Создана Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку, наделенная широкими полномочиями
"Главная часть всякого оружия — голова того, кто им распоряжается"
Подписан давно ожидавшийся указ президента "О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации". Указом утверждено положение "О Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации" — тексты обоих документов мы публикуем на стр. 66.
Ровно за месяц до подписания указа Ъ анализировал его проект (см. #37), и с тех пор, как мы и предполагали, он не претерпел существенных изменений: текст указа свидетельствует лишь о косметической правке, в основном вполне удачной. Приведем лишь один пример: "предпоследний" вариант относил к компетенции Федеральной комиссии по ценным бумагам регулирование обращения фьючерсов — в окончательном тексте от этой, скажем так, странной затеи отказались.
Суть указа сохранилась: учрежден правительственный орган, наделенный широчайшими полномочиями в области рынка ценных бумаг. Нет сомнений в том, что большинство участников рынка поддержит идею наведения порядка, — разумеется, если этого порядка не станет слишком много. А его может стать слишком много — тон документа строг.
Подчеркнем, что создание полномочной комиссии является новостью для российского рынка ценных бумаг, но вполне вписывается в очевидную тенденцию построения бельэтажа власти — комиссий, возглавляемых вице-премьерами (об этом феномене российского управленчества см. стр. 5).
Парадоксальным образом документ, целью которого является наведение порядка, может самим своим появлением добавить беспорядка — во всяком случае на первое время. Дело в том, что доселе по сути единственными реально регулирующими рынок нормативными актами являются знаменитые 78-е и 601-е постановления правительства. Указ же постоянно отсылает не к действующим нормативным актам, как в данных условиях следовало бы, а к федеральным законам, что делает его не очень дееспособным в нынешней нормативной среде, а упомянутые постановления правительства, на которых, повторимся, сегодня в этой области все и держится, заметно поражает в правах. Впрочем, активность обсуждения законопроектов "О ценных бумагах" и "Об акционерных обществах" дает основания надеяться, что после принятия обоих законов все встанет на свои места.
Главный вопрос — в какой степени будет реализован заложенный в указе драконовский потенциал — остается пока открытым. Ведь в том же положении о Федеральной комиссии по ценным бумагам содержатся многочисленные упоминания о саморегулируемых организациях, создаваемых профессиональными участниками рынка. А уж как на практике сложится роль этих организаций — то ли как сущих марионеток в руках Федеральной комиссии, то ли как реальных авторов и блюстителей "правил игры" на рынке, — неизвестно: и для того, и для другого варианта в тексте документов нетрудно найти обоснования.
Стало быть, в данном случае "кадры решают все" в каком-то очень буквальном смысле слова. От персонального состава самой Федеральной комиссии (да и создаваемого при ней экспертного совета) самым непосредственным образом будет зависеть очень многое: и степень суровости устанавливаемых на том или ином сегменте рынка правил, и степень их последующего соблюдения, и успешность взаимодействия комиссии с другими регулирующими госорганами — да мало ли что еще. Значимость персонального состава комиссии усугубляется еще и тем, что она "осуществляет свою деятельность на коллегиальной основе".
Пока по поводу состава комиссии известно немногое. Известно, что руководство ею возложено на первого вице-премьера Анатолия Чубайса, а первым заместителем председателя стал начальник Государственно-правового управления президента Руслан Орехов. Полный состав комиссии должен быть утвержден правительством в течение месяца.
Избыточны ли полномочия, покажет время
С корреспондентом Ъ беседует Руслан Орехов.
Р. О.: Ни для кого не секрет, что сегодняшняя ситуация на рынке ценных бумаг характеризуется отсутствием координации между органами государственной власти в области регулирования рынка. Более того, между госорганами существует конкуренция по регулированию того или иного вопроса. Скажем, в начале 1994 года рынок ценных бумаг в той или иной мере регулировали Минфин, Госкомимущество, Росстрахнадзор. Плюс оказывали существенное влияние фонды имущества, налоговая инспекция, налоговая полиция. Как раз в дырах сложившейся системы и расцветали пышным цветом МММ, "Тибет", РДС и т. д.
В течение последних двух лет существовала комиссия при президенте, не обладавшая властными функциями (так она и была задумана). Комиссия формировалась в те времена, когда слова "рынок ценных бумаг" воспринимались политиками как некая сущность, относящаяся не к нашей стране. Ситуация на рынке развивалось большей частью стихийно: одни сегменты рынка оказались жестко зарегулированы госорганами, другие — регулированием просто не затронуты. Только через два года, когда рынок ценных бумаг заставил о себе думать и говорить, встал вопрос о координирующем органе, о его функциях, о подходе к государственному регулированию.
