"Пятой властью" американские политологи называют лобби. В России лобби пока еще вне закона. Но он почти готов.
При Иване Силаеве одну из дверей российского Совмина украшала роскошная табличка "Михаил Ходорковский". 27-летний президент мощнейшей уже тогда финансовой группы "Менатеп" не был, пожалуй, первым, кто начал лоббировать в правительстве интересы предпринимателей. Но он до сих пор остается одним из немногих, кому было позволено делать это открыто.
Общепризнано, что лоббизм присутствует при рождении практически всех политически и экономически значимых решений как на уровне правительства, президентского окружения, так и на уровне законодательной власти. В России, как и везде в мире. Но в России, в отличие от многих других стран, где "группы давления" могут отстаивать свои интересы на основании законов, прямо или косвенно оговаривающих их права и обязанности, лобби остаются до сих пор вне закона, точнее — в тени. Отсутствие гласности налагает на эту деятельность особый отпечаток — полукриминальный, связанный преимущественно с нарушениями, взятками; лоббизм чаще всего воспринимается как один из синонимов коррупции.
Но не исключено, что вскоре в России впервые за всю ее долгую историю появятся люди и организации, официально, за деньги (или бескорыстно) предлагающие свои профессиональные услуги по защите интересов предпринимательских и общественных групп. Эта революционная для нашей страны идея заложена в законопроекте "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти". Очередные думские слушания по этому поводу прошли на прошлой неделе. В 20-х числах марта законопроект предполагается внести на первое чтение в Думу. Лоббирует его Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций Федерального собрания России.
Как это будет?
Стать официальным лоббистом или получить такового в свое распоряжение можно будет, пройдя специальную юридическую процедуру: потребуется зарегистрироваться в Минюсте, указав, кроме собственных данных, также сведения о юридических или физических лицах, в пользу которых осуществляется лоббистская деятельность, и ее цели, после чего можно будет получать годичную лицензию на право такой деятельности. Все. Правда, по итогам каждого полугодия лоббист должен будет предоставить в Минюст отчет о произведенных расходах и достигнутых результатах, а также о тех, кто оплачивал его деятельность и о размерах этой оплаты.
Лоббист получит право на доступ к открытой информации в соответствующих государственных органах, доступ в Федеральное собрание, его комиссии и комитеты, в органы исполнительной власти, возможность встречаться с депутатами и должностными лицами.
Официально признанными методами лоббистской деятельности признаются: предоставление в федеральные органы исполнительной власти проектов законов, указов, распоряжений, нормативных актов и информационных материалов, касающихся полномочий органов государственной власти; участие в обсуждении этих документов комитетами и комиссиями Федерального собрания, органами исполнительной власти; устные и письменные контакты с депутатами и должностными лицами по поводу физического лица или организации, в пользу которых осуществляется лоббистская деятельность; экспертиза по собственной инициативе проектов законов и иных нормативных актов с предоставлением органам государственной власти результатов этой экспертизы. Противоправными и преследуемыми в соответствии с законодательством являются такие методы лоббистской деятельности, как организация пропагандистских кампаний, порочащих депутатов и должностных лиц, подкуп, запугивание, шантаж, распространение заведомо ложной или искаженной информации.
Они не идут, они — уже здесь
По мнению привлеченных комитетом по делам общественных объединений специалистов Экспертного института РСПП, к настоящему времени сформировался уже целый перечень отраслевых группировок: нефтяная, газовая, металлургическая, "автомобильный альянс", аграрная, банковско-финансовая, "бронетанковый ВПК", "наукоемкий ВПК". Есть также группировки региональные — неслабеющая краснодарская, в целом усиливающаяся московская и т. д. Однако, как отмечают привлеченные Комитетом специалисты, сейчас никто не может сказать, что представляют собой лобби этих и других групп, каков механизм их воздействия на власть, какова их сила и какие средства они используют для достижения своих целей.
Считается, что довольно отчетливое представление о потенциале таких "групп влияния" может дать, например, анализ результатов выборов в представительные органы власти и работы в этих структурах. Итак, кто сильнее? Вот вкратце анализ такого представительства отраслевых групп, проведенный Экспертным институтом РСПП и Фондом развития парламентаризма в России.
