Более чем 70-летняя практика работы институтов развития в мире показывает, что лишь определенная гибкость в регулировании работы банков развития позволяет им выполнять свои титульные функции, не превращаясь в целевое госагентство и создавая существенную стоимость и для учредителей, и для экономики в целом, причем предсказать ее заранее невозможно.
Распорядитель госпортфеля
Создавая или соучреждая институты развития, государство обыкновенно предполагает, что структура, призванная решить какие-либо определенные задачи в национальной экономике, будет заниматься именно этим, и более ничем. Тем не менее в случае, когда в списке примерно 750 мировых банков развития (число их в последние годы увеличивается стремительно — например, Банк развития Папуа-Новой Гвинеи, юридически созданный в апреле 2008 года, свои первые операции провел в октябре), говорить о какой-либо систематизации невозможно. Как сравнить портфели инвестиций крупнейшей сингапурской финансово-банковской группы DBS (активы — более $500 млрд) и портфель вложений Development Bank of Afganistan с его сетью из 13 отделений (7 — в Кабуле), 25 банкоматов и балансом в несколько миллионов долларов в 2007 году (банк создан в мае 2006 года)? Тем не менее формально и то и другое полностью подходит под определение банка развития общего профиля. При этом Carribean Development Bank, один из самых уважаемых банков развития в Латинской Америке (инвестпортфель — порядка $2,9 млрд), давно уже не является банком как таковым, будучи аналитически-финансовым агентством Британского Содружества в программах социального развития и борьбы с бедностью.
Несмотря на то что исходно банки развития создаются с конца 20-х годов примерно по одному сценарию, определенному еще правительством США в борьбе с Великой депрессией, спектр типовых портфелей банков развития мира в XX веке описывает, по сути, все возможные варианты финансово-кредитной деятельности и в национальной экономике, и в международной торговле. Даже в случае достаточно специализированных сельскохозяйственных банков развития, во многом существовавших и до появления классической концепции банков развития (госинститут, развивающий частно-государственное партнерство, предоставляющий госресурсы на льготных условиях, реализующий инфраструктурные проекты на долгосрочных условиях и не конкурирующий с частным сегментом национальной банковской системы), с 80-х годов портфель вложений, как правило, размыт промышленными инвестициями, а в ряде случаев — и классическим банкингом, иногда выделенным в отдельные юрлица.
Например, в случае с немецкой KfW, одной из крупнейших банковских групп ФРГ, в 1948 году речь шла о создании совершенно типичного банка развития — Кредитного института реконструкции. 80% банка принадлежит федеральным властям ФРГ, остальные 20% распределены между властями земель. Несмотря на то что по размеру активов (€354 млрд на конец 2007 года) KfW входит в десятку крупнейших банков Германии, его деятельность регулируется не стандартным банковским законодательством, а отдельным законом. Освобожден немецкий банк развития и от обычных корпоративных налогов. Кроме того, все обязательства банка гарантированы правительством Германии, включая даже собственные гарантии KfW, выданные третьим лицам. В 2002 году во время переговоров в ЕС было подтверждено, что обязательства KfW будут гарантироваться правительством ФРГ и в будущем, по крайней мере в части деятельности в сфере развития.
Тем не менее сейчас группа KfW состоит из пяти основных подразделений. KfW Mittelstandsbank (KfW Банк для малого и среднего предпринимательства) образовался в июле 2003 года в результате реорганизации банка Deutsche Ausgleichsbank. В 2007 году объем финансирования его проектов (преимущественно в сфере малого и среднего бизнеса) составил €23,2 млрд. KfW Forderbank (KfW Банк содействия) инвестирует в строительство жилья и инфраструктуры, экологию, а также в образовательные проекты, в частности предоставляет долгосрочные кредиты студентам. Объем финансирования в 2007 году вырос до €43,5 млрд с €35,6 млрд годом ранее. Деятельность KfW IPEX-Bank сфокусирована на проектном финансировании — как в Германии, так и в других странах, а также на финансировании внешней торговли. В 2007 году банк предоставил ряду компаний €16,1 млрд — главным образом на поддержку немецкого экспорта. KfW Entwicklungsbank (KfW Банк развития) занят финансовым сотрудничеством с иностранными государственными учреждениями (€3 млрд в 2007 году). И наконец, DEG (Немецкое общество инвестиций и развития) ориентировано на поддержку частных предприятий за границей (€1,2 млрд). Даже непонятно, как в этом случае говорить о банке развития как институте, не конкурирующем с частным банковским сектором. Из баланса группы KfW достаточно очевидно, что по крайней мере часть ее работы как группы банков развития финансируется из прибыли, заработанной в конкурентной банковской сфере.
