Антикризисная вертикаль
В 2008 году в системе краевых органов власти произошла смена приоритетов. В отличие от прежнего состава правительства, который был ориентирован в основном на структурирование проблем, обновленному в марте кабинету министров была поставлена задача непосредственно достичь заданных результатов. Для этого в правительстве были выделены структурно-функциональные блоки с персональной ответственностью каждого из его руководителей. Такая модель оказалась действенной в условиях мирового кризиса: это позволило чиновникам оперативно реагировать на происходящие изменения. За политической «настройкой» краевой администрации наблюдал корреспондент „Ъ“ Дмитрий Астахов.
Отставки сделаны
Сложение полномочий правительства Николая Бухвалова и администрации губернатора формально было привязано к окончанию выборов президента РФ. На них Пермский край хоть и обеспечил значительную поддержку Дмитрию Медведеву — 67,3%, однако оказался на втором с конца в списке субъектов РФ по явке избирателей — всего 55,8%. Сам губернатор Олег Чиркунов тогда объяснял, что дата кадровых перестановок была определена им заранее. «Есть определенные рубежи у всех. Для нас прохождение всех политических предвыборных циклов — это завершение определенного этапа жизни и начало нового», — пояснил он. До 2 марта одной из главных задач исполнительных органов власти края было обеспечение законного и спокойного хода выборов.
По словам господина Чиркунова, на начальном этапе его губернаторства было важно разобраться с ситуацией, структурировать проблемы и направить на их решение управленческий ресурс. В новых условиях стали важны другие качества чиновников: «Это некая цепкость в достижении заданных результатов. Мы должны довести все проекты до конца за ближайшие три года. В связи с этим я счел, что в середине этого периода необходимо сделать некую остановку». В соответствии с этим тезисом губернатор поставил две задачи: «Первое — законтрактоваться с правительством и администрацией края на эти три года под конкретные результаты работы. Второе — дать возможность каждому осмыслить, готов ли он идти в длинном формате на ближайшие три года».
Новый состав кабинета министров Олег Чиркунов сформировал в течение суток. Председателем правительства был назначен Валерий Сухих — глава его администрации. Он, в отличие от господина Бухвалова, обладавшего политическим весом, считается «системщиком», который может эффективно выстраивать взаимоотношения в органах госвласти. Во многом благодаря этим качествам господин Сухих в конце 2006 года стал главой администрации губернатора, уйдя с поста «социального» зампреда правительства. В новом ранге губернатор поручил ему выстроить такую модель правительства, в рамках которой бы эффективно решались проблемы, связанные с социально-экономическим развитием как отдельно взятых муниципальных образований, так и Прикамья в целом.
Большинство перестановок в новом правительстве были произведены по вертикали: должности вице-премьеров заняли бывшие министры, а министров — главы агентств. За повышением министра здравоохранения Анатолия Зубарева до «социального» вице-премьера эксперты, в частности, усматривали заслуги чиновника в реформировании здравоохранения, его навыки специфического финансирования медучреждений, тот опыт, который он мог бы привнести в социальный блок. Кроме того, губернатор ввел в правительстве пятую должность вице-премьера: заместителем председателя правительства по управлению бюджетными учреждениями была назначена министр социального развития Татьяна Галицына.
При этом часть назначений произошла и по горизонтали. Так, вице-премьер Юрий Уткин, ранее курировавший соцсферу, был назначен «экономическим» вице-премьером. На вакантное место главы минсельхоза была переведена Елена Гилязова, ранее руководившая минторгом края. Скорее всего, губернатор учел ее успешный опыт продвижения региональных товаров и поручил аналогичную функцию в аграрном секторе.
