К 1 декабря Минздрав представит в правительство проекты всех законов, связанных с реформой единого социального налога (ЕСН). Заместитель министра здравоохранения и социального развития статс-секретарь ЮРИЙ ВОРОНИН в интервью "Ъ" поясняет, что задача министерства в этом проекте — создать автономную пенсионную систему, не зависящую напрямую от вливаний федерального бюджета. Бизнесу и гражданам это обойдется в 1,4 трлн руб. дополнительных платежей в 2010 году.
— Продекларирован переход на страховые принципы уплаты взносов. В чем они выразятся?
— Первое — это эквивалентность суммы платежей и возникающих обязательств. Только через систему страховых взносов, которые в отличие от налогов являются возмездными платежами, мы можем эту эквивалентную зависимость определить и тем самым сбалансировать доходы и расходы пенсионной системы, сделать ее финансово устойчивой в долгосрочной перспективе. Второе – равные права всех застрахованных лиц. Ни одна категория застрахованных лиц не должна иметь преференций ни по уплачиваемым взносам, ни по объему получаемых обязательств. Только величина вклада определяет объем возникающих пенсионных прав. Этого сегодня нет, поэтому пенсионная система не является в необходимой степени сбалансированной. Существуют многочисленные льготы по уплате ЕСН, при том, что пенсии выплачиваются по единым нормативам. Вместе с тем, действуют льготные условия назначения пенсий (при пониженном пенсионном возрасте) для отдельных категорий работников, за которых уплачиваются страховые взносы на общих основаниях. И третье – нельзя страховать риск утраты заработка в разном объеме, что происходит сейчас в условия регрессивной шкалы взимания ЕСН. Получается, что чем выше заработок, тем ниже риск его утраты в связи с выходом на пенсию, но это полный абсурд. Социальный риск, связанный с утратой заработка при наступлении нетрудоспособности, должен страховаться на равных основаниях в отношении всех работников независимо от рода их занятий и уровня доходов. Мы посчитали - оптимально застраховать 415 тыс. руб. в год, поскольку 82% работающего населения получают зарплату до этой величины. Все что идет сверх страхуемого заработка – может страховаться в рамках индивидуальных пенсионных программ. Хотите иметь коэффициент замещения больше чем 40% — страхуйтесь добровольно.
— Бизнес негативно отреагировал на повышение общей ставки страховых взносов. Когда будет принято решение о компенсации налоговой нагрузки?
— Над подготовкой пакета компенсационных мер для неувеличения налоговой нагрузки на бизнес по поручению премьер-министра сейчас работают Минфин и Минэкономразвития. Наша же задача как социального министерства – эффективное выстраивание пенсионной системы. В течение длительного периода ее развитие было не соразмерно экономическому росту, происходившему в стране. Следует отметить, что с 2001-го по 2002-й год страховые взносы в Пенсионный фонд вообще были упразднены, а с 2002 года их восстановили, но всего лишь как вычет из ЕСН, и только с 2010 года мы переходим на полноценную систему социального страхования. Надо понимать, что страховые взносы во всем мире входят в издержки производства – эта часть стоимости рабочей силы. А искусственно занижая размер отложенных отчислений с зарплаты на пенсию, мы нарушаем саму структуру расходов, искажаем стоимость рабочей силы. Это, кстати, мешает нормальному планированию производства. Когда работодатель знает свои реальные расходы на перспективу – он задумывается о росте производительности труда и нормально развивает производство.
— Как изменится эффективная ставка страховых взносов по сравнению с нынешней эффективной ставкой ЕСН?
— Сегодня эффективная ставка оценивается в 22–23%, после 2010 года составит 30,1%. Такая ставка обеспечивает в полной мере автономность работы пенсионной системы. Автономность и сбалансированность предусматривает соответствие взносов тому объему обязательств, который формируется в этой системе. Если выстраивая систему социальной защиты опираться на какие-то иные факторы, например, только на интересы бизнеса, можно в конечном итоге избрать китайскую модель, где нет централизованной пенсионной системы. Вопрос о пенсиях – там частное дело предприятий. Естественно нагрузка на фонд платы труда в Китае меньше и конкурентоспособность больше. Только насколько такая модель будет социально приемлема для нашего общества?
