На прошлой неделе Госдума приняла в первом чтении президентские поправки к закону "О некоммерческих организациях" (НКО). Этот законопроект особенно примечателен тем, что, заметно облегчая жизнь НКО, он в то же время четко очерчивает рамки либерализации, выйти за которые Дмитрий Медведев не может.
Как уже сообщала "Власть" в предыдущем номере, пакет поправок к закону об НКО был подготовлен по итогам апрельского заседания президентского совета по развитию институтов гражданского общества и правам человека. Тогда Дмитрий Медведев согласился с мнением общественников о том, что действующий закон "неидеален" и во многом способствует созданию у чиновников "презумпции виновности" НКО. Но просьбу членов совета о "срочной отмене ограничительных репрессивных поправок от 2006 года" президент выполнил лишь частично: его проект предлагает снять далеко не все ограничения, вступившие в силу чуть более трех лет назад с одобрения Владимира Путина.
Что убрали
Что касается тех путинских норм, от которых Медведев готов отказаться, то тут у общественников претензий быть не может. Их отмена отвечает как пожеланиям большинства российских НКО, так и рекомендациям международной правозащитной организации Human Rights Watch (HRW), изложенным в ее июньском докладе о России "Гражданское общество в антигражданских обстоятельствах".
Прежде всего облегчается процедура регистрации. Из перечня оснований для отказа изымается пункт "оформление документов в ненадлежащем порядке", который пользуется у госорганов особой популярностью. По данным HRW, отказать в регистрации НКО сейчас могут по таким поводам, как отсутствие нумерации страниц, наличие опечаток или даже ошибок в форматировании документа.
В президентском законопроекте также подчеркивается, что чиновникам запрещено требовать от НКО какие-либо документы, помимо тех, что перечислены в законе. Возможно, с точки зрения юридической теории это выглядит несколько избыточно, как если бы, скажем, в статье Уголовного кодекса "Убийство" оговаривался запрет привлекать по этой статье за кражу. Но для российской практики такая оговорка вполне естественна. Ведь от НКО в Минюсте нередко требуют так много документов, что затраты на юридическое сопровождение регистрации, по подсчетам HRW, на 40% превосходят аналогичные затраты коммерческих организаций, а сам процесс занимает в два раза больше времени.
Наконец, президентские поправки вводят принципиально новый порядок приостановления регистрации до устранения обнаруженных в документах ошибок. Раньше в этом случае следовал автоматический отказ, а для второй попытки нужно было заново подавать документы и снова платить госпошлину. Теперь же у НКО будет до трех месяцев на исправление недочетов.
Другой блок поправок касается государственного контроля над деятельностью НКО. Тут больше всего повезло самым мелким организациям, получающим за год от спонсоров не более 3 млн руб. и не имеющим иностранных учредителей: им будет достаточно ежегодно представлять в уполномоченный орган информацию о продолжении своей деятельности и размещать ее в СМИ или интернете. Ранее все НКО были обязаны ежегодно подавать в Минюст сведения о своей деятельности, персональном составе руководящих органов и расходовании денежных средств.
Остальных общественников должна порадовать новая норма о том, что при проверках у них больше не будут требовать информацию, которая уже имеется у налоговиков, статистиков и банкиров. О том, насколько это облегчит жизнь НКО, можно судить хотя бы по тому же докладу HRW. В нем, например, упомянуты две новосибирские НКО, занимающиеся наблюдением за выборами, которые получили в течение двух недель до и трех недель после президентских выборов-2008 сразу 25 запросов о предоставлении информации из различных инстанций, включая две районные налоговые инспекции, областную прокуратуру и облизбирком.
Что оставили
Перечень "репрессивных поправок", которые останутся в законе и после принятия предложений Дмитрия Медведева, тоже представляет определенный интерес: он хорошо иллюстрирует те рамки, выйти за которые президент пока не хочет или не может.
Во-первых, нынешние послабления почти не затронут работающие в России иностранные НКО. Единственная поправка, которая их коснется,— это изъятие из числа оснований для отказа в регистрации пункта о создании "угрозы национальному единству и самобытности, культурному наследию" РФ. При всей сомнительности этой нормы о случаях ее применения на практике ничего неизвестно; нет таких примеров и в докладе HRW.
В то же время у регистрирующих органов останется немало других поводов для отказа, включая и такие субъективные, как "угроза суверенитету, политической независимости и национальным интересам РФ". Кроме того, Минюст по-прежнему вправе требовать от иностранных НКО данные не только о финансовых поступлениях, предполагаемом распределении этих средств и планируемых в России программах, но и о том, как в точности расходуют полученные от иностранцев деньги российские физические и юридические лица. Если же передача средств россиянам, по мнению Минюста, будет создавать угрозу "основам конституционного строя, нравственности, здоровью, обеспечению обороны и безопасности государства", то министерство вправе вынести "мотивированное решение о запрете" такого спонсорства.
Во-вторых, сохранят силу нормы закона, позволяющие властям ликвидировать НКО, учредители или члены которых уличены в экстремистской деятельности. С учетом весьма широкого законодательного определения экстремизма это обвинение можно предъявить едва ли не любой неугодной властям организации, что подтверждают и примеры, приведенные в докладе HRW. Так, в 2008 году нижегородский экоцентр "Дронт", выступавший против строительства в регионе АЭС и мусоросжигательного завода, получил от областного УВД предупреждение за размещение на его сайте информации "экстремистского характера".
Таким образом, нынешняя "либерализация" закона об НКО касается в основном сугубо бюрократических вопросов. К тому же в ней, как подчеркивалось в предыдущем номере "Власти", прямо заинтересованы чиновники, которые, несмотря на уменьшение числа НКО (см. справку), вынуждены работать с огромным объемом поступающих от них документов. В то же время неизменным остался главный идеологический посыл, ради которого и принимались путинские поправки,— защита суверенной демократии от "тлетворного влияния Запада", проводниками которого, по мнению Кремля, являются иностранные НКО и отечественные общественники, получающие деньги из-за рубежа.
Правда, некоторые представители российских НКО надеются, что за сегодняшними "символическими" поправками вскоре последуют новые послабления, в том числе и для иностранцев. Но если вспомнить, что в деятельности Дмитрия Медведева в первый год его президентства явственно обозначились сферы, в которых его самостоятельность весьма ограниченна (см. "Власть" от 11 мая), можно предположить, что исполнение этих надежд будет зависеть не от нынешнего президента.