Есть ли существенные различия между экономической политикой образца 1992-1993 и экономической политикой 1994-1995 годов, обусловленные сменой политических режимов в стране? Можно ли считать, что характер принимаемых российским правительством решений в последние два года существенно отличался от тех, какие рождались в результате сложных взаимоотношений с Верховным советом? Получила ли национальная экономика новый импульс после октября 1993 года?
Именно от того, какие ответы будут даны на эти вопросы, и зависит ответ на главный вопрос, обращенный к октябрьским дням двухлетней давности: существовала ли тогда экономическая необходимость насильственной смены законодательной власти?
Когда демократия считалась тождественной экономическому развитию, реформированию экономики ничего не мешало
Вспомним 1990-1991 годы. Российские парламент и Совет министров встречали тогда полную общественную поддержку в принятии любых основополагающих для современной экономики законодательных актов. В тот момент российские власти имели возможность принять любое самое радикальное решение (например, об отказе перечислять налоги в союзный бюджет или о самостоятельном осуществлении в отдельной части все еще единого союзного государства экономической программы), и это решение автоматически воспринималось общественным сознанием как правильное. Возможно, так было потому, что носителем зла тогда считался не Белый дом, а правительство и ВС СССР. Но, скорее всего, потому, что реальная власть российского парламента и правительства ограничивалась площадью в несколько гектаров на Краснопресненской набережной. Реально не ощущая не только негативных, но и вообще каких-либо последствий рыночных реформ, население боготворило российские власти и их почти легендарную экономическую политику.
Именно поэтому после крушения союзного правительства российские власти не только уже имели довольно внушительную базу экономического законодательства, отвечающего западным стандартам, но оказались способны предпринять и такой болезненный для абсолютного большинства населения шаг как либерализация цен. Можно утверждать, что общественного доверия правительству, которое с конца октября 1991 года возглавил Борис Ельцин, хватило бы и на то, чтобы отменить государственное регулирование цен на все товары, включая и энергоносители, которые с тех пор так и остались под контролем федерального и региональных правительств.
Несмотря на то что период с конца 1991 г. до начала 1992 г. явно вошел в российскую историю как трогательный момент единения экономических и политических взглядов нового российского истеблишмента и подавляющей массы населения, уже тогда проявился первый конфликт между демократической формой принятия решений и потребностями быстро трансформирующейся экономики в оперативном управлении. На V Съезде народных депутатов осенью 1991 года без особой борьбы было принято постановление о предоставлении президенту дополнительных полномочий в области принятия решений, связанных с реализацией экономической реформы. Начиная с 1 декабря сроком на один год указы главы государства приобретали статус законов, если в недельный срок их соответствие Конституции не было подвергнуто сомнению Верховным советом. Именно благодаря этому решению через десять месяцев и появился указ, утверждающий концепцию ваучерной приватизации, которая противоречила принятому за год до этого закону о приватизации. Август 1992 года дал пример первого фронтального столкновения исполнительной и законодательной властей по поводу будущего экономической политики. Символично, что в этом столкновении победу в конце концов одержала исполнительная власть, как бы предварив последующие победы над Верховным советом в 1993 году.
Демократия дает равный шанс и победителям и аутсайдерам рыночного соревнования
Нет ничего удивительного, что именно с Верховным советом связали свою борьбу за изменение экономической политики представители тех отраслей экономики, которые оказались аутсайдерами после ликвидации планового хозяйства — прежде всего, машиностроения и АПК. Именно существование демократических процедур, гарантом которых является законодательная власть, предоставляло возможность вполне легально изменить правительственный курс. Достаточно было посетить на рубеже 1992-1993 годов заседания парламентской фракции "Промышленный союз", объединившей прежде всего представителей разваливающегося советского ВПК, чтобы понять, что ни о каком "политическом реванше" не могло быть и речи. Лозунг созданного президентом Российского союза промышленников и предпринимателей Аркадием Вольским "Гражданского союза", ставшего одним из наиболее суровых критиков правительства "младших научных сотрудников", изначально звучал так: "С Ельциным — против Гайдара!".
