Когда в кризисных развивающихся и постсоциалистических странах начались экономические реформы, всем сразу стало ясно, что проблемой является не только экономика, но и политика. В конце концов, реформы затрагивают интересы абсолютно всего населения и любая власть этого не может не учитывать. Сейчас выяснилось, что все еще труднее, чем казалось сначала.
Экономические реформы: главной проблемой оказалась политика
В 80-е годы стало ясно, что большая часть мира — развивающиеся и социалистические страны — переживает глубочайший экономический кризис. Причем кризис весьма специфический, являющийся последствием чрезмерного увлечения социалистическими экспериментами с огосударствлением экономики и ускоренным строительством импортзамещающей промышленности. Внезапно выяснилось, что промышленность и сельское хозяйство в большинстве стран мира совершенно неэффективны и лишь поглощают доходы от сырьевого экспорта. Этих доходов становится все меньше, результатом чего является катастрофический рост внешней задолженности, дестабилизирующий мировые финансы.
Единственным выходом в этих условиях стали ускоренные экономические реформы. Их спецификой стало то, что, в общем-то, они начали проводиться под совершенно очевидным давлением западных стран-кредиторов и международных финансовых организаций. Против внешнего давления в данном случае никто не протестовал — в конце концов кризисные страны к тому времени слишком зависели от мировых сырьевых рынков, импортных поставок и реструктуризации уже имеющейся задолженности. Более того, ключевое значение для них имела возможность получать новые кредиты, на этот раз уже на проведение реформ.
Особых споров не вызывала и стратегия этих реформ. Запад настаивал на весьма банальных вещах — отказе государства от ключевой роли в экономике, всяческой экономии бюджетных средств, стабилизации финансов и либерализации рынков — прежде всего внешней торговли. Единственным вопросом, который сразу вызывал сомнение абсолютно у всех, был вопрос о политической возможности подобных реформ. Как подчеркивается в одном из исследований Мирового банка: "Любые экономические реформы затрагивают распределение благ — одним приносят выгоды, другим трудности и убытки. Успех реформ зависит прежде всего от способности правительства обеспечить политическую поддержку своей программе и преодолеть сопротивление оппозиции". Однако в конце концов большинство западных экспертов пришло к выводу, что рыночные реформы политически возможны — хотя бы потому, что интересы различных групп в каждой стране легко определить. Директорский корпус предприятий, работающих на внутренний рынок, будет противиться девальвации национальной валюты, необходимой для стимулирования экспорта, и протестовать против либерализации импорта, сельхозпроизводители выступят против сокращения субсидий и т. д. С другой стороны, от реформ многие выигрывают сразу — например, частные предприниматели довольны снятием ограничений на ведение бизнеса и расширением доступа к сырьевому экспорту. Задача правительства сводится к образованию "коалиции выигравших от реформ", которая вытеснит оппозицию с политической сцены. Со своей стороны, Запад вполне откровенно обещал обеспечить реформаторским правительствам финансовую помощь, которую можно было бы использовать для поощрения сторонников и даже подкупа противников. В качестве тактики предлагалось не слишком тянуть с реформами, чтобы у населения не накопились усталость и разочарование в реформаторском курсе и оно как можно быстрее могло почувствовать все выгоды процветающей рыночной экономики. Кстати сказать, переход от тоталитаризма к демократии во многих реформируемых странах — прежде всего бывших социалистических — сам по себе считался едва ли не ключевым фактором. Предполагалось, что население, сбросившее гнет большевизма, будет всячески поддерживать демократически избранное и прорыночно настроенное правительство.
Однако довольно быстро выяснилось, что не все так просто. Одной из главных проблем стало то обстоятельство, что сокращение государственных расходов предполагает неизбежное урезание социальных программ, которые в кризисных странах оказались едва ли не более масштабными, чем в процветающих западных державах. Поначалу негласно предполагалось, что это сокращение пройдет безболезненно и население поймет, что в кризисной стране правительство субсидирование социальной сферы в прежних размерах позволить себе не может. Затем стало ясно, что население в большинстве стран, особенно относящихся к бывшему соцлагерю, ничего понимать вовсе не хочет и к перспективе сокращения социальных программ относится с негодованием. Тогда западные эксперты несколько изменили себе и стали рекомендовать социальные программы особенно не трогать во избежание падения реформаторских правительств на выборах ( при этом они, в частности, ставили другим странам в пример Венгрию, где рыночные реформы сочетались с сохранением крупных социальных расходов).
В последнее же время вообще начало наблюдаться некое смятение в умах. Многие аналитики склоняются к мысли, что в условиях демократизации кризисных стран, на которой Запад традиционно так настаивал ( просто полагая, что "рынок" и "демократия" это синонимы), строить динамичную экономику вообще очень трудно, поскольку демократическое правительство постоянно испытывает искушение принести реформы в жертву собственной популярности, необходимой для того, чтобы удержаться у власти. Стала все чаще выдвигаться прежде крамольная идея, согласно которой для перехода от кризиса к динамичному экономическому развитию более удобен авторитаризм — при этом обычно ссылаются на опыт Южной Кореи, Тайваня, Сингапура и даже Китая.
Демократия и авторитаризм
За последние десятилетия в мире испробованы, кажется, все варианты. Демократические правительства в Латинской Америке в 50-60-е годы продемонстрировали редкую готовность поддаваться давлению лоббистских групп, финансировать амбициозные проекты, повышать зарплату и снижать налоги, что вызывало регулярный крах финансовой системы. На смену им приходили (обычно в результате военных переворотов) бюрократически-авторитарные режимы, которые демонстративно заявляли, что популизму пришел конец и необходимо стабилизировать экономику (такое происходило в Аргентине в 1966 и 1976 гг., в Бразилии в 1964 г., в Чили в 1973 г., в Уругвае в 1973 . г). Впрочем, эта схема наблюдалась не только в Латинской Америке — такой же поворот был сделан, например, в Индонезии в 1966 г. или в Турции в 1971 г.
