Россия на фоне мировых бюджетов: умеренность и аккуратность
С точки зрения мировых стандартов проект российского бюджета 1996 года выглядит на редкость умеренным. В большинстве стран бюджетные расходы по отношению к ВВП больше, чем планируется в России, и иногда весьма значительно. Дефицит же российского бюджета вообще образцовый — как раз на уровне индустриальных стран. Впрочем, иначе и быть не может. Бюджет-96 по-прежнему зависит от западных кредитов, и главное здесь — не напугать международные финансовые организации.
Бюджетные расходы: меньше, чем у других
Бюджетный процесс во всех странах представляет собой прежде всего битву за расходы, в ходе которой отдельные ведомства пытаются получить как можно больше, а министерство финансов старается (хотя зачастую не особенно решительно) урезать ведомственные заявки.
Проект российского бюджета-96 предусматривает расходы в размере 428,9 трлн рублей, или 20,4% ВВП (больше, чем в бюджете-95, расходы которого составляют 15,7% ВВП). Аналоги такому уровню расходов в мире есть — около 20% ВВП, в частности, составляют бюджетные расходы Южной Кореи, Таиланда, Индии, Нигерии. Однако в целом бюджетные расходы большинства развивающихся стран оставляют приблизительно 30% ВВП. Расходы индустриальных стран еще выше — в среднем около 40% ВВП. Наиболее низкие расходы среди этих стран у США и Японии: в последние годы они составляли от 23 до 26% ВВП. У таких же стран, как Франция и Швеция, бюджетные расходы составляют свыше 45% ВВП, а у Голландии вообще более 50%.
Удивляться не следует: масштабные бюджетные расходы являются отличительной чертой мировой экономики в последние десятилетия. В индустриальных странах они в основном связаны с попытками стимулировать структурную перестройку экономики и повысить конкурентоспособность экспорта на мировых рынках; существенную роль играют также грандиозные социальные программы (в начале 90-х годов в связи с некоторым замедлением экономического роста в европейских странах, например, относительно возросли расходы на выплату пособий по безработице). В развивающихся странах бюджетные расходы были связаны с искусственным созданием импортзамещающей промышленности, существовавшей за счет бюджетных субсидий и с попытками создать всеобъемлющую систему социальной защиты, не менее масштабную, чем в индустриальных странах. И, естественно, до недавних пор рост бюджетных расходов практически во всех странах в значительной степени был обусловлен грандиозными военными тратами.
С уровнем бюджетных расходов связан ряд интересных моментов. Например, относительно небольшая доля бюджетных расходов в ВВП не является безусловным свидетельством приверженности страны идеалам свободного рынка — в Японии, у которой эта доля ниже, чем у остальных индустриальных стран, государство в наибольшей степени контролирует экономику, искусственно стимулируя экспорт (то же относится и к Южной Корее, где расходы также формально невелики).
Кроме того, очевидно, что более низкая доля бюджетных расходов в ВВП развивающихся стран по сравнению с индустриальными вовсе не говорит о том, что власти развивающихся стран ведут более сдержанную бюджетную политику и в большей степени гарантированы от финансового кризиса. Наоборот — индустриальные страны богаты и могли бы позволить себе еще большие госрасходы, в то время как развивающиеся страны бедны, и сравнительно небольшие бюджетные расходы ложатся поистине непосильным бременем на экономику.
Еще одно неожиданное обстоятельство: в странах, которые проводят экономические реформы по стандартным рецептам МВФ и Мирового банка, бюджетные расходы растут (хотя должно было бы быть наоборот, учитывая, что суть рыночных реформ — отказ государства от своей ключевой роли в экономике). Например, в Бенине, Гамбии, Гане, Нигере, Танзании и Уганде, заслуживших одобрение МВФ последовательными реформами, бюджетные расходы возросли с 18% ВВП в 1985 году до 28,7% в 1995 году, в то время как в остальных африканских странах расходы за тот же период снизились с 22,9% ВВП до 21,8%. Дело объясняется очень просто. Отказ государства от вмешательства в экономику выражается в реформируемых странах в основном в либерализации экспорта и внутренних товарных и финансовых рынков, роль же государства как главного регулятора финансовых потоков не только не ослабляется, но даже усиливается. Существенного сокращения социальных программ власти не могут себе позволить по чисто политическим мотивам, сокращения же государственных инвестиций не происходит просто потому, что их нечем заменить — инвестиционный потенциал местного частного капитала в кризисных странах чрезвычайно невелик, а иностранный капитал сюда вовсе не спешит.
Выводы вполне очевидны. Относительно небольшие расходы российского бюджета-96 не являются свидетельством ослабления госрегулирования и тем более гарантией от продолжения финансового кризиса. С другой стороны, некоторое увеличение этих расходов по сравнению с 1995 годом не послужит для МВФ поводом усомниться в активности рыночных реформ.
За доходами Россия не гонится
Планируемые доходы бюджета-96 составят 343,9 трлн рублей, или 16,4% ВВП (в бюджете-95 доходы составляли 11,1% ВВП). И здесь обращает на себя внимание то обстоятельство, что предполагаемые доходы меньше, чем в большинстве стран мира. Например, во Франции, Италии и Бельгии бюджетные доходы обычно составляют около 40% ВВП, а в Голландии — около 50%. В Южной Корее, Индонезии, Таиланде доходы обычно колеблются около 20%. Близкий к российскому уровень бюджетных доходов будет наблюдаться в 1996 году в таких странах, как Камерун, Нигерия и Заир — 17% ВВП. Среди индустриальных стран довольно близко к России стоит США, где бюджетные доходы традиционно составляют около 19% ВВП. Однако есть в мире и страны, где бюджетный доход ниже российского. Например, в Японии он в начале 90-х годов не превышал 14% ВВП (а в начале 80-х составлял вообще 9%).