Важным элементом формирования нового правительства стало закрепление зон ответственности за каждым из его вице-премьеров (в полномочия которых перешли профильные министерства). Так, за Юрием Уткиным были закреплены вопросы по привлечению в край инвестиций и инновационных технологий. Главным направлением задано продвижение проекта «Белкомур», строительство которого оценивается в 180 млрд руб. За Анатолием Зубаревым было закреплено развитие человеческого потенциала региона, в том числе сооружение спортивных комплексов федерального значения в Чусовом и Чайковском. «Инфраструктурному» вице-премьеру Елене Зыряновой было поручено управление госсобственностью и строительство крупных дорожных магистралей, Татьяне Галицыной — контроль за возведением федерального центра сердечно-сосудистой хирургии. За «территориальным» вице-премьером Яковым Силиным — развитие территорий, а также вопросы возможного объединения Прикамья в единую экономическую зону с Удмуртией, Кировской областью и Республикой Коми. Кроме того, за каждым вице-премьером были закреплены депутаты Госдумы от Пермского края — для лоббирования интересов региона и его отдельных проектов на федеральном уровне.
Штаб-ресурс
Главной проверкой на прочность для нового правительства стала борьба с негативными последствиями мирового финансового кризиса. Проблемы коснулись практически всех системообразующих секторов экономики — металлургии, химической промышленности, машиностроения, нефтяной сферы — основных налогоплательщиков региона. Необходимо было оперативно решать вопросы с начавшимся ростом безработицы и помощи предприятиям. Здесь как раз и «сработала» вертикально-функциональная модель правительства, выстроенная губернатором Олегом Чиркуновым.
За короткое время в Пермском крае была создана система поддержки реального сектора экономики региона, в которой было выделено четыре уровня. Первый — краевой антикризисный штаб, его возглавил лично глава региона. Второй уровень — рабочая группа по поддержке системообразующих предприятий, которым стал руководить председатель краевого правительства Валерий Сухих. Третий уровень — комиссии по мониторингу финансово-экономического состояния предприятий при министерстве промышленности, минсельхозе и минторге. Четвертый уровень — рабочие группы в муниципалитетах, которыми руководят главы районов.
Основными задачами, которые стали решать все структуры, — проведение мониторинга и выявление проблем при осуществлении деятельности организаций, анализ и оценка социально-экономических рисков, определение приоритетных направлений и механизмов предотвращения или локализации негативных кризисных проявлений. Губернские власти начали еженедельно проводить встречи с руководством районов и представителями промышленности, оперативно решая возникшие вопросы, а также предотвращая панику.
Политически важным заявлением Олега Чиркунова стало обещание даже в условиях кризиса сохранить в Пермском крае сниженную налоговую нагрузку на бизнес. Предприятия были заверены, что они по-прежнему будут платить не 24, а 20% налога на прибыль. В ответ губернатор попросил бизнес корректно платить налоги в краевой бюджет. Кроме того, краевая власть пообещала пристальней следить за ситуацией в сфере регулирования тарифов, размещения государственных заказов и других сферах. Между тем по мере нарастания кризиса одних организационных мер стало явно не достаточно. Правительство начало работу по секвестированию краевого бюджета.
Бюджет раскола
Проект бюджета Пермского края на 2009–2011 годы был принят в первом чтении в начале сентября. Однако накануне второго чтения губернатор волевым решением отозвал из заксобрания главный финансовый документ региона — фактически это был первый прецедент подобного рода в России. В правительстве такой шаг объяснили изменением прогноза социально-экономического развития и необходимостью пересмотра основных параметров бюджета. Эта процедура удалась кабинету министров не просто: против нее резко выступили депутаты, не понимая, зачем нужно заново переписывать документ. Однако Валерию Сухих и главе минфина Алексею Новикову удалось отстоять поправку.
Работа над новым проектом бюджета проходила в режиме серьезной нехватки времени. В результате был разработан новый, «антикризисный» бюджет. По сравнению с первоначальным проектом доходы бюджета на 2009 год были снижены на 14,8 млрд руб. и составили 44,4 млрд руб., с учетом поступлений из федеральной казны — 55,4 млрд руб. В новом варианте поступления по налогу на прибыль были зафиксированы на уровне 18,8 млрд руб. вместо 29,9 млрд руб. Связано это с тем, что предприятия региона спрогнозировали снижение поступлений по налогу на прибыль в среднем на 30%.