Считать, как это принято сейчас, что в тот момент президент возглавил коалицию реформ, будет откровенным преувеличением. История экономической политики с июня 1992 по август 1993 года служит иллюстрацией популярного на Западе тезиса о неизбежном наступлении для каждого реформаторского правительства периода социального маневрирования, обусловленного политическим давлением тех слоев населения, которые оказались вынужденными нести на своих плечах основное бремя либеральной трансформации экономики. Смена правительства Гайдара правительством Черномырдина как раз и свидетельствовала о подобном маневрировании президента. Недаром в официальной хронологии реформ ее составители именуют этот период "этапом временного отступления". В цифрах этот этап выражается среднемесячным уровнем инфляции в 21%.
При объективном анализе экономической политики 1993 года ответственность за инфляционный взрыв следует в значительной степени возложить и на исполнительную власть, активно ввязавшуюся в соревнование в популизме с Русланом Хасбулатовым, в период подготовки апрельского референдума публично заявлявшего: "Ну, и пусть у нас растет дефицит бюджета, зато мы профинансируем всю нашу промышленность". Разбухание социальных выплат малоимущим слоям населения за счет бюджета, установленных указами президента, внесло достойный вклад в полный развал макроэкономического прогноза, подготовленного Минэкономики на 1993 год. Как следствие, бюджет был исполнен по доходам уже к 1 июля.
Сто дней диктатуры, которые стали апофеозом радикальных реформ
В словах о том, что "в октябре девяносто третьего танки расстреливали инфляцию", есть доля правды, если считать, что стреляли они не по Верховному совету как единственному источнику инфляции, а по политической системе, постоянно воспроизводящей порочный круг принятия популистских решений, рассчитанных на умиротворение недовольной толпы. С устранением политического соперника для исполнительной власти исчезла необходимость и социального лавирования. "Период поэтапной конституционной реформы", практически означавший режим авторитарного правления, имел настолько сильное влияние на экономику, что его последствия ощущаются и теперь.
Прежде всего был ликвидирован принятый Верховным советом федеральный бюджет, ориентированный на масштабную кредитную экспансию ЦБ, обусловленную радикальным увеличением бюджетного дефицита. Сам банк, лишенный опоры в лице ВС, был поставлен под жесткий контроль правительства, что исключило впоследствии возможность рецидива масштабного кредитования стран СНГ и фактически окончательно поставило крест на идее "рублевой зоны". Несмотря на то что Виктору Черномырдину удалось отстоять перед президентом председателя ЦБ Виктора Геращенко, последний фактически превратился в члена правительства, навсегда утратив способность, маневрируя между основными политическими силами, реализовывать собственное видение финансовой политики в России, отнюдь не исключавшее возможность прямого кредитования ЦБ промышленных предприятий.
Наиболее ярким показателем новых экономических реалий стало поведение субъектов Федерации, последовательно превращавшихся в течение 1993 года в коллективного арбитра спора между органами федеральной власти. Заигрывая в поисках политической поддержки с руководством регионов и в особенности республик, правительство и Верховный совет попеременно наращивали льготы, которые как в общем, так и в индивидуальном порядке предоставлялись субъектам Федерации. Неудивительно, что на заседаниях Верховного совета, начиная с 1992 года, Руслан Хасбулатов постоянно топил проект постановления ВС об упорядочении предоставления внешнеэкономических льгот регионам и республикам, нацеленное на исключение практики "придворного раздаривания льгот". Осенью 1993 года, напротив, резко возросла собираемость налогов в российской провинции, и казалось, что идея заключения двусторонних договоров с республиками об особом порядке межбюджетных отношений канула в Лету вместе с системой советов (конечный смысл этого "особого порядка" сводится к отказу от перечислений налогов в федеральный бюджет в обмен на самофинансирование федеральных программ). По признанию занимавшего тогда пост вице-премьера и министра финансов Бориса Федорова, "в конце 1993 года и Шаймиев, и Рахимов (соответственно президенты Татарстана и Башкортостана, оба активные сторонники идеи заключения двусторонних договоров. — Ъ) были готовы беспрекословно перечислять деньги в федеральный бюджет". В результате заметно улучшилось состояние федерального бюджета, на что повлияло также и жесткое ограничение объема централизованных ресурсов, направляемых в сельское хозяйство. Сформировавшие одну из наиболее многочисленных парламентских фракций аграрии активно политическим шантажом добивались увеличения как закупочных цен, так и объемов централизованных кредитов.
