Как и почему российские регионы именовали своих руководителей

В четверг, 9 ноября, Госдума приняла во втором чтении законопроект о системе публичной власти в регионах, который меняет существующий с конца 1990-х порядок взаимоотношений центра и субъектов федерации. Например, теперь губернаторы будут обязаны согласовывать с Москвой назначения ключевых региональных министров, а президент РФ сможет отправлять глав субъектов в отставку даже без формального объяснения причин. Но, кажется, самой обсуждаемой новеллой стала унификация названий высших должностных лиц, против которой ожидаемо выступил Татарстан — единственный субъект, которым до сих пор руководит собственный президент. «Ъ» напоминает, откуда взялся и куда делся институт региональных президентов в России.

В Советском Союзе позиции высшего должностного лица региона как главы исполнительной власти не существовало, потому что не было и привычного сейчас разделения властей. Де-юре регионами руководили Советы народных депутатов, то есть представительные органы (тогдашние «парламенты»), а также сформированные ими исполкомы («правительства»). Главой исполнительной власти формально был председатель исполкома, но на практике он мало что значил по сравнению с первым секретарем регионального комитета КПСС — последний как раз и исполнял функции, сравнимые с губернаторскими.

После изменения в 1990 году ст. 6 Конституции СССР и отмены «руководящей и направляющей силы» Коммунистической партии в регионах возникла неопределенность: кого теперь считать первым лицом? Где-то руководство приняли на себя новоизбранные председатели Советов, где-то — главы исполкомов, а в некоторых случаях оно так и осталось за коммунистическими секретарями.

Больше президентов, хороших и разных

В областях, краях и автономных округах РСФСР эта проблема разрешилась достаточно просто. После августовского путча 1991 года президент Борис Ельцин сформировал там администрации, наделив их полномочиями исполнительной власти. Руководителей регионов он назначал своими указами, причем именно в статусе «глав администраций», но им самим больше нравились губернаторские регалии. Первопроходцем стал глава Сахалинской области Валентин Федоров, поименовавший себя губернатором против воли президента. Следом название поменял глава нижегородской обладминистрации Борис Немцов. С их подачи «губернаторство» массово вошло в обиход и в процессе борьбы за избираемость региональных лидеров укоренилось в местных законах. На сегодняшний день в России осталось только два официальных «главы администрации» — в Тамбовской и Липецкой областях.

Куда сложнее дела обстояли с автономными республиками. На фоне «парада суверенитетов» в СССР они стали в одностороннем порядке «возвышаться» до союзных, а потом и вовсе объявлять о государственном суверенитете.

Автономии в 1990 году казались руководителям Союза чем-то вроде козырной карты в политическом противостоянии с лидерами союзных республик, и прежде всего с Борисом Ельциным.

Автономии в составе России грозили сделать с ней то же, что союзные республики уже начали делать с СССР, а в процессе подготовки нового союзного договора они как будто могли «добавить голосов» Михаилу Горбачеву. Поэтому Союз не противился быстрому формальному возвышению автономий, и появление в них президентов вслед за самим Союзом и большинством республик было вопросом ближайшей перспективы.

Самым расторопным оказался Татарстан. Весной 1991 года Верховный совет республики учредил должность президента и назначил выборы на 12 июня, то есть в один день с выборами первого президента РСФСР. Выборы прошли на безальтернативной основе, победу одержал председатель Верховного совета Татарстана и бывший первый секретарь Татарского обкома КПСС Минтимер Шаймиев, который уже в новом, президентском статусе продолжил курс на суверенитет. Сначала Казань требовала себе особого положения в новом Союзном договоре, пока его подписание не сорвалось из-за ГКЧП и ввиду Беловежского соглашения; затем Татарстан подал заявку на вступление в СНГ, а в 1992 году отказался подписывать федеративный договор с Россией (кроме Татарстана, среди отказников была только Чечня, перешедшая под контроль сепаратистов). Но если Чечня к концу 1994 года оказалась в состоянии полномасштабной войны с центром, то Татарстан в том же году заключил с РФ эксклюзивный договор о разграничении полномочий.

После августовского путча должность «президента республики» в качестве главы ее исполнительной власти была официально закреплена в Конституции РСФСР, и президентские посты стали частью формирующегося устройства федерации. По словам регионалиста Виталия Иванова, на тот момент иного способа построения вертикали центр не видел: «Если в России избирается президент, то и в республиках должны быть избранные руководители. Имея одинаковый дизайн своих полномочий, они якобы поладят. Это, конечно, иллюзия, в чем все достаточно быстро убедились».

В 1991 году президентов избрали в Марий Эл, Мордовии и Якутии, в 1992 году — в Адыгее, Кабардино-Балкарии и Туве, в 1993 году — в Ингушетии и Калмыкии. К тому моменту Борис Ельцин вошел в клинч с Верховным советом, и их противостояние закончилось в октябре 1993 года принудительным роспуском парламента и временным мораторием на проведение выборов в регионах.