Расходная часть бюджета была сокращена на 11,9 млрд руб. и составила 64,9 млрд руб. При этом краевые и областные целевые программы были сокращены на 726 млн руб., а краевая инвестиционная программа урезана на 2,2 млрд руб. Финансирование работникам бюджетной сферы было уменьшено на 2,9 млрд. Расходы на госуправление снижены на 350,6 млн руб. Блок человеческого потенциала, включающий в себя образование, культуру, соцполитику и спорт, недосчитается 2,1 млрд руб. В целом дефицит бюджета на 2009 год составил 9,6 млрд руб., который покроется из остатков прошлого года.
Давшееся с большим трудом решение об отзыве бюджета и его пересмотре, между тем, стало предметом гордости Олега Чиркунова. В своем блоге губернатор писал, что многие его коллеги в кулуарах прошедшего накануне октябрьского заседания Госсовета интересовались пермским опытом. «Мы одни из немногих „перенесли“ бюджет со значительным снижением доходной части. Еще вчера это казалось перестраховкой, сегодня многие уже понимают неизбежность пересмотра доходной части. Похоже, большинство будут это делать лишь в начале следующего года. Это риск. По утвержденному бюджету бюджетополучатели наберут на себя обязательств, которые сократить будет уже невозможно», — рассказывал тогда господин Чиркунов.
Гонка сокращений
Пример жесткой экономии средств губернатор Олег Чиркунов продемонстрировал на примере органов региональной власти. В середине ноября он отдал распоряжение с 2009 года сократить штатную численность правительства и администрации края на 10%. Эти меры были вызваны секвестром краевого бюджета. Власти объясняли, что в результате на столько же уменьшится фонд оплаты труда краевых чиновников. Всего было уволено 219 человек, затем губернатор предложил рассмотреть возможность о сокращении еще 400 чиновников. Кроме того, был введен мораторий на заполнение вакантных должностей. Помимо этого в новом варианте краевого бюджета для чиновников не была предусмотрена индексация зарплаты в течение ближайших трех лет. После сокращения число региональных чиновников составило около 2,5 тыс. человек.
В условиях кризиса была проведена крупнейшая с момента ее образования структурная реформа администрации губернатора. Ее итогом стало слияние трех ключевых ведомств — департамента внутренней политики, департамента политических связей и департамента территорий в один «политический» блок. Отметим, что администрация губернатора, формирующая политику главы региона и осуществляющая финансовый мониторинг, в течение долгого времени испытывала кадровый дефицит.
После мартовской отставки правительства должность руководителя администрации покинул Валерий Сухих. Его заместитель Алексей Каменев (курировал департамент территорий) был назначен главой агентства по природопользованию. Замглавы администрации по внутренней политике Федор Алиев добровольно покинул место работы. Осенью и.о. главы администрации губернатора Наталья Катаева разменяла свой пост на аналогичную должность в мэрии Перми, а замглавы по внешнеполитическим связям Сергей Булдашов возглавил краевой совет профсоюзов. Таким образом, после завершения реформы функционал трех заместителей стал совмещать один человек, а число заместителей сократилось с пяти до двух.
Эксперты сходятся во мнении, что потребность в реорганизации администрации губернатора была очевидна. Сокращение ведомств, по мнению политологов, с одной стороны, было вызвано проблемами финансового кризиса. В этих условиях преобразования оказались неизбежными и привели к высвобождению и сокращению ставок. В то же время деятельность, которая раньше велась департаментом внутренней политики и департаментом территорий — аналитические, координационные и политические функции, может быть реализована и в дальнейшем, но в новом качестве.
У губернатора на посылках
Рецепты борьбы с экономическим кризисом Олег Чиркунов публично озвучил в ежегодном докладе о социально-экономическом и политическом положении Прикамья, обращенном к депутатам законодательного собрания. Отметим, что по традиции губернатор выступает летом, однако в этот раз его выступление несколько раз переносилось. Сначала в администрации губернатора это аргументировалось тем, что господин Чиркунов хочет выступить после того, как с посланием к депутатам Госдумы обратится президент Дмитрий Медведев. Однако с наступлением финансового кризиса губернатор стал готовить уже вариант антикризисного послания.