Аграрии — только четвертая по численности фракция Думы (после "Выбора России", "Новой региональной политики" и ЛДПР), но по сплоченности и умению лоббировать она стоит на первом месте. Аграрная группировка заинтересована в перераспределении в свою пользу прежде всего бюджетных дотаций и до сих пор вполне успешно действовала в этом направлении. Бюджет-95 стал, похоже, первым поражением этой фракции, когда она не смогли выторговать для сектора каких-либо ощутимых привилегий при распределении крайне ограниченных ресурсов. Впрочем, усилившаяся сейчас в правительстве кампания "в защиту внутреннего производителя", в основном — сельскохозяйственного, может говорить о том, что передел еще не закончен и АПК по-прежнему в силе.
ТЭК, как отмечают аналитики, провел довольно удачную кампанию, поставив на Шахрая, ГС и "Новые имена". Это лобби не слишком активно в "позитивном лоббировании", но, как отмечают специалисты, способно блокировать любые враждебные себе поползновения. В немалой степени благодаря тому, что ему удалось сформировать "правительство экспортеров сырья". Попытки думских либералов (Гайдара, Федорова--Хакамады, Явлинского) организовать атаки на правительство и на частные интересы ТЭКа (провести, например, жесткий Закон о естественных монополиях) провалились. Как, вероятно, провалится и новая идея — регистрировать в Думе уставы крупнейших АО, что в нынешней ситуации однозначно воспринимается как попытка вмешаться в дела "Газпрома".
А вот, например, финансово-торговое лобби, оплатившее осенью 1993 года избирательную кампанию целого ряда либеральных блоков, на выборах потерпело сокрушительное фиаско ("Московская группа" во главе с "Мостом" ставила на Явлинского, "Олби" совместно с рядом банковских структур вложили "в Гайдара" только официально почти два миллиарда рублей — представители этих блоков так и не смогли получить постов в правительстве). В самой Думе до скандального избрания Сергея Мавроди крупных финансистов не было вообще. А те два десятка предпринимателей ("самовыраженцев", по выражению экспертов), что все-таки прошли в Думу, а не были как представители "Гермеса" отсеяны еще на стадии сбора подписей, так и не смогли создать вокруг себя хоть сколько-нибудь влиятельной парламентской группы и, соответственно, проводить необходимые для себя законопроекты.
Впрочем, как отмечалось на последних слушаниях по Закону о регулировании лоббистской деятельности, законодательная власть именно этих лоббистов интересует в намного меньшей степени, чем исполнительная. Поскольку экономическая ситуация неустойчива, очень немногие предпринимательские структуры могут позволить себе "работать на перспективу" — проводить своих представителей в Думу, чтобы те продавливали через махину парламента законопроект, оказывающийся чаще всего неконкретным. Куда проще (и доходчивей, и дешевле) им обращаться к исполнительной власти, принимающей оперативные решения. А здесь предпринимательские лобби вроде бы уже представлены достаточно широко — в предпринимательских советах при министерствах и президенте, в коллегиях, экспертных советах.
Что даст им новый закон?
Право предоставлять проекты указов, распоряжений, право участвовать в обсуждении этих документов, право контактов с депутатами и чиновниками? Но мощные и организованные структуры, которые уже активно действуют в органах власти, уже давно и успешно реализуют на практике весь перечисленный выше набор прав. Зарегистрировать своего лоббиста в Минюсте, как этого требует закон, особых трудов для них не представит. Как, впрочем, и найти в случае необходимости какие-то другие формы эффективного взаимодействия с чиновником или депутатом, не столь явные для постороннего глаза.
А для тех, кто до сих пор не смог пробиться столь близко к "верхушке", закон, даже если пройдет через сито парламентских чтений, может стать холодным душем. Так, на одном из обсуждений отмечалось, что два десятка лоббистов, постоянно присутствующих на заседаниях комитета Думы, могут полностью парализовать его работу, а отсюда следовало и требование обеспечить доступ в органы власти в первую очередь "респектабельным организациям". Возможно, поэтому, из статьи проекта, гарантирующей лоббистам "свободный допуск в Федеральное собрание", в результате последних поправок выпало слово "свободный", а фраза той же статьи о том, что гарантируется "возможность деловых встреч с депутатами и должностными лицами" утеряла слово "деловых".
