессия в современной истории России и пилотный проект петербургской программы ГЧП вызывал особый интерес публики. Внимание подогревали длительные переговоры с победителем концессионного конкурса — ООО "ЗСД "Невский меридиан"", итогом которых стало решение не заключать концессионное соглашение во время кризиса, а временно продолжить строительство трассы за счет федерального и регионального бюджетов — в течение 2009 и 2010 годов, а потом, уже в 2011 году, снова провести концессионный конкурс.
Орловский тоннель пока тоже не строится. Средства из Инвестфонда РФ будут выделены только в 2011 году. Неготовность консорциумов — участников конкурса представить тщательно проработанную финансовую часть конкурсных предложений привела к решению концедента перенести срок подачи конкурсных предложений на февраль, а выбор победителя — на апрель 2010 года.
По тем же причинам изменились и сроки проведения конкурса по надземному экспрессу. Для того чтобы выбрать победителя конкурса, правительству города необходимо получить информацию о фиксированных платежах за доступность, об объеме заемных средств, подробном финансовом плане участника конкурса и т. д., но сейчас это невозможно. Поэтому победитель будет определен в декабре 2009 года.
Зато продолжается проект развития аэропорта "Пулково". 21 мая были вскрыты конверты с конкурсными предложениями от трех участников: ООО "Невский аэропорт" (Changi Airport и "Базовый элемент"), ООО "Воздушные ворота Северной столицы" (Fraport, VTB, Horizon Air Investment) и ОАО "Петропорт-концессии" (Vienna Airport, ЗАО "Лидер", Газфонд, Газпромбанк). 11 июня комиссия вскрыла финансовую часть предложений, а на 25 июня было назначено оглашение имени победителя. В Смольном довольны успехом — получить три серьезных конкурсных предложения в разгар кризиса не так просто.
Есть сомнения
Впрочем, если власти города считают сохранение всех петербургских проектов ГЧП успехом в сложной кризисной ситуации, консультанты видят положение несколько иначе. Старший юрист юридической фирмы "Маннхеймер Свартлинг" Майя Петрова поясняет, что откладывание проектов на неопределенный период связано в первую очередь как с общими проблемами законодательного регулирования проектов ГЧП (несовершенство законодательной базы, значительно выросшие финансовые риски, негибкие условия конкурсов и т. п.), так и с очень большим размером (бюджетом) ранее начатых проектов.
Старший консультант инвестиционной компании "Аванко Капитал" Дмитрий Ефремов считает маловероятным появление новых проектов ГЧП во время кризиса, но полагает, что государство и бизнес сфокусируются на осуществлении уже заявленных проектов. "И здесь велика вероятность того, что многие из них не выйдут на эксплуатационную фазу в планируемые сроки, так как по ряду проектов финансирование из федерального и регионального бюджета сейчас урезается", — уточняет эксперт.
Стороннее финансирование
Майя Петрова подчеркивает, что реализацию проектов ГЧП стоит продолжать и во время кризиса, иначе мы безнадежно отстанем от всего остального мира. Пока в Петербурге делают ставку на время и бюджетные деньги, но продумывают и другие варианты — в частности, альтернативные возможности привлечения стороннего финансирования. По словам председателя комитета по инвестициям и стратегическим проектам Максима Соколова, эффективным инструментом такого рода может служить выпуск инфраструктурных облигаций. В комитете планируют: "Выпущенные проектными компаниями ценные бумаги такого рода смогут получить поддержку в виде гарантий Министерства финансов, что позволит привлечь к финансированию проектов консервативных инвесторов, таких как пенсионные фонды и страховые компании". Выступая на Петербургском экономическом форуме, Соколов заявил, что проекты Санкт-Петербурга могут стать одними из первых, реализуемых с использованием инфраструктурных облигаций. Эмиссию таких облигаций обсуждал на форуме с директором представительства Всемирного банка Клаусом Роландом вице-губернатор Санкт-Петербурге Юрий Молчанов. Роланд в свою очередь заявил, что выпуск инфраструктурных бондов имеет высокие шансы на востребованность. Впрочем, чтобы эмиссия состоялась, необходим соответствующий федеральный закон, которого с нетерпением ждут в Петербурге.