Регулировать рынок можно по-разному. Создавать специальный орган — это не самый умный, хотя самый простой с точки зрения бюрократии способ решения проблемы. Ни один из ныне существующих органов, участвующих в регулировании этих процессов, делиться своими функциями, естественно, не желал. Эти функции были получены по указам президента, постановлениям правительства и всевозможным инструкциям, которые регулирующие органы сами себе и писали. Естественно, появилась благодатная почва для произвола как государственных структур, так и отдельных чиновников — это не только взятки, это и монополизация отдельных направлений, и попытки ограничения доступа предпринимателей на рынок...
То, что указ выходил в течение нескольких месяцев, не удивительно. Удивительно то, что он вообще вышел, ведь ни Минфин, ни ЦБ, ни ГКИ, ни Фонд имущества, ни Росстрахнадзор не желали делиться своими полномочиями.
Ъ: Так почему же указ все-таки вышел?
Р. О.: Правительству и президенту удобнее иметь структуру, ответственную за какой-то сегмент регулирования, — проще спросить с исполнителей за состояние на рынке. И премьер и президент в достаточной степени осознали факт становления этого рынка в России и его влияние на общеэкономическую и социально-политическую ситуацию. И только под их прямым давлением министерства и ведомства визировали указ. Указ прошел и не выхолощен, хотя такие попытки были.
Ъ: Как сейчас реагируют на этот указ министерства и ведомства?
Р. О.: Пока никак. Они начнут реагировать, когда комиссия приступит к работе. Все они давно выработали свою позицию, смирившись с тем фактом, что указ выйдет. А вот как будет воплощаться этот указ — вопрос второй. Ведь ведомства, если что задумали, они же не комментируют — они делают.
Ъ: Процесс принятия решения в комиссии — согласно указу, государственном органе исполнительной власти — отличается от процедуры, обычной для подобных структур...
Р. О.: Да, решения коллегиальные, хотя я считаю, что это не лучший способ. Это компромисс, к которому привела необходимость учета интересов министерств и ведомств. Ведь сегодня нереально полностью взять и забрать у них, скажем, лицензирование. Они наработали опыт, у них есть масса выданных лицензий и какой-то банк данных. Механически переложить лицензирование на комиссию практически невозможно, потому что большая часть информации содержится исключительно в головах отдельных чиновников (или в единственном экземпляре на дискете у чиновника, мы с такой проблемой уже не раз сталкивались). В то же время прервать процесс лицензирования нереально. Нельзя допустить, чтобы разборки внутри государственной власти остановили развитие рынка.
Я не питаю иллюзий, что министерства и ведомства с энтузиазмом возьмутся в едином направлении регулировать рынок ценных бумаг. У всех свои локальные задачи, и я думаю, что ни один из госорганов, чьи представители войдут в комиссию, не заинтересован в эффективной работе этой комиссии. И в первую очередь — Минфин. В проекте бюджета, подготовленного Минфином, львиная доля запланированных поступлений — от продажи государственных краткосрочных обязательств. ГКО — это государственная пирамида, ничем не лучше МММ. Этот вид государственных бумаг существует во всех странах — и неизбежно в виде пирамиды. Если это пирамида цивилизованная (то есть она ограничена в объемах, контролируется и учитывает интересы покупателей этих бумаг), то она имеет право на существование. Государственные ценные бумаги всегда служили дополнительным источником пополнения бюджета, и в этом тоже нет ничего удивительного. Удивительно лишь то, какие объемы закладываются в проект бюджета — они явно не соответствуют инвестиционным возможностям как банков, так и населения. Возникает вопрос: если государство собирается исчерпать все или почти все инвестиционные ресурсы в стране, то на какой базе будет развиваться рынок ценных бумаг негосударственного сектора? Я остаюсь самым ярым противником того, чтобы Минфин получил функции по управлению рынком ценных бумаг, — уже потому, что это министерство является одним из самых азартных и больших игроков на этом рынке. Если оно еще и начнет устанавливать правила, то, естественно, будет устанавливать правила невероятно выгодные для себя, но приводящие к стагнации, если не вымиранию всего остального рынка.
Ъ: Существуют ли какие-либо приоритеты в выборе регионов для создания там региональных комиссий?