Согласно принятой в декабре 1993 года новой Конституции РФ, узаконившей «асимметричную федерацию», республики вновь оказались в привилегированном положении. На них не распространился и запрет на выборы.

Более того, борясь с нелояльными Советами, федеральный центр, по сути, настаивал на скорейшей «президентизации» оставшихся республик.

Вскоре после расстрела Белого дома в Москве президенты появились в Башкирии и Чувашии, а в 1994 году — в Северной Осетии и Бурятии.

«В самих республиках этот пост воспринимался как очень важный политический символ,— говорит регионалист Ростислав Туровский.— Символ расширения автономии, особых отношений с центром. В свою очередь, Москва долгое время смотрела на это совершенно равнодушно, не считая существование президентов в регионах какой-то проблемой, это вообще не вызывало вопросов».

При этом на названии «президент» свет клином не сошелся. Например, в Карачаево-Черкесии на фоне межнациональных споров руководителя назначил сам Борис Ельцин, и до 2000 года он именовался «главой республики» (в 1999 году выборы главы, который позже станет президентом, во втором туре выиграл Владимир Семенов, причем выборы сопровождались митингами на грани столкновений). «Глава» также появился в Коми, где референдум о президентизации сорвался из-за недостаточной явки избирателей. В Карелии и Хакасии первым лицом являлся председатель правительства, в Горном Алтае и в Удмуртии сохранилась парламентская модель, то есть президентскую функцию взял на себя спикер представительного органа с приставкой «глава республики».

Наконец, в многонациональном Дагестане высшим органом исполнительной власти являлся Госсовет, состоявший из 14 представителей крупнейших этнических групп. Решение о замене Госсовета на президента было принято к середине 2000-х, первые прямые выборы президента Дагестана намечались на 2006 год и вызывали нешуточную тревогу, потому что в Госсовете были хотя бы формально сбалансированы интересы крупнейших этносов, а прямые выборы одного лидера давали преимущество тем, кого больше. Опасения оказались развеяны осенью 2004 года, когда после террористической атаки в Беслане Владимир Путин отменил выборы глав регионов. Пост президента в Дагестане благополучно ввели в 2006 году, но Муху Алиева в этой должности спокойно утвердило Народное собрание по представлению главы государства. К этому моменту президенты республик были уже вне тренда — становилось общепринятым говорить, что президент в стране должен быть один.

Синдром отмены

Наверное, самым бесславным образом история президентства закончилась в Мордовии. В 1991 году этот пост занял победивший во втором туре выборов республиканский депутат Василий Гуслянников, но уже в 1993 году настроенный против президента Верховный совет Мордовии попросту упразднил эту должность. Спустя два года она была учреждена вновь, однако первое лицо стало именоваться «главой».

В Туве пост президента был ликвидирован в 2001 году в результате обнуления срока полномочий тогдашнего руководителя Шериг-оола Ооржака. Незадолго до этого в силу вступил федеральный запрет губернаторствовать больше двух сроков подряд, и, чтобы обойти эту норму, в конституцию Тувы была вписана новая высшая должность — председателя правительства. Господин Ооржак успешно провел на этом посту еще один срок.

В 2005 году в Северной Осетии впервые прозвучал призыв поставить точку в истории местного президентства — «главной политической ошибки 1990-х».

С такой инициативой выступили депутаты от «Единой России». Республиканский парламент единогласно ее поддержал, заменив своего президента на «главу», а осетинские единороссы предложили остальным республикам провести «работу над ошибками» и избавиться от «мелких президентов», мешающих построению властной вертикали в стране. Правда, тогда на призыв откликнулась одна лишь Калмыкия.

Зато в 2010 году к антипрезидентской кампании подключилась уже по-настоящему тяжелая артиллерия в лице президента Чечни Рамзана Кадырова. По его словам, он задумался о переименовании во время посещения зарубежных стран в составе делегации тогдашнего президента РФ Дмитрия Медведева: «Было не очень приятно слышать, когда после представления президентов страны начинали представлять членов делегации, и шла целая череда названий: президент Чечни, президент Кабардино-Балкарии и т. д. Президент в стране должен быть один, а главы субъектов должны именоваться по-другому».

Этот тезис Кадыров проиллюстрировал на собственном примере, сразу же став «главой Чечни». Инициативу поддержали президенты Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии, Дагестана, Ингушетии, Адыгеи и Бурятии, а вот в Татарстане к ней отнеслись прохладно. Тем не менее в конце того же года Госдума приняла поправки, запрещающие региональным лидерам именоваться «президентами». Формально это произошло по инициативе парламентов Чечни и Ингушетии.

Стоит отметить, что в федеральном законе на тот момент уже была закреплена норма, впервые сформулированная еще Борисом Ельциным в октябре 1993 года: регион вправе сам устанавливать наименование должности «с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта». А в 2010 году к ней добавили лишь одну оговорку: что это название не может «содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства — президента РФ».