— Какие суммы дополнительно получат внебюджетные фонды из-за увеличения общей ставки страховых взносов с 26% до 34%?
— В 2010 году при переходе на новую систему внебюджетные фонды получат дополнительно 1 трлн 400 млрд руб. Это та сумма, которая необходима, чтобы сделать систему бюджетонезависимой, в том числе с учетом реализации программы повышения пенсий старшему поколению.
— Покроет ли эти дополнительные платежи дефицит Пенсионного фонда?
— В начале работы обновленной пенсионной системы – да. Но я против того, чтобы говорить о дефиците в той системе, которую мы сейчас выстраиваем. Если она автономная, в ней дефицита по определению быть не может. В страховой системе возникающее в том числе из-за определенных демографических процессов превышение расходов над доходами покрывается увеличением тарифа страховых вносов. Если же государство полагает нецелесообразным дальнейшее увеличение взносов, значит, оно будет компенсировать Пенсионному фонду выпадающие доходы. А дефицит – это когда система не имеет необходимых источников финансирования. В пенсионной же системе такие источники четко определены – страховые взносы.
— И когда возникнет необходимость дотаций бюджета Пенсионного фонда со стороны государства?
— Необходимость в текущих компенсациях со стороны федерального бюджета существует всегда. Не забывайте, что Пенсионный фонд выплачивает не только страховые пенсии, но пенсии по государственному обеспечению. Кроме того, полная актуарная сбалансированность бюджета Пенсионного фонда потребовало бы установления тарифа страховых взносов в большем размере, что было признано не целесообразным. Что же касается, так называемого, «демографического дефицита», то он возникнет за границами 2020 года, точнее к 2027 году. Когда за все работающее население будет уплачиваться 6%-ный взнос на накопительную часть пенсии. Сегодня это касается только лиц 1967 года и моложе, которые как раз к 2027 году станут доминировать на рынке труда. Тогда возникает необходимость компенсации Пенсионному фонду выпадающих доходов. В большинстве западных систем соцстрахования бюджетные ассигнования наряду со страховыми взносами работника и работодателя являются источниками формирования бюджета Пенсионного фонда. Использование бюджетных ассигнований купирует необходимость очень существенного увеличения страховых взносов, влияющего на развитие производства. Но это не тот дефицит, который существует сейчас, когда система бюджетозависима. Если оставаться в действующей пенсионной системе и ничего не менять, то к 2050 году бюджет Пенсионного фонда будет зависеть от федерального бюджета на 86%. Сейчас это соотношение составляет 48%.
— Какие ориентиры у пенсионной системы по отношению к нынешним пенсионерам?
— В 2010 году мы произведем валоризацию – другими словами переоценку денежной стоимости пенсионных прав, что повлечет изменение размера пенсий. Для старшего поколения в качестве целевого ориентира невозможно ставить какой-то процент от утраченного заработка, поскольку в советское время заработки были совсем другими. Поэтому мы предлагаем соотносить пенсию с прожиточным минимумом – минимальным воспроизводственным потребительским бюджетом пенсионера. И здесь мы выходим на показатели, характерные для «советской» системы пенсионного обеспечения нетрудоспособных граждан, которая многими воспринималась как социально справедливая. Тогда средняя трудовая пенсия (100 руб.) в 2,5 раза превышала минимальную. Сейчас мы говорим о пенсии в размере двух прожиточных минимумов пенсионера в 2011 году, 2,5 в 2016 году и трех к 2020 году.
— Как предложенная ставка страхового взноса в ПФР в размере 26% после 2010 года будет расщепляться на части, идущие на финансирование страховой, накопительной, базовой частей пенсии?