Р. О.: Региональные комиссии сегодня уже есть: в Нижнем Новгороде, в Москве, в Санкт-Петербурге — потому они и включены в указ. Как будут складываться взаимоотношения федеральной и региональных комиссий, сказать пока трудно. Но объективно необходимо единство регулирования рынка на всей территории России: оно позволило бы финансовым средствам, ценным бумагам перетекать из одного пункта в другой без задержек и без ограничений по отношению к субъектам рынка. Единые стандарты позволили бы различным системам, различным локальным рынкам, которые складываются сами по себе на базе бирж и ассоциаций, решить задачу совместимости, создали бы предпосылки для появления единого фондового пространства.
Я не сторонник жестко централизованной "французской" либо "немецкой" модели, мне больше нравится "американская" модель — естественно, с поправками на наши традиции, культуру и состояние инфраструктуры. Я надеюсь, что у нас не появится единого центра торговли: фондовые биржи во всем мире тихо умирают, и нет никакого смысла копировать их. Надеюсь, что торговой площадкой в будущем станет вся Россия от Санкт-Петербурга до Владивостока. Уникальная ситуация в России (отсутствие каких бы то ни было технологий) позволяет сразу заложить новейшие технологические принципы, которые сегодня появляются, например, в Австралии.
Возникает естественный вопрос: почему же во всем мире не переходят на новые технологии? По простой причине: такой переход потребует переструктурирования рынка, который сегодня ориентирован на существующие технологические системы. Это потребует не только денежных, но и политических затрат. А мы можем сразу заложить новейшую технологическую систему.
Ъ: Из каких источников будет осуществляться финансирование региональных комиссий?
Р. О.:"Садиться на иглу" получения денег из Минфина — значит загубить все. Минфин отличается удивительной способностью не платить деньги вовремя. Но я думаю, что эту проблему мы решим.
Ъ: В структуре комиссии предусмотрено создание экспертного совета. Кто туда войдет от государственных организаций и от профессиональных участников рынка? По каким принципам они будут отбираться? Каким будет соотношение представителей госорганов и профессионалов рынка?
Р. О.: Как ни прискорбно, в госаппарате едва ли наберется два-три десятка человек, представляющих себе, что такое рынок ценных бумаг. В основном это начальники отделов и управлений, их заместители, и только они могут сказать что-то здравое с точки зрения государственного регулирования. Что же касается всех политиков, то для них появление проблемы рынка ценных бумаг — очень большая неожиданность. Их всегда больше интересовала приватизация, ВПК, сельское хозяйство, космос. Вообще, пока рынок ценных бумаг не заговорил о себе устами Мавроди и Неверова, он мало кого интересовал. Тот же Анатолий Борисович Чубайс до июля вообще ни разу не произнес словосочетания "рынок ценных бумаг". И когда в июле ему растолковали, что это и для чего, — он наконец понял. Благо Чубайс — человек увлекающийся и интересующийся, быстро схватывающий суть вопроса. Подобная проблема существовала не только в ГКИ, она актуальна для большинства ведомств.
Сегодня в России начинает работать приватизация, которая и была проведена именно для того, чтобы новые АО получили возможность привлекать инвестиционные ресурсы. Это — одна из основных задач экономических реформ, промышленной политики. До последнего времени для предприятий существовал лишь один выход — пойти и взять деньги в банке. Есть еще не совсем надежный и не всем доступный источник финансирования — бюджетные ссуды, дотации, однако в силу слабости бюджета они не могут повлиять на состояние дел во всей промышленности. Банковский процент известен, так же как известны сила и наглость российских банков. Единственный способ что-либо изменить — создать условия для привлечения на предприятия средств частных инвесторов. Эти деньги пойдут на производство, за них не нужно платить бешеный процент.
Соотношение же между госчиновниками и участниками рынка в экспертном совете не играет никакой роли. Я знаю десятки представителей рынка ценных бумаг, которые хуже любого самого консервативного чиновника, у которых одна мысль: "мы сюда прорвались, поэтому все надо законсервировать так, как есть".
Скажем, год назад, если бы формировался такой экспертный совет, возможно ли было обойтись без такого крупного участника рынка, как АО "МММ"? Теперь представить себе Мавроди в экспертном совете просто смешно. Поэтому и сегодня к формированию совета я бы подошел очень осторожно. Почему мы не формировали экспертный совет при президентской комиссии? Мы столкнулись с очень простым феноменом: далеко не все, кто пытался представлять рынок ценных бумаг, знали, о чем идет речь, — они просто первыми оказались на этом месте. Но не потому, что прошли длинную дистанцию борьбы за это место, а потому, что никто не знал, что сюда надо прийти.
