Долгожданный законопроект о ВЭД, успевший трансформироваться (по названию) в законопроект "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", триумфально — почти двумя третями голосов и сразу во втором и третьем чтениях — принят Госдумой. Стремясь разобраться в нюансах этого документа, корреспонденты Ъ встретились с его разработчиками и экспертами "профильных" ведомств. Полемичность высказанных мнений показывает, что организация тонкой материи внешней торговли далека от завершения. Общее же мнение таково: с законом лучше, чем без него.
Слово разработчикам
Как заявил председатель думского Комитета по экономической политике Сергей Глазьев, принятый закон "полностью выдержан в методологии Генерального соглашения по тарифам и торговле, в точности соответствует нормам международной торговой практики, предусматривает права и обязанности правительства по нетарифному регулированию внешней торговли; очень важно, что он защищает интересы хозяйствующих субъектов — участников ВЭД, поскольку точно определяет те ситуации, в которых правительство может и обязано вмешиваться в регулирование внешней торговли".
В первом чтении Дума, отвергнув правительственный — чрезмерно либеральный — вариант законопроекта, приняла вариант, подготовленный в Комитете по экономической политике. По словам г-на Глазьева, в процессе подготовки ко второму чтению активно участвовало МВЭС — "квалифицированные специалисты, люди, непосредственно участвующие в переговорах с ГАТТ".
Сергей Глазьев считает, что принятый закон "ставит точку в длительном и болезненном процессе реформирования нетарифного регулирования ВЭД", поскольку предполагает введение количественных ограничений экспорта и импорта в соответствии с нормами ГАТТ — в исключительных случаях: обеспечивая национальную безопасность, выполняя международные обязательства с учетом состояния на внутреннем товарном рынке, защищая этот рынок по итогам расследования, проведенного согласно оговоренной в законе методике.
Владимир Машинский, член Комитета Думы по внешней политике, в беседе с корреспондентом Ъ отметил важность статьи закона, которая предусматривает возможность введения государственной монополии на экспорт и импорт отдельных видов товаров. Вероятно, благодаря именно этому положению законопроект и набрал необходимое число депутатских голосов, поскольку на госмонополии (хотя бы потенциальной) настаивали депутаты от фракций КПРФ и ЛДПР. Чисто теоретически теперь любая политическая сила, которая окажется у власти в России, сможет воспользоваться госмонополией сообразно своим интересам.
Главной же статей закона г-н Машинский склонен считать статью 24: "Программы развития внешнеторговой деятельности".
В. М.: Правительство обязано вместе с бюджетом представить расчет бюджетных поступлений: сколько, как и почему оно предполагает заработать? Ведь возникает вопрос: например, в прошлом году мы переработали 184 млн т нефти, продали — 123 млн т, в сумме получаем 307 млн т, а добыто 315 млн т. Куда делись 8 млн т нефти?
Поэтому правительство должно сказать: мы планируем получить от внешнеторговой деятельности столько-то (а на этот год — это 28% всех бюджетных поступлений), сформировать за счет экспорта нефти такие-то налоги, экспорта газа — такие-то...
А для экспортных торговых ограничений есть два пути: или вводим повышенную пошлину, или количественные ограничения. Повышенная пошлина вроде бы хорошо, но ее трудно прогнозировать — трудно прогнозировать цены мирового рынка. А количественные ограничения я бы сегодня приветствовал.
Следом — как только Дума сказала: "Да, все гласно обсудили", — правительство продает на аукционе лоты. Я руководствуюсь принципом: "Не воруют только у самого у себя". И если человек купил на аукционе, то он хозяин. А государство, правительство обязано обеспечить ему реализацию этой схемы — перевалку в портах, например. Такова идеология законопроекта.
Ъ: А импорт?
В. М.: Речь идет о том, чтобы ограничивать, скажем, ввоз спиртного. Есть свои заводы, они не загружены. Тогда мы устанавливаем ограничения на ввоз спиртного. И по соображениям национальной безопасности — народ спаивается, — и по экономическим соображениям. Подается предложение в Думу. Дума гласно, публично выясняет — какие мощности, насколько они загружены. Все обсудили и приняли решение — импорт не больше стольких-то декалитров. Хотите ввозить — объявляется тот же аукцион.
Ъ: Но считается, что количественное ограничение импорта — последний рубеж обороны...
В. М.: С точки зрения ГАТТ вы правы. С точки зрения нашей экономики, которую сегодня загнали в угол бестолковым руководством, я не могу с вами согласиться. Мы обязаны дать возможность подняться своей промышленности. Япония отказалась наотрез пускать американские автомобили на свой рынок. Американцы в ответ 13 наименований товаров запретили ко ввозу на американский рынок.