В отличие от расходов бюджетные доходы в большинстве стран в последние десятилетия особенно заметно не росли, а зачастую вообще падали. В индустриальных странах это объяснялось в основном застоем производства, отрицательно влияющим на налоговые поступления (более того, попытки стимулировать экономику постоянно порождали в этих странах идею снижения налогов, действительно чрезвычайно высоких, особенно в европейских странах). В развивающихся странах особых предпосылок для роста налоговых поступлений вообще нет, тем более что здесь главную роль играют косвенные налоги, которые могут дать увеличение поступлений лишь в условиях резкого роста потребления, чего не наблюдается.
Правда, в некоторых развивающихся странах в конце 70-х годов бюджетные доходы увеличились в связи с бумом сырьевого экспорта. Зато к концу 80-х, когда бум закончился, именно эти страны испытали падение бюджетных доходов в наибольшей степени, поскольку в период экспортного процветания их налоговая система попросту пришла в упадок за ненадобностью. Например, в 1977 году бюджетные доходы в Нигерии составляли свыше 20% ВВП, а в 1990 году этот показатель упал до 14%.
Едва ли не единственным примером быстрого роста бюджетных доходов, как ни странно, являются все те же страны, проводящие стандартные рыночные реформы. В реформируемых по рецептам МВФ африканских государствах доля бюджетных доходов в ВВП возросла с 11,7% в 1985 году до 23,5% в 1995 году (в то время как в остальных африканских странах доходы упали с 17% до 14% ВВП). Эксперты МВФ склонны объяснять это расширением налоговой базы в результате роста экономической активности в условиях либерализации. Правда, не исключено, что рост поступлений объясняется всего лишь резким ужесточением налогового режима и сохраняющейся в африканских странах довольно высокой инфляцией.
Как бы то ни было, запланированное в российском бюджете увеличение доли бюджетных доходов в ВВП явно будет встречено МВФ с удовлетворением.
Дефицит: совсем как у богатых
Главной проблемой финансовой политики в мире традиционно считается бюджетный дефицит. Стран со стабильно бездефицитным бюджетом в последние десятилетия практически не было (исключение составлял разве что Кувейт, у которого бюджет в начале 80-х годов был префицитным; превышение доходов над расходами достигало 62%), и все правительства постоянно пытались хотя бы снизить размер дефицита госфинансов. Особо озабочены этой проблемой сейчас, как ни странно, индустриальные страны — начиная с 1989 года их бюджетные дефициты начали довольно быстро расти (в странах Западной Европы, например, с 2,5% до 6,5% ВВП). Только сейчас появились некоторые перспективы улучшения бюджетной ситуации.
Так или иначе, запланированный в российском бюджете-96 показатель дефицита в 4% ВВП (в бюджете-95 было 4,6%) выглядит весьма пристойно — во всяком случае по меркам европейских стран (они планируют в 1996 году дефицит в 3,6% ВВП), а тем более по сравнению с Японией (ее дефицит в 1996 году может составить 4,2% ВВП). В США, правда, бюджетная картина в 1996 году будет значительно лучше — дефицит предполагается в размере 2,4% ВВП.
Зато в развивающихся странах в последнее время положение с дефицитом центральных бюджетов улучшается очень заметно — во всяком случае формально. В 1996 году средний дефицит в этих странах, по оптимистичным оценкам МВФ, снизится до небывало низкого показателя — 1,6% ВВП. Впрочем, подобные успехи не следует переоценивать. Развивающиеся страны традиционно имеют гораздо больше возможностей для финансового маневрирования (например, внебюджетного субсидирования отраслей), и внешние успехи в борьбе с бюджетным дефицитом в 90-е годы могут быть связаны просто с усилившимся давлением со стороны западных кредиторов. Неслучайно, что наиболее явного прогресса в финансовой стабилизации добивались в последнее время латиноамериканские страны, имеющие наибольшую внешнюю задолженность. Правда, в конце концов финансовые реформы подчас заканчивались полным крахом (недавние события в Мексике являются тому ярким примером).
Примечательно, что с точки зрения источников покрытия дефицита российский бюджет-96 выглядит даже более прогрессивно, чем бюджеты остальных стран. В конце концов, он формально не предусматривает финансирования дефицита за счет выпуска новых денег и все надежды возлагает на внутренние и внешние заимствования. Между тем практика "денежного финансирования" в мире довольно распространена. В развивающихся странах за последние 30 лет для покрытия бюджетного дефицита ежегодно печаталось денег на сумму, равную 2,5% ВВП, а в индустриальных странах — 1% ВВП.
Разумеется, западные наблюдатели будут приветствовать российские планы покрытия дефицита полностью за счет неинфляционных источников. Проблемой остается только поиск частного капитала, готового дать взаймы российскому бюджету. Пока даже индустриальные страны сталкиваются при этом с трудностями — неслучайно их правительства все чаще обращаются к ресурсам мирового кредитного рынка, выступая в определенной степени конкурентами России. В прошлом году, например, 25 наиболее развитых западных стран — членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) взяли на кредитном рынке взаймы $840,6 млрд (на 18% больше, чем в предыдущем году).