Во время обсуждения поправок их авторы объясняли, что ни в одной из 12 оставшихся «президентских» республик эту должность нельзя отнести к исторической или национальной традиции. При этом речь не идет об унификации, подчеркивали они: называйтесь как угодно, лишь бы не президентом. Однако через одиннадцать лет законодательная мысль все-таки пришла к унификации: сначала «глава субъекта» и только потом, через запятую,— исторический термин.

А ну-ка, отними

В 2010 году республикам отмерили четырехлетний срок, чтобы привести конституции в соответствие с новыми требованиями федерального закона. Центр хотел дать последним всенародно избранным «маленьким президентам» доработать каденцию и уже перед следующими выборами спокойно отменить «устаревший» институт. Как раз накануне ушли в отставку президенты Татарстана и Башкирии Минтимер Шаймиев и Муртаза Рахимов — главные ревнители республиканского суверенитета.

На Северном Кавказе, в Бурятии, Чувашии и Марий Эл решение исполнили незамедлительно. В Якутии и Башкирии тянули до последнего, но в итоге смирились. Татарстан указание проигнорировал. Тогда в Москве вспомнили, что у Казани есть эксклюзивный договор о разграничении полномочий, истекающий в 2017 году, и дали республике еще год. Но результат не изменился.

Конечно, в Госсовете Татарстана говорили, что работа над исправлением конституции ведется и даже есть некая рабочая группа, но речь о ней заходила лишь в контексте пролонгации истекающего договора. Когда же он истек, а нового не появилось, закончились и разговоры на эту тему. В 2020 году Рустам Минниханов вновь без проблем переизбрался президентом Татарстана — при поддержке 79% избирателей.

У защитников республиканского президентства есть ряд хорошо известных аргументов, почему Татарстан имеет право на его сохранение. Это и референдум, которым пост президента республики был учрежден в ходе «парада суверенитетов» и без повторения которого его якобы нельзя упразднять. И результаты выборов, на которых жители голосуют именно за президента республики. И, в конце концов, слова президента РФ Владимира Путина о том, что вопрос именования должности — это выбор народа Татарстана, к которому федеральный центр относится с уважением. «Вы сами там решайте, ладно?» — сказал он на пресс-конференции в 2015 году.

Однако секрет «долгожительства» последнего регионального президента на самом деле кроется в том, что переписать конституцию Татарстана за депутатов Госсовета невозможно в теории, а заставить их это сделать — похоже, невозможно на практике

Силовой сценарий включает судебное решение и принудительный роспуск парламента за его неисполнение. Причем громить Госсовет должен будет или сам президент Татарстана, или президент РФ, а такое, по крайней мере сейчас, очень маловероятно. Но даже если кто-то изберет такой путь, нет никакой гарантии, что следующий созыв Госсовета, избранный вместо распущенного «за строптивость», согласится переписать конституцию. По сути, новый федеральный закон не может изменить статус-кво, какие бы формулировки в него ни закладывались. Татарстанские депутаты это понимают, поэтому единогласно приняли отрицательный отзыв на законопроект о публичной власти.

По мнению профессора права конституционалиста Ильи Шаблинского, сложившаяся ситуация прецедентна и требует разрешения в Конституционном суде РФ в рамках спора о компетенции: «Если дипломатическим путем решить вопрос не получится, то иного механизма нет. Компетентен ли вообще федеральный центр решать, как регионам именовать своих глав? На мой взгляд, нет. Субъекты сами определяют основы организации органов власти, центр не должен вмешиваться, это прописано в ст. 71–72 Конституции РФ». С другой стороны, наименования должностей не должны противоречить Конституции РФ, поэтому федеральные власти вполне могут попросить Конституционный суд РФ проверить на соответствие Основному закону спорную норму конституции Татарстана, добавляет юрист: «Но в их планы, похоже, участие в этом споре Конституционного суда не входит».

Доктор юридических наук Елена Лукьянова тоже считает, что в данном случае конституция Татарстана приоритетна: «Это не тот случай, когда нужно настаивать. Принципиального значения для федерального центра этот вопрос не имеет».

«Сейчас мы заходим на второй круг той же самой истории, когда Татарстан отказывается подчиняться давно принятому федеральному решению,— говорит Ростислав Туровский.— У Казани действительно есть особый статус, в том числе в виде серьезного представительства в федеральной власти. Так что едва ли центр пойдет по жесткому сценарию. Скорее всего, он будет неформально давить с целью ослабить руководство республики». Эксперт не исключает, что этот процесс будет продолжаться до тех пор, пока не сменится нынешнее руководство Татарстана: «Уверен, что следующий за Миннихановым глава от президентства откажется».

Времена региональных политиков масштаба Минтимера Шаймиева или Муртазы Рахимова прошли, поэтому в этот раз федеральный центр сумеет «дожать» Татарстан, предполагает Виталий Иванов. «От республиканской фронды ничего не осталось, республики только по названию остались республиками, во всем остальном это давно самые обычные области. И Татарстан со своим президентством — это рудимент, который не будут отстаивать обычные граждане, не будут из-за него выходить на улицу»,— говорит эксперт.

Андрей Прах