Временное придание указам президента статуса федеральных законов позволило в этот период относительно быстро создать правовую базу как для развития новых институтов, так и для упорядочения уже существующих. Так, указ "О некоторых изменениях в налогообложении и в отношениях между бюджетами разных уровней в Российской Федерации" до сих пор остается одним из наиболее цитируемых при подготовке технико-экономических обоснований проектов разработки минеральных ресурсов на территории России. И, наконец, новая Конституция, лишившая новый российский парламент функций контроля за исполнительной властью, дала возможность президенту в гораздо меньшей степени, чем ранее, учитывать возможность негативных политических последствий при принятии экономических решений. Впрочем, как свидетельствует пример последующих двух лет, надежды возвести непроницаемую стену между политикой и экономикой не оправдались.
Социального протеста при реформировании экономики избежать не удается
"Второе наступление реформ", как именуют представители либерального крыла российского общества "период поэтапной конституционной реформы", завершилось очень скоро. Шок в структурах исполнительной власти, вызванный итогами выборов в новый российский парламент, воскресил политику социального лавирования, одним из главных бенефициантов которой по новой традиции стало российское сельское хозяйство. В первой половине 1994 года централизованные ресурсы на нужды АПК уже воскрешали в памяти дооктябрьские времена. Разрешение в конце года предприятиям, имеющим задолженность по платежам в бюджет, резервировать на своих счетах на цели выплаты заработной платы от 30 до 50 процентов поступающих средств стало подачкой уже директорам предприятий и профсоюзам, после краткого периода молчания вновь поднявшим голову. Как признак маневрирования федеральной исполнительной власти, вновь реанимировалась абсурдная сама по себе идея заключения двусторонних соглашений между центром и субъектами Федерации. Завершение ваучерной приватизации, принятие нового таможенного тарифа, сопровождавшегося отменой экспортных квот, и "черный вторник" — практически это все, чем вошел 1994 год в историю российской экономики.
Падение курса рубля 11 октября отняло у Виктора Черномырдина лавры умиротворителя парламента и умелого рыночного реформатора. Безотносительно к тому, насколько объективно обусловлено было изменение экономической политики, фактические его последствия могли только продемонстрировать, что Россия не может избежать закономерности, общей для всех стран, пытающихся в условиях демократической политической системы осуществить реформирование неконкурентоспособной и неэффективной экономики. Она состоит в том, что либерально настроенному реформаторскому правительству отведен весьма короткий срок общественного доверия для реализации своей экономической программы, вслед за которым неизбежный социальный протест оказавшихся проигравшими в рыночной конкуренции групп избирателей заставит это правительство пойти на изменение своего курса, вплоть до полного отказа от него в целях политического выживания.
Активизация в конце прошлого года экономической роли президента, инициировавшего разработку более жесткого по сравнению с проектом правительства федерального бюджета, на практике означала ужесточение финансовой политики. Проблема, однако, в том, что в год парламентских выборов такой несомненно оздоравливающий экономику курс оборачивается существенными политическими потерями, чреватыми приходом к власти оппозиции, которая спекулирует на недовольстве аутсайдеров рыночной конкуренции. Трудно поэтому отделаться от впечатления, что прогнозируемое полевение Госдумы и весьма вероятная в конце этого года отставка главы правительства имеют вполне определенную цель — сформировать в окружающем Россию мире образ Бориса Ельцина как единственного гаранта рыночных реформ и последовательной вестернизации российского общества. Как и в октябре 1993 года, этот имидж может выдать ему индульгенцию на расхождение подготавливаемых им политических шагов со стандартами, принятыми на демократическом Западе.