В Москве существует масса фондовых бирж, фондовых отделов товарных бирж. Но, во-первых, это не биржи в классическом понимании — я даже не знаю, что это такое. Во-вторых, люди, работающие там, просто не представляют, что делать и куда плыть дальше. Допуск таких представителей рынка ценных бумаг может привести только к одному — они будут пытаться законсервировать нынешний расклад на рынке. А это, в свою очередь, означает, что не придут умные, серьезные люди. Вспомните товарные биржи. Два года назад они били себя в грудь: "мы — основа рыночной экономики". Где сейчас товарные биржи? Кто их вспоминает? То же самое будет на рынке ценных бумаг. Я не склонен считать, что фондовые биржи погибнут, они будут расцветать пышным цветом. Но те люди, которые оказались здесь сейчас, — это еще не есть российский фондовый рынок. Вот лет через 5-7 можно будет заявлять, что там работают серьезные, солидные люди, которые подтвердили и свой высокий профессионализм, и понимание происходящих процессов, и свою честность (ведь рынок требует очень большой степени доверия).
Ъ: Речь шла пока об индивидуальном подходе при отборе представителей в экспертный совет. Существуют ли какие-либо формальные признаки и предпочтения?
Р. О.: Естественно, требуется представительство различных сегментов рынка: бирж, брокеров и др. Естественно, мы станем ориентироваться на тех, кому будет доверять как можно большее число профессионалов рынка. Год назад мы заявили проблему саморегулируемых организаций, и сейчас такие организации начали формироваться. Мы могли заявить эту проблему и два года назад, но тогда в этом не было необходимости: при совершенно неразвитом рынке такие организации объединили бы первопроходцев. Сейчас они формируются уже из солидных брокеров, которые не встанут под первое попавшееся знамя. Будет учтен и региональный разрез. Мы не собираемся ориентироваться исключительно на московскую финансовую публику, поскольку Москва — это не вся Россия. Рынок Москвы и региональные рынки не похожи друг на друга ни по своим принципам, ни по своему строению, ни по своим техническим возможностям.
Ъ: Комиссия наделена широкими полномочиями. Вам не кажутся некоторые из них излишними (например, комиссия будет устанавливать требования для допуска бумаг к листингу)?
Р. О.: Избыточны полномочия или нет — этот вопрос существует всегда и для любой исполнительной структуры, поскольку одни и те же полномочия можно направить как во благо, так и во вред.
Есть множество достаточно естественных вещей, которые нужно контролировать. Речь не идет о том, чтобы определять для каждой бумаги, может быть она допущена к листингу или нет, для каждого субъекта, может он проводить листинг или нет. Речь идет об определении принципов, стандартов.
Например, может ли эмитент заниматься листингом собственных бумаг? Я считаю, что нет — никакой объективности ждать от него не приходится. Если бумага не прошла государственную регистрацию, если бумага не отвечает каким-то требованиям, почему ее должны включать в листинг? Ведь ее будет покупать инвестор, у которого должна быть определенная степень доверия к этим бумагам. Как этого доверия добиться? Или должен сидеть кто-то, кто будет говорить: эти бумаги хорошие, а эти плохие. Сразу возникает вопрос: а кто это будет? А не будет ли он это говорить за взятки?
Проще всего было бы заняться государственным листингом. Комиссия в этом случае сидела бы и выписывала перечень бумаг, допущенных к обращению. Если бы такой работой пришлось заниматься комиссии, я бы менял чиновников каждые две недели либо ставил бы рядом с ним двух представителей ФСК и менял их каждый день — чтобы чиновник не успел с ними сговориться. Чиновник брал и будет брать взятки. Единственный способ заставить его этого не делать — это не давать ему предмета торговли, будь то информация или возможность принятия решения. Поэтому комиссия будет заниматься определением стандартов, которыми будут пользоваться участники рынка ценных бумаг. А если не будут, мы их будем лишать лицензии. Взятки берут за индивидуальное решение, за коллективное решение нельзя брать взятки. Я за достаточно широкое саморегулирование на этом рынке. Я считаю, что это возможно.
Наталья Ъ-Калиниченко, Александр Ъ-Привалов