Получается, что мощные лоббистские группировки, действующие на настоящий момент, закон уже переросли, а менее сильным он не поможет.
Но, по словам разработчиков законопроекта, они прекрасно понимают и этот его недостаток и многие другие. Например, такой: формулировка самого понятия "лоббистской деятельности" в законопроекте такова, что под это определение попадает практически любое действие — от забастовки до опубликования статьи в научном журнале (на это, в частности, обратил внимание ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН А. С. Автономов). Однако идеологи закона настаивают на самом мягком, даже размытом из возможных его вариантов.
Вот мнение заместителя председателя Комитета Федерального собрания по делам общественных объединений и религиозных организаций Владимира Лепехина:
Ъ: Почему, как вы считаете, закон о лобби должен приниматься именно сейчас?
В. Л.: Партийные структуры еще только формируются, их интересы размыты, они не могут оказывать реального давления на представителей власти, и сейчас это давление осуществляется именно через лоббистскую деятельность. Это первое. Второе: если раньше лобби — отраслевые, региональные — отстаивали свои интересы в основном по вопросам распределения ресурсов, то сейчас речь идет о присвоении собственности, причем в таких масштабах, которые и миру не снились. Группировки претендуют на овладение территорией, равной какой-нибудь европейской стране, на прибыль, которая пойдет в том числе и в карман руководителей этой группировки. Поэтому лоббизм сейчас стал более жестким.
Ъ: Давайте говорить конкретно. О каких лоббистских группах идет речь?
В. Л.: Например, отраслевых: ТЭК конкурирует с машиностроительным комплексом, с военным, с аграрным и т. д. Ясно, что эта конкурентная борьба складывается в пользу ТЭК, поскольку его лидер является российским премьером. Жесткая борьба идет между региональными группами, например, московской группировкой и федеральными органами власти, которые в какой-то степени представляют интересы различных регионов. Все это не просто политические группы, это группировки собственников, симбиоз представителей власти, коммерческих структур, СМИ, которые опираются на различные ветви власти: на Правительство федеральное, на Московское правительство, на администрацию Президента, на Федеральное собрание. Ключевыми фигурами в группировке являются люди, которые контролируют финансовые потоки и принимают решения. Как правило, это не чиновники, но чиновники входят в группировку.
Ъ: А если учитывать, что многие предпринимательские структуры прямо или косвенно связаны с преступным миром, то все это прямо нужно называть "мафией"?
В. Л.: В части группировок, безусловно, нет границы между ними и мафией. Мафизация идет, в том числе и лоббистского пространства. Но я выдвигаю такой тезис: Россия экономически возродится за счет мафии. Но нужно поискать другие термины для обозначения того, что мы называем мафией, лоббистами, номенклатурой, властью. Я все эти субъекты обозначаю термином "активные элементы" — это и бывшая номенклатура, частично — демократы, наиболее активно влившиеся во власть и, естественно, теневые структуры, которые всегда были активны.
Ъ: Именно поэтому закон не отсекает мафиозную часть лобби?
В. Л.: Активному элементу удержаться на плаву очень сложно: и политических структур мало, которые его интересы отстаивают, и социальная база очень узкая. Людей активных, "продвинутых", тех, кто способны договариваться, нести ответственность, соблюдать договоры достаточно мало. Но у них существует потребность в правовом государстве. И в сфере власти прежде всего. О большинстве этого не скажешь — сознание не правовое, а полукриминальное. Если среди лоббистов сложится корпоративная этика, тогда это может стать началом правового саморегулирования. Так, накануне выборов сложилось объединение предпринимателей "Круглый стол бизнеса России", там уже появилась определенная этика: они не признают "МММ" и подобные структуры своими, осуждают их и в то же время выступили в защиту Вайнберга и т. д. Они сами начинают регулировать взаимоотношения друг с другом. Вот в этом направлении и нужно работать: институты создавать, законы, выстраивать правила работы лобби.
Сегодня жесткие шаги нужны только в одном направлении — в направлении выборов — для того чтобы активные элементы удержать у власти. Если к власти в результате новых выборов придет Жириновский или тот же Зюганов, активному элементу делать в стране будет нечего: их деятельность будет направлена против того активного элемента, который в их игру не играет, жесткость государства будет направлена против реальной элиты.