Сами немцы давно не воспринимают группу как институт восстановления, что следует из названия. Так, осенью 2008 года группа KfW заслужила прозвище "самый тупой банк в Германии" от немецкого издания Bild, разместившего такое определение на первой полосе. Это произошло после того, как 15 сентября банк перечислил €300 млн Lehman Brothers. В тот же день Lehman Brothers объявил о банкротстве. По данным самой группы KfW, ее убыток в 2007 году составил €6,2 млрд, но вовсе не на "операциях в поддержку немецкой экономики", а в основном в ходе обычных рыночных спекуляций.
Частно-государственная эволюция
В ряде случаев эволюция банка развития в нечто большее происходит исторически. Так, при наличии в Италии целого ряда банков и институтов развития (в 30-х годах при становлении "корпоративного государства" Бенито Муссолини большинству банковских групп был присвоен тот или иной статус) в 2008 году при создании совместно с российским ВЭБом и Газпромбанком банка для реализации проекта "Южный поток" банком развития с итальянской стороны выступила группа Intesa Sanpaolo — классический финансово-банковский холдинг, уже не имеющий стандартных для банка развития целевых льгот правительства Италии. С другой стороны, в мире с конца 90-х происходит активная приватизация государственных институтов развития. Так, например, правительство Японии в октябре 2008 года приступило к приватизации крупнейшей региональной структуры развития — DBJ, бывшей Hokkaido-Tohoku Development Finance Public Corporation, с капиталом около ¥1 трлн ($9,5 млрд) и портфелем кредитов в текущем финансовом году более чем в $100 млрд. В 2015-2016 годах DBJ должна стать полностью частной и играющей по обычным правилам банковской группой.
Для значительной части национальных банков развития и организационная структура, и структура инвестиционных вложений — по крайней мере, в планах правительств, контролирующих институты развития,— остаются на долгие годы более или менее фиксированными. Так, для бразильского банка развития BNDES портфель вложений на 2007 год оставался практически таким же, как и в 2001 году, несмотря на существенное изменение структуры экономики Бразилии. 52% вложений 2001 года приходилось на промышленность, к 2007 году эта доля снизилась до 40%. Вложения в инфраструктуру BNDES в 2001 году составляли 30%, шесть лет спустя — 40%, вложения в сельское хозяйство снизились с 11 до 8%, в товары и услуги увеличились с 7 до 12%. Отметим, что и в 2001, и в 2008 годах базовой проблемой экономики Бразилии, которую с 1952 года призван решать BNDES, является дефицит промышленной инфраструктуры. И именно решениями управляющих инвестпрограммами государства структур Бразилии длинные инфраструктурные кредиты в активах BNDES выросли на 10%, хотя группа работает со всеми видами заемщиков, включая и физлиц, спрос со стороны которых создал в последние годы в Бразилии кредитный бум, сравнимый с российским.
Тот же процесс наблюдается и в Китае, где инфраструктура институтов развития утверждена окончательно во второй половине 90-х. Пока речь еще не идет о приватизации China Development Bank, крупнейшего института развития КНР с портфелем кредитов и проектного финансирования в 1,6 трлн юаней (порядка $420 млрд, включая большую часть финансирования крупнейшей в мире ГЭС "Три ущелья"). Однако Agriculture Development Bank of China (ADBC), созданный в 1979 году после того, как два предшествующих ему в истории КНР госагробанка были влиты в состав Народного банка Китая (де-факто ЦБ), уже сейчас стал второй по размеру банковской структурой КНР. После успешного IPO Industrial and Commercial Bank of China в КНР уже идет обсуждение возможной приватизации ADBC. Наконец, третий банк развития КНР — Export-Import bank of China — постепенно превращается в чистое госагентство страхования и поддержки экспорта.
Непредсказуемое развитие банков развития
Так или иначе, можно говорить о постепенно устоявшихся сценариях для по крайней мере неспециализированных банков развития в мире — в зависимости от жесткости действий правительств и месте банка развития в национальной или региональной экономике.