— 6% из 26% пойдет, как и раньше, на накопительную часть, учитываемую на персонифицированных лицевых счетах застрахованных лиц. Остальные 20% пойдут на объединенную с базовой частью страховую часть пенсии. Повышение тарифа на пенсии с 20% до 26% связано как раз с тем, что упраздняется ЕСН и базовая часть, которая сейчас финансируется из федерального бюджета, включается в страховую, т.е. как составная часть страхового обеспечения будет с 2010 года финансироваться за счет страховых взносов. Внутри страхового тарифа, идущего на страховую часть пенсии, 10% также будут индивидуально учитываться на лицевых счетах застрахованных лиц. Итого 16% из пенсионного тарифа будут задавать объем будущих пенсионных прав. Оставшиеся 10% тарифа составят так называемый солидарный компонент финансовой системы пенсионного обеспечения, который обеспечивает текущую выплату пенсий нынешним пенсионерам, а также другие солидарные расходы, которые находятся вне системы накопления пенсионных прав, например, досрочные пенсии, пенсии по инвалидности. Из солидарного компонента также будут финансироваться расходы на выплату старой базовой части пенсии, которая, как уже отмечалось, станет составным элементом страховой части пенсии, но будет устанавливаться по единым для всех застрахованных нормам, не зависящим от объема индивидуального учитываемых пенсионных прав.
— С переходом от ЕСН к страховым платежам останется ли их администрирование за ФНС или им займутся внебюджетные фонды?
- Предложений об изменении администратора взносов с фонда оплаты труда мы не вносим. Сегодня администрирование является смешанным – ЕСН собирает налоговая служба, но недоимку по страховому взносу взимает Пенсионный фонд. Сначала Пенсионный фонд взыскивал недоимку в судебном порядке, затем ему было предоставлено право недоимку до 50 тыс. руб. взыскивать с юридических лиц во внесудебном порядке. Сейчас на рассмотрении в Госдуме находится законопроект, предложенный Высшим арбитражным судом, который предполагает наделить Пенсионный фонд полномочиями взыскивать недоимку во внесудебном порядке независимо от ее суммы. Надо четко определить, или налоговая служба в полном объеме администрирует все страховые взносы, или, если это по каким-то причинам затруднительно, обсудить другие варианты. В мировой практике сбор взносов обычно осуществляется крупнейшим страховщиком. У нас в его роли мог бы выступить самый мощный в инфраструктурном отношении фонд – Пенсионный. Он единственный имеет систему персонифицированного учета прав. Смешанное же администрирование не очень удобно. Сегодня сбор взносов и учет пенсионных прав разорваны. А значит, возникает эффект неопознанных платежей. Вопрос совершенствования администрирования предстоит решить. Но мы исходим из того, что ломки этой системы не будет.
— Какие законы потребуется принять для реализации новой пенсионной системы? — Потребуется принятие закона о тарифе страховых взносов в Пенсионный фонд, в Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды ОМС. Потребуется принятие большого закона о внесении изменений в целый ряд законодательных актов в связи принятием закона о тарифе страховых взносов – в закон о трудовых пенсиях, закон об обязательном пенсионом страховании, в основы соцстрахования, закон о государственном пенсионом обеспечении, в Налоговый кодекс, в закон о пособиях по временной нетрудоспособности и другие.
— Какой срок принятия законов?
— Срок очень жесткий. К 1 декабря мы должны внести документы в правительство. Приняты Госдумой они должны быть не позднее первого квартала 2009 года. Иначе к введению страховых взносов с 2010 года мы не будем готовы.
— А что дальше? Когда накопительная часть пенсии может быть выведена из обязательного пенсионного страхования?
— Мы ставим перед собой такую масштабную задачу — уточнение и переформатирование накопительного компонента. Хотим сделать его привлекательным для населения, чтобы люди осмысленно выбирали для себя пенсионные программы, предлагаемые различными негосударственными пенсионными институтами. Но это задача 2009 и 2010 года. Первый шаг мы сделали – ввели предел заработка, который облагается страховыми взносами. Мы создали экономические условия для того, чтобы люди могли участвовать в системе негосударственного пенсионного обеспечения или, например, в программе государственного софинансирования добровольных пенсионных накоплений.
— Сколько россиян уже заявили о готовности участвовать в программе софинансирования и сколько их может быть после того как система заработает в полной мере?
— Уже поступило более 70 тыс. заявлений. Мы ожидаем, что в 2009 году число людей, желающих участвовать в программе софинансирования пенсионных накоплений, составит до 1 млн, а когда программа заработает в полную силу, она должна охватить 6–7 млн. Многое зависит от информационной составляющей — Пенсионному фонду уже поставлена задача активно организовать информационную кампанию.