Ъ: Пройдет ли закон через Совет федерации и Президента?
В. М.: Я думаю, в Совете федерации особых проблем не возникнет. С подписанием Президентом не исключены проблемы. Они бы не хотели (я могу судить по тем замечаниям, которые они дали нам) конкретизировать разделение обязанностей между федерацией, субъектами федерации и совместным ведением: отсылают к Конституции, дескать, в Конституции все это оговорено. И ссылаясь на то, что если что-то менять, то надо менять на основании конституционного закона. Мы с этим не согласились — Конституция предполагает, что полномочия регулируются обычными федеральными законами.
Наибольший объем замечаний, предложений, которые мы получили от субъектов федерации, касался именно этих полномочий. Мы им дали право вести переговоры и подписывать соглашения в пределах своего бюджета, в пределах залогового права, которое, я надеюсь, появится. То есть закладывать свое имущество, закладывать месторождения — с таким расчетом, чтобы меньше люди ходили "в центр" и больше инициативы проявлялось на местах.
Ъ: Тогда в СФ сложностей быть не должно...
В. М.: Там принципиальных вопросов нет. Принципиальные вот: заключение Президента, Правового управления. И они не хотели бы, чтобы там конкретно было расписано, за что отвечает Президент и за что отвечает премьер. Почему? Потому что, скажем, записано: Президент обязан в ежегодное послание вставить раздел о внешнеторговой деятельности. Два послания уже было — ни слова не сказано. Поэтому мы захотели, чтобы на основании послания вырабатывался не только новый государственный бюджет, но и внешнеторговая программа.
Мы постарались оказать помощь нашим предприятиям в виде обязательства заложить в программу развития внешнеторговой деятельности кредиты для финансирования машиностроительной продукции (пункт 8: "перечень мер стимулирования промышленного экспорта на соответствующий год". — Ъ). Сегодня банки не дают кредиты на срок более трех месяцев, а любой нормальный оборот составляет 8-12 месяцев. На Западе никто не покупает вперед. Сначала поставь, мы тебе 20-30% отдадим, а остальное постепенно выплатим...
В 13-й статье есть очень интересный абзац, направленный против коррупции. Там написано: "Не допускаются иные формы государственного регулирования путем вмешательства и установления различных ограничений органами государственной власти, в частности регистрация сделок по экспорту и импорту между российскими и иностранными лицами". Между тем таможне дано указание без регистрации не выпускать. Любой контракт надо отнести уполномоченному. А уполномоченный начинает кочевряжиться: вот у вас не те цены и т. д. И я боюсь, что к Президенту обратятся с просьбой наложить вето по этому вопросу.
Кроме того, они серьезно воюют со мной по 37-й статье. Мы написали, что правительство обязано представлять все международные договоры на ратификацию, чтобы мимо нас что-нибудь не проскочило. Правительство не хочет разговаривать по этому поводу.
И есть еще один нюанс — статья 11: "Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования осуществляют внешнеторговую деятельность непосредственно только в случаях, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации".
Напрямую не видно, но это фактически является запретом на подписание контрактов членами правительства, главами администраций и прочая. Потому что в ГК написано, что они имеют право осуществлять сделки, если иное не оговорено законом. Вот закон, который запрещает заниматься внешнеторговой деятельностью членам правительства. Для того, чтобы вывести их из коррупции, защитить их от наветов и подозрений.
А он мне нравится, нравится... Но...
В Министерстве внешних экономических связей новым законом довольны. Прежде всего он укрепит позиции самого министерства, утратившего за последнее время большую часть своих контролирующих функций и оказавшегося в довольно сложном положении. Не секрет, что не так давно под вопросом оказалось само существование МВЭС, включая торгпредства России за рубежом.
Кроме того, как сообщил Ъ начальник управления МВЭС по связям с Федеральным собранием Евгений Тихонов, несомненным плюсом закона в министерстве считают появление новых для российской практики положений, основанных на методологии ГАТТ.
По мнению МВЭС, это должно усилить позицию России на переговорах о присоединении к соглашению. Новый закон предусматривает защитные меры против "угрожающего импорта" и возможность введения госмонополии на импорт и экспорт отдельных товаров. Правда, применение таких мер, как и во всем мире, жестко регламентировано.
Вместе с тем, по мнению представителей МВЭС, произошло досадное недопонимание сути регистрации экспортных и импортных сделок. Статья 13 закона вовсе исключила возможность регистрации сделок — даже не в разрешительном, а в уведомительном порядке, лишь позволяющем отследить необоснованное занижение экспортных и завышение импортных цен. Последствия этого могут быть печальными: например, для применения ко всем российским предприятиям антидемпинговых мер достаточно факта демпинга со стороны одного-единственного недобросовестного экспортера. К тому же, процедура регистрации необходима для введения единой государственной системы внешнеторгового и валютного учета. По данным МВЭС, благодаря регистрации экспортных контрактов поступление валютной выручки в 1994 году увеличилось на 60% при росте физического объема экспорта на 8% по сравнению с предыдущим годом.