Первый вариант, наиболее похожий на сценарий, реализующийся сейчас с ВЭБом как банком развития, предполагает превращение его в элемент многоуровневой банковской системы — агента по распределению госинвестиций. Напомним, решениями правительства в сентябре-октябре 2008 года объем госсредств, которые "ВЭБ — Банк развития" должен распределить до 2019 года в экономике (помимо собственного капитала), превышает 1,8 трлн руб.— это около 3% ВВП. До какой-то степени этот сценарий аналогичен эволюции BNDES последних двух десятилетий, когда он был основным источником капитала в промышленности: лишь в 2007 году объем вливаний BNDES в компании Бразилии превысил объем привлечения ими инвестиций на местной бирже BOVESPA. В целом можно говорить о превращении банка развития в аналог макрорегулятора.
Второй вариант, характерный также для международных банков развития и многосторонних институтов развития,— специализация в области международной торговли, на которую подвешивается социальная нагрузка в виде финансирования образовательных, экологических программ и программ борьбы с бедностью. Впрочем, иногда банки находят себе и другие ниши. Так, Азиатский банк развития (АБР) в 2007 году реализует 242 технических проекта (инновации, развитие технологий) в нескольких странах Азии на $243,4 млн. При этом инфраструктурная деятельность АБР продолжает оставаться основной: в 2007 году АБР утвердил 96 ссуд (по 82 проектам), совокупно оцениваемых в сумму $10,1 млрд, и это на 36% превышает сумму аналогичных затрат в 2006 году ($6,82 млрд). Большая часть проектов — промышленная инфраструктура. В целом правительства национальных стран в большей степени настаивают на том, чтобы национальные банки развития поддерживали инфраструктурные вложения. Так, относительно некрупный катарский банк развития QDB по итогам 2007 года предоставил более 90% своего портфеля займов в инфраструктуру (из них более половины — в проект реконструкции производства сжиженного природного газа), однако в оставшихся 10% портфеля более трети — кредиты импортерам металла. Низкие кредитные ставки QDB (на уровне 7% годовых) обеспечиваются вложениями правительства эмирата, и хотя речь идет о суммарных кредитах приблизительно на $7 млн в год, QDB удается существенно снизить для местных металлоимпортеров стоимость кредита во всей банковской системе Катара.
Еще один вариант развития института развития — эволюция в межгосударственный институт, элемент мировой бюрократии, который достаточно сложно отнести к собственно финансовой системе. Так, например, часто эволюционируют совместные институты развития США и Латинской Америки, в том числе Inter-American Development Bank (I-ADB; 26 стран, портфель финансирования проектов в 2008 году — около $10 млрд), который уже официально стал банком развития для банков развития, в 2007 году начав финансирование бразильского BNDES ($1,1 млрд) и ряда карибских институтов развития. Собственные вложения I-ADB — это прежде всего вложения в некоммерческие проекты, в том числе в борьбу с коррупцией, а инвестиции выделены в специальный многосторонний инвестфонд, управляемый отдельно, и в не полностью контролируемую I-ADB инвесткорпорацию IIC. Но иногда и такие институты развития превращаются в целую сеть-холдинг самых разнообразных структур. Так, исламский банк развития IBD уже с 80-х работает как целая группа — IBD Group, куда входят также Исламская корпорация развития частного сектора (фонд прямых инвестиций), Международная исламская торгово-финансовая корпорация (капитал — $3 млрд, стратегическое управление промышленными активами), Исламский институт исследований и обучения (образовательный фонд), а также ряд целевых коммерческих (в том числе прямых инвестиций) и некоммерческих фондов. Все это уже далеко за пределами стандартной формы банка развития.
Впрочем, невозможно определить, что можно считать успешным опытом создания банка развития как такового. Банк развития может идеально соответствовать поставленным задачам правительства в области льготного кредитования промышленности. Однако пример сингапурской DBS с депозитами населения в $153,6 млрд (2007 год) и портфелем кредитов в $108,4 млрд, занимающей лидирующие позиции на рынках не только Сингапура, но и Тайваня, Гонконга, развивающей бизнес на сильных позициях в Индии, материковом Китае, Малайзии, Индонезии и с крайне сильным подразделением в США показывает: банк развития вполне может быть одним из столпов местной экономики, в определенный момент став не выделенным институтом развития, а самой основой развития, неотделимой частью экономики, не столько играющей по отдельным правилам в государственных целях, сколько определяющей собственные цели. Даже если приоритеты зафиксированы в законах, все равно заранее неизвестно, что именно создает государство, вкладывая средства бюджета или суверенного фонда в институт развития. Результат будет очевиден лишь через пару-тройку десятков лет, и он может быть крайне интересен.