Рынок покупателя
На самом деле складывается впечатление, что представители государства — или города в случае с Санкт-Петербургом — сражаются за идею ГЧП наиболее отчаянно и упорно. Это неудивительно: по мнению Дмитрия Ефремова, для государства проекты ГЧП чрезвычайно важны в качестве эффективного способа существенно сократить бюджетные расходы на реализацию социально значимых проектов.
Координатор Всемирного банка по инфраструктуре в России Юрий Мирошниченко подчеркивает, что рынок ГЧП — это рынок покупателя. В мировом масштабе инвестиционные потребности в инфраструктуре значительно превышают совокупные финансовые возможности государственного и частного секторов. Поэтому существует достаточно жесткая конкуренция среди проектов ГЧП за покупателя, то есть за капитал, знания и опыт частного сектора. В условиях кризиса, характеризующегося нехваткой ликвидности и повышением рисков, эта конкуренция только обостряется.
Юрий Мирошниченко считает, что для сохранения интереса частного сектора к проектам ГЧП в условиях кризиса государственному сектору в ряде случаев необходимо будет реструктурировать проект, то есть, например, пересмотреть матрицу распределения рисков, и возможно — принять на себя часть рисков, которые до кризиса предполагалось возложить на частный сектор. Кроме того, можно снизить стоимость проекта путем применения менее дорогостоящих технических решений, а также поэтапного строительства объекта. Также есть вариант повышения доходов проекта: например, путем расширения его эксклюзивной зоны, продления срока действия соглашения ГЧП, или путем повышения тарифов. Можно увеличить долю финансирования проекта государственным сектором, в том числе посредством заимствований у международных финансовых институтов. Кроме этого может оказаться полезным продление срока подачи конкурсных предложений, чтобы дать участникам больше времени для урегулирования вопросов, вызванных кризисом.
Новые условия партнерского будущего
В нынешних условиях более жизнеспособными могли бы быть более скромные проекты — с более коротким сроком реализации и меньшим бюджетом, но ничуть не менее социально значимые (например, в сфере экологии — переработка мусора, в других социальных сферах — строительство медицинских и образовательных центров и т. п.). Хотя независимо от кризиса потребность в реализации проектов по развитию транспортной инфраструктуры, энергетики и жилищно-коммунального сектора остается острой.
При этом в "Маннхеймер Свартлинг" считают, что для продолжения проектов ГЧП в России в сложный экономический период необходимо принять ряд мер: усовершенствовать законодательную базу, разработав модельный закон для регионов, который бы охватывал все формы ГЧП, изменить перечень критериев проведения конкурсов, сделав его более гибким, и создать дополнительные гарантии для инвесторов со стороны государства. "ГЧП должно не только сохраниться, но стать значительно более востребованным при решении двух задач. Во-первых, как способ привлечения бизнес-профессионалов к участию в реализации государственных проектов — и на стадии создания, и в ходе дальнейшей эксплуатации объектов инфраструктуры. Во-вторых, как инструмент государственного финансирования частных проектов, имеющих большое значение для общества и государства", — добавляет Максим Аврашков, управляющий партнер юридической фирмы "Максима — Консалтинг и право".
Перспективы развития ГЧП в России в ближайшее время во многом будут зависеть от эффективной деятельности Внешэкономбанка, который позиционирует себя как ведущий институт поддержки таких проектов со стороны государства, а также от объемов финансирования из Инвестиционного фонда РФ. Поэтому следующей точкой отсчета будет 2011 год — год выделения средств на проекты ГЧП из Инвестфонда. Может быть, к этому моменту закончится кризис, и тогда дискуссия о судьбах государственно-частного партнерства приобретет совсем другую тональность.