У МВЭС имеются также незначительные замечания технического характера. Так, согласно закону, правительственные постановления об ограничениях принимаются и публикуются не позднее чем за 3 месяца до введения ограничений в действие, и все международные договора, предусматривающие такие меры, должны быть ратифицированы Федеральным собранием, что может негативно сказаться на оперативности принимаемых решений.
Dura lex
По просьбе Ъ свое мнение относительно принятого Госдумой закона "О внешнеторговой деятельности" высказал начальник правового управления ГТК РФ Владимир Галдин.
По его словам, первым положительным моментом в законе является сам закон, поскольку до сего времени единого российского внешнеэкономического законодательства не существовало. Регулирование ВЭД осуществлялось частично на основании правительственных решений, а частично даже на основании еще старого союзного законодательства.
Во-вторых, впервые в российском законодательстве разделены полномочия РФ и субъектов федерации по части регулирования внешнеторговой деятельности, а также определены вопросы совместного ведения РФ и субъектов федерации.
В-третьих, законодательно закреплены принципы государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Причем в качестве основного заложен приоритет экономических мер регулирования перед административными.
В-четвертых, вводятся до сего времени не отраженные в российском законодательстве, а посему не используемые инструменты регулирования внешней торговли, такие как временные меры по защите внутреннего рынка и количественные ограничения экспорта и импорта.
Однако, по мнению нашего собеседника, в законе гораздо больше негативных, нежели позитивных моментов. С нашей точки зрения именно они представляют большой интерес.
В первую очередь Владимир Галдин отмечает, что в законе очень мало норм прямого действия, в основном его положения носят отсылочный характер. Поэтому закон превращается в некий кодификатор действующих нормативных документов.
Часть подобных отсылок обращена к "общепризнанным нормам международного права". Однако нигде в законе не оговорено, какие именно нормы международного права надо считать общепризнанными. Соответственно, у исполнителей закона возникает возможность различных трактовок устанавливаемых законом норм.
Кроме того, решение многих вопросов, связанных с регулированием внешнеторговой деятельности, закон передает в компетенцию Федерального собрания. Но законодательная власть в принципе не может оперативно реагировать на изменения в этой сфере хозяйственной деятельности. Исполнительная же власть такой возможностью обладает в полной мере.
Негативную реакцию г-на Галдина вызывает определенный в законе механизм введения защитных мер. Само по себе применение временных мер по защите внутреннего рынка безусловно не вызывает никаких протестов. По мнению г-на Галдина, сосредоточение прав принятия решений по этому вопросу в руках одного "федерального органа" (МВЭС в наших реалиях. — Ъ) приведет прежде всего к субъективизму.
Закон оперирует юридически безграмотными определениями ввозных и вывозных таможенных пошлин. Там они определяются исключительно как экспортные и импортные, то есть применяемые только при использовании таможенных режимов импорта и экспорта. Понятно, что такая трактовка ввозных и вывозных пошлин исключает возможность их применения при помещении товаров под другие таможенные режимы, такие как переработка на (вне) таможенной территории, таможенный склад etc.
Статья 20 закона предусматривает обратный вывоз или уничтожение запрещенных к ввозу в РФ товаров, на основании "акта, составленного экспертами ТПП". По словам Владимира Галдина, непонятно, на каком основании подобную экспертизу будут проводить эксперты общественной организации, каковой и является ТПП, а не специально на то уполномоченные государственные органы, такие как Госстандарт, Госкомсанэпиднадзор и др.
Статья 21 закона гласит, что "российские лица имеют право на возмещение в судебном порядке убытков, связанных с участием РФ в международных экономических санкциях". Последствия от наличия в законе этой статьи могут быть весьма неоднозначными. Предположим, что ООН вводит запрет на торговлю с Ираном, Россия как член этой организации обязана подчиниться. Руководствуясь этой статьей, любое российское лицо, заключив задним числом внешнеторговый контракт, может потребовать от государства возмещения убытков.
-------------------------------------------------------
"Вот закон, который запрещает заниматься внешнеторговой деятельностью членам правительства. Для того, чтобы вывести их из коррупции, защитить их от наветов и подозрений..."
Само по себе применение временных мер по защите внутреннего рынка не вызывает никаких протестов. Однако сосредоточение прав принятия решения о введении защитных мер в руках одного "федерального органа" ведет к субъективизму.
--------------------------------------------------------
Андрей Галиев, Татьяна Лысова, Татьяна Мухина