Как ни странно, в большинстве случаев оказывалось, что пришедшие на смену демократии авторитарные режимы вовсе не обладают иммунитетом против лоббистского давления и не менее склонны к амбициозным проектам, вроде создания импортзамещающей промышленности. Более того, коррупция и экономическая неэффективность при диктатуре достигают своего расцвета — весьма яркими примерами являлись Филиппины при Маркосе, Гаити при Дювалье и Заир при Мобуту.
Иногда, впрочем, относительной стабилизации авторитарным режимам добиваться удавалось (во всяком случае западные эксперты бывали ими довольны), и в стране восстанавливалась демократия — примерами являлись Чили в 1989 г. и Турция в 1983 г. Однако значительно чаще диктатура сменялась демократическим правлением, не достигнув особых экономических успехов. В Бразилии в 1985 г. и в Аргентине в 1983 г. авторитарные лидеры, пытаясь любыми силами удержаться у власти и обеспечить себе массовую поддержку, проводили весьма популистскую экономическую политику, приведшую к очередному кризису госфинансов. Впрочем, пришедшие им на смену демократически избранные президенты все равно далеко превзошли своих предшественников. Пытаясь показать избирателям разницу между демократией и диктатурой, они начали печатать деньги с такой интенсивностью, что вызвали гиперинфляцию и окончательный крах финансовой системы.
Нельзя сказать, чтобы при демократическом правлении отдельным странам не удавалось добиться некоего консенсуса в обществе относительно необходимости экономических реформ. В 1989 году западных наблюдателей чрезвычайно вдохновила Мексика, где президенту удалось достигнуть соглашения с профсоюзами и предпринимателями (был подписан даже специальный Пакт солидарности), фактически устраняющий оппозицию жесткой стабилизационной программе. Был даже сделан вывод, что реформы легче всего проводить в демократических странах, где в политической системе доминирует одна партия: в случае с Мексикой — Революционная институционная партия.
Однако, как сейчас становится все более очевидно, реально преодолеть кризис и провести успешные экономические реформы не удалось практически ни в одной стране — ни при демократии, ни при авторитаризме. Та же Мексика, которой так восхищались в качестве примера успешного преодоления оппозиции реформам и своевременного их проведения, не так давно потрясла весь мир крахом своей финансовой системы — и только сейчас выяснилось, что в ее экономике ничего так и не изменилось. Эксперты Мирового банка вынуждены были признать, что большинство стран, получавших финансовую помощь для проведения реформ, на самом деле эти реформы в полной мере не проводили: даже наиболее благополучные из них — Таиланд и Турция — выполнили лишь 75% требований, которыми была обусловлена помощь. Такие страны, как Гана, Малави и Филиппины, выполнили лишь 55% требований, а, например, Гайана, Эквадор и Кения — вообще лишь 35%. Эксперты МВФ еще в начале 90-х годов жаловались, что лишь половина из стран, получавших от Фонда деньги на реализацию стабилизационных программ, эти программы выполняла хотя бы частично. В исследовании МВФ, посвященном стабилизационным программам в Латинской Америке, печально констатируется: "Активность Фонда в навязывании отдельным странам экономических реформ обычно служит для местных правительств оправданием экономических трудностей; на самом деле для МВФ представляет огромную проблему заставить эти правительства хоть что-то делать".
Выводы неутешительны
В общем, проблема оказалась исключительно трудной. Популизм является неотъемлемым свойством современных демократий с их всеобщим избирательным правом. Однако современным диктатурам этот популизм свойственен отнюдь не в меньшей степени. Достаточно вспомнить, что тоталитарный режим в СССР и других социалистических странах привел экономику к краху прежде всего из-за популизма — демонстративная забота диктатуры о поощрении добросовестного труда никого не обманывала; власть держалась в основном на том, что позволяла любому гражданину осознанно и неосознанно участвовать во всеобщем разворовывании имевшихся в стране экономических ресурсов.
Было бы в равной степени странно, если бы кризисным странам удалось быстро провести экономические реформы и восстановить эффективность экономики, будь то в условиях демократии, будь то в условиях обратного перехода к авторитарному режиму. Любая власть вынуждена ориентироваться прежде всего на господствующую в психологии большинства населения систему ценностей, а изменить эту систему ценностей оказалось не так-то просто (во всяком случае кризис неэффективной госэкономики, построенной на экспорте сырья и внешних заимствованиях, этого пока практически ни в одной стране не сделал).
Кстати сказать, опыт тех немногих развивающихся стран, которые все же процветают (прежде всего Южной Кореи, Тайваня и Сингапура) в этом отношении остальным вряд ли может чем-либо помочь. Конечно, они всегда отличались авторитарным правлением, но явно не могут рассматриваться как страны, преодолевшие с помощью авторитаризма экономический кризис — кризиса там просто не было, поскольку не было ни масштабных социальных программ, ни инфляционного финансирования экономики, ни амбициозных импортозамещающих проектов, ни ставки на сырьевой экспорт, ни крупной внешней задолженности. Население в этих странах никогда не ожидало от государства повышения стандартов потребления (они и сейчас там весьма низки), поэтому популизм местных диктатур — который был им свойственен ничуть не в меньшей степени, чем любым другим — ничуть не мешал динамичному экономическому росту, основанному на экспорте промышленной продукции.