Способен ли приход к власти в регионах выборных лидеров сокрушить банальный принцип "устойчивость федеративного государства определяется прочностью его бюджетной системы"? Россия все ближе подходит к черте, за которой видятся призраки Ново-Огарево. Именно там в апреле 1991 года Михаил Горбачев под давлением бастующих шахтеров дал союзным республикам право, сыгравшее решающую роль в экономическом распаде СССР, — право самостоятельной налоговой политики в отношении предприятий, перешедших под их юрисдикцию.
К чему это привело? Руководство РСФСР, ощутимо снизив налоговое бремя по сравнению с союзным уровнем, обеспечило быстрый переход под свою юрисдикцию основной части российских промышленных предприятий. Это воплотилось в резком сокращении поступлений средств в бюджет СССР и финансовому банкротству последнего, ставшему очевидным уже в июле 1991 года. Правда, в последующем хаосе 1991-1992 годов стремление регионов России к самостоятельности было сдержано правительством. Экономический фундамент любой федерации — контроль центра за разделением собираемых налогов на средства федерального и местных бюджетов — в ходе изматывающих "бюджетных войн" 1992-1994 годов был сохранен. Отражением укрепления позиций федерального центра стало прекращение снижения доли налогов, направляемых регионам в федеральный бюджет: в 1992 году она составляла 51,7%, в 1993 — 37,1%, в 1994 — 35,2%, а в первом полугодии 1995 года выросла до 39,4% по сравнению с 35,2% в первой половине 1994 года.
ОДНАКО ЕСТЬ ОСНОВАНИЯ ПОЛАГАТЬ, ЧТО В ПРЕДДВЕРИИ ВЫБОРОВ ГОСУДАРСТВО ГОТОВО ПОЙТИ НА УСТУПКИ РЕГИОНАМ, В ЧЕМ-ТО НАПОМИНАЮЩИМ ДЕЙСТВИЯ СОЮЗНОГО РУКОВОДСТВА.
Чем ближе выборы, тем сговорчивее Кремль
Проект закона "Об основах налоговой системы Российской Федерации", находящийся сейчас в Совете Федерации, предоставляет не только субъектам Федерации, но и местным властям право вводить собственные налоги, не предусмотренные российским законодательством. Это отказ от того, что в 1995 году рассматривалось как достижение экономической политики — унификации налоговой системы страны.
Вторым принципиальным нововведением является изменение порядка образования Федерального фонда финансовой поддержки (ФФФП) субъектов Российской Федерации. В 1995 году в него шло 27% от поступлений НДС по товарам российского производства; в 1996 году норматив, как предполагается, составит 15% от всех налоговых доходов федерального бюджета, включая экспортные пошлины, но без пошлин импортных. Также не предполагается включать в ФФФП 10% подоходного налога с физических лиц, направляемые в федеральный бюджет для последующего целевого перераспределения (опять-таки в пользу регионов). Бесспорным достоинством нового механизма формирования Фонда является заинтересованность регионов (усилиями которых, собственно, и собираются налоги). Однако рост объема средств, направляемых через Фонд, намного обгоняет инфляцию, прогнозируемую на 1996 год при бюджетных проектировках. Следовательно, речь идет о резком повышении доли расходов на поддержку регионов в федеральном бюджете. В целом она возросла по сравнению с намеченным на 1995 год уровнем более, чем вдвое.
Это повышение объясняется мазохистски мягкой позицией Минфина. Так, если статус "нуждающихся в поддержке" устанавливается для регионов по достаточно объективному критерию — в случае, если бюджетный доход, приходящийся на душу населения, ниже среднероссийского уровня, — то статус "особо нуждающихся" вместе с соответствующим финансированием предоставляется регионам, доходов которых даже с учетом трансферта не хватает на покрытие текущих расходов. Обещая покрытие текущих расходов регионов "по факту", этот механизм способствует расточительности региональных властей.
Вторая бюджетная война?
Шаг навстречу дотируемым регионам планируется за счет экономически сильных территорий. Рост перераспределяемых средств неизбежно ведет к увеличению нагрузки на регионы-"доноры" и провоцирует жесткое сопротивление с их стороны. До настоящего времени Центру приходилось бороться с бюджетным сепаратизмом лишь тех экономически сильных регионов, которые имеют особый политический статус — национальных республик и Москвы. Их лидеры избирались населением (или наследовали избранным лидерам, как Юрий Лужков) и потому не зависели от федеральных властей административно.
РОСТ ЧИСЛА ЭКОНОМИЧЕСКИ СИЛЬНЫХ РЕГИОНОВ С ИЗБРАННЫМ РУКОВОДСТВОМ ВЕДЕТ К ВЫВОДУ ПРОТИВОСТОЯНИЯ "ЦЕНТР--РЕГИОНЫ" НА КАЧЕСТВЕННО НОВЫЙ УРОВЕНЬ.
Для оценки этого уровня вспомним: контроль за разделением собираемых налогов на средства федерального и местных бюджетов и определяет того, кто имеет реальную политическую власть в стране. В существующих условиях глава субъекта Федерации, не контролируемый центром административно (то есть избранный населением), имеет все возможности для перехвата этого контроля у федеральных властей. Руководители экономически сильных регионов, финансирующих дотируемые территории, заинтересованы в таком перехвате, дающем им потенциальную возможность сокращать перечисления в федеральный бюджет.
Таким образом, если отношения с центром регионов, имеющих назначенного руководителя, построены на основах федерализма, то потенциальные возможности регионов с избранными лидерами характерны скорее для конфедеративного государства. Судьба которого, как свидетельствует история, либо сформироваться в федерацию, либо распасться на составные части. И сильные регионы заинтересованы в реализации своего потенциала. Юридическим выражением этого служат двусторонние договоры России с экономически наиболее сильными из входящих в ее состав республик, самим фактом своего существования признающие субъекта федерации равноправным федерации в целом. Вот и Эдуард Россель — первый избранный руководитель экономически развитой области — собирается подписывать подобный договор.
Кто сможет реально помешать выборным лидерам экономически сильных регионов отказаться направлять в федеральный бюджет часть средств, особенно в случае распространенного неисполнения центром своих финансовых обязательств? Такие лидеры, найдя друг друга, могут заключить и политический союз, острие которого объективно будет направлено против федерального правительства.
Выборы в Свердловске показали, что по крайней мере часть российского руководства не видит эту опасность и находится в плену концепции деления регионов на "реформаторские" и "контрреформаторские" (а не "сильные" и "слабые"), бывшей безнадежно идеалистичной уже в 1992 году. Свердловская область безуспешно относилась к числу первых, — похоже, потому в ней и были разрешены выборы.
Конечно, планы Минфина объективно направлены на ослабление сильнейших территорий, потенциально способных политически противостоять федеральному правительству. Однако за это центральным властям придется заплатить падением эффективности всей бюджетной системы, что может оказать дестабилизирующее воздействие и на национальную экономику. Провоцируя обострение отношений с экономически сильными и потому наиболее влиятельными политическими регионами, федеральное правительство должно отдавать себе отчет в том, что оно превращает себя в заложника депрессивных территорий. Ставка на слабых требует от него способностей, которых оно пока не сумело продемонстрировать.
МИХАИЛ ДЕЛЯГИН