По его мнению, если причину кризиса не понимает никто, то его «главная пружина» понятна многим — «возведенная в норму привычка жить не по средствам», «люди беззаботно брали в долг у собственного будущего». Губернатор сделал вывод, что такая система не могла существовать вечно. «Разразившийся кризис — это лечение болезни почти хирургическим путем. Настало время экономии, оптимизации расходов, самоограничения», — убеждал парламентариев господин Чиркунов. Он не преминул заверить, что в такой реальности предстоит жить в ближайшие годы, однако из кризиса надо выйти сильными и окрепшими: «Надеюсь, что мы будем в их числе».
Вместе с тем к началу кризиса, как считает губернатор, регион успел нарастить финансовые мускулы и подошел к нему без долгов. Тем не менее, экономические неурядицы очень опасны для Пермского края, поскольку регион является поставщиком продукции на глобальные рынки (химической промышленности, удобрений, металлов и угля), которые сейчас очень быстро сворачиваются. Разрастание кризиса будет грозить региону прежде всего сокращением рабочих мест и существенным снижением поступлений в бюджет. Для того чтобы из кризиса регион смог выйти окрепшим, Олег Чиркунов предложил ряд стратегий.
По его мнению, раз происходит сворачивание рынков сбыта, значит, первостепенное значение приобретает борьба за собственный, внутренний рынок региона: «Необходимо создать условия для того, чтобы наши собственные продукты потреблялись на пермском рынке». Впрочем, пермскому бизнесу необходимы и дополнительные рынки — Республика Коми, Удмуртия и Кировская область. Губернатор пообещал содействие краевого правительства бизнесменам, собирающимся выходить на соседние рынки. Еще одним шагом для защиты пермского бизнеса станет лоббирование интересов местных предприятий при получении заказов со стороны государства и госкомпаний — РАО «РЖД» и ОАО «Газпром». Под опекой государства в пору кризиса попал и малый бизнес, основными его сферами будут те, в которых государство может разместить свой заказ.
Первые итоги 2009 года показали, что предпринятые краевыми властями меры, при всей их противоречивости, оказались эффективными в условиях быстро меняющейся обстановки. Секвестирование и принятие «антикризисного» бюджета позволило властям заранее учесть спады в экономике и подкорректировать расходы — тем самым не допустив будущего социального взрыва, как это происходит в некоторых субъектах РФ. Свою роль сыграла организационная и финансовая поддержка, оказанная бизнесу, которая «смягчила» негативный эффект от кризиса и сохранила ликвидность предприятий. В крайадминистрации уверены, что предпринятые меры позволят хорошо подготовиться к посткризисному «рывку», когда при относительно равных стартовых возможностях Пермский край получит преимущество в развитии по сравнению с другими регионами.
По мнению пермского политолога Олега Подвинцева, в политике краевых властей наблюдались какие-то неординарные шаги, например, отзыв бюджета и работа на опережение. Однако в них не прослеживались системность и последовательность. В тупик местных наблюдателей ставили спонтанные кадровые назначения губернатора, которые происходили в течение всего 2008 года. «Наверное, это объясняется тем, что в кризисный период всегда повышается мобильность чиновников», — полагает господин Подвинцев.
Оценить эффективность принятых властями мер сейчас невозможно, считает эксперт. «Очевидно, что социальные последствия кризиса еще впереди, — говорит он. — А по тем событиям, которые происходят в экономике России и в регионе в частности, эти последствия обещают быть серьезными». По его словам, то, что сейчас действительно нужно краевым властям — это четкая последовательность действий, продуманность управленческих приоритетов. Одних менеджерских качеств в этой ситуации будет мало, объясняет эксперт: «Здесь не обойтись без популизма, без более тесного диалога с обществом, в котором нужно играть ведущую роль, а главное — больше предлагать».