Почему за управление земельным фондом страны никто не отвечает и как это сказывается на аграриях, экономист Наталья Шагойда рассказала Ольге Филиной

В России нет органа, ответственного за управление земельным фондом страны, и что происходит с нашей землей — кто ее покупает, кто арендует, насколько эффективно использует,— не знает в конечном итоге никто. Как такое возможно, разбирался «Огонек»

После публикации в № 30 «Огонька» интервью с социологом Дмитрием Рогозиным о реалиях современной деревенской жизни в журнал поступило несколько откликов от самих селян, рассказывавших, почему «хозяева своей земли» — редкий вид в русской деревне, а фермерство приживается с трудом. Два фермера из Тамбовской области, например, поведали журналу, как лишились собственных сельхозугодий — среди бела дня и в строгом соответствии с буквой закона. Зачин их историй простой: после разорения местных совхозов они взяли в аренду бывшие их земли, заключив договоры с экс-совхозниками, ставшими собственниками земельных долей некогда коллективного хозяйства. После 2004 года аренда земельных долей попала под запрет, требовалось арендовать уже выделенные и зарегистрированные в Росреестре участки — фермеры на юридическую новацию откликнулись, но с опозданием, только в 2010-х приступив к межеванию своих земель. Эта процедура затянулась на годы: то сельсовет переводит часть гектаров в земли другого назначения (под индивидуальное жилищное строительство), то кто-то из пайщиков хочет повременить с регистрацией…

— В результате в этом году Росреестр даже мой участок, который я выкупил в собственность, снял с процесса регистрации: под предлогом того, что я продолжал приобретать земельные доли пайщиков. Мол, если уж регистрироваться, так только после выделения в общий участок всех купленных — ранее и позднее — земельных долей,— пояснил один из фермеров, Анатолий Стукалов.

И все бы ничего, но по соседству появился крупный арендатор, холдинг с диверсифицированным бизнесом, профессиональными юристами, деловым подходом и хозяином из Москвы. Представитель холдинга обошел пайщиков, предложив подписать доверенность на представительство их интересов перед арендаторами земли и в Росреестре, потом фирма провела общее собрание пайщиков, мнение которых уже выражало доверенное лицо. Итогом собрания стало решение (принятое более половиной голосов) об объединении всей земли в единый участок и передаче его в аренду холдингу сроком на 49 лет. Даже собственный участок фермера по умолчанию попал в общий «арендованный котел»: «Яровые еще соберу, а озимые уже им останутся». Что удивительно: пайщики постфактум тоже оказались недовольны — не ожидали, что аренда на 49 лет, не поняли, что аренда холдингу, не разобрались с условиями… В общем, по судам часть из них с фермерами Щугоревым и Стукаловым пошли вместе. Но что тут докажешь? Кто сильнее и подкованнее, тот и выигрывает конкуренцию за землю и ресурсы — естественный отбор.

Насколько такой отбор способствует эволюции нашего сельского хозяйства, «Огонек» решил узнать у Натальи Шагайды, директора Центра агропродовольственной политики РАНХиГС, члена Общественного совета при Минсельхозе РФ.

— История тамбовских фермеров типична? И можно ли ее охарактеризовать коротко: сами виноваты?

— Таких случаев не бывает уже там, где давно есть конкуренция за землю. Там землепользования оформлены, в противном случае это чревато слишком большими рисками. Но в районах, куда только приходят новые операторы, ситуация очень сложная: фермеры и обычные сельхозпредприятия не обладали знаниями, деньгами и временем, чтобы втягиваться в процедуры оформления своего фактического землепользования. Так и существовали десятилетиями, ведь никто не претендовал на землю со стороны. С формальной точки зрения участок не был выделен в собственность указанного тамбовского фермера. Но почему ему отказали в регистрации собственной земли? В законе нет оснований для таких действий: получается, просто остановили процедуру, чтобы оставить человека без своего участка.

Проблема есть. Я помню, как сама оформляла свой дачный участок в собственность: это заняло целиком три моих отпуска за три года. А недавно, проверяя сведения в Росреестре, я обнаружила, что участок снова исчез из публичной кадастровой карты: пока восстанавливала его через многомесячную переписку с ведомством — пропал дом на участке. На этом этапе я просто бросила все, решив, что себе дороже… Если представить, что у фермеров нет свободных людей для оформления, что они живут в одном месте, а все нужные конторы в другом, что межевание дорого стоит, а процедура выделения долей долгая и муторная, можно понять, какая это морока.

Так что пока никто на землю не претендует, люди максимально используют неформальные практики. С позиции институциональной экономики это понятно: цена следования закону бывает дороже, чем сам участок.

— Но спокойствие еще дороже: если участок все-таки выделен, ему уже ничего не угрожает?

— Я бы не была так уверена. В Краснодарском крае, например, есть свой сюжет: местные фермеры проводили межевание участков рано, еще в 90-е годы, с использованием доступной на тот момент техники. Но по современным приборам измерения их границы то и дело оказываются неточными. Скажем, записано на фермера 60 гектаров, а выясняется, что он реально пользуется 60,9 гектара. Земля там золотая: лишние сотки тут же продавались администрацией, без особого оповещения фермера. Да он и не имеет — опять же по закону — преимуществ в такой ситуации, хотя сделка вполне может нарушить его хозяйственные планы. Другая проблема — ограничение выхода собственников земельных долей из крупных хозяйств. Эта ситуация острая повсеместно: у меня целая подборка таких конфликтов. Причем все их можно было разрулить, внеся соответствующие поправки в закон и дав людям больше прав. Уверена, что оснований для тракторного марша в Москву тогда было бы существенно меньше.

Наконец, очень часто фермеры сталкиваются с тем, что на участке, который они приобрели, обнаруживаются нигде не прописанные ограничения по использованию. Постфактум выявляется какая-то охранная зона, секретный объект, дороги, не занесенные на карту,— и ничего сделать нельзя. Таких сюжетов полно, и не только на участках сельхозземель.

— История с приходом крупного бизнеса говорит, по-видимому, и о новом этапе передела земли: конкуренция за нее усиливается, хозяйства укрупняются…

— Совершенно верно. Новые технологии, рыночная ситуация делают рентабельной даже ту землю, которая раньше была никому не нужна. Государство у нас по-прежнему крупнейший собственник земель: 92 процента территории страны — в его собственности. Но среди земель сельхозназначения государственных только 66 процентов площадей, а среди сельхозугодий — только 35 процентов. 9 процентов этих же сельхозугодий принадлежат теперь юридическим лицам, остальные — в частной собственности. То есть большинство угодий с юридической точки зрения закреплено за гражданами, однако в последние 10 лет эти земли в подавляющем большинстве попали под долгосрочную аренду, как в описанном тамбовском сюжете. Причем в законодательстве отсутствуют ограничения по аренде одним лицом всей земли в каком-либо районе (на собственность свыше 10 процентов территории района ограничение, как правило, есть: впрочем, и оно легко обходится через дочерние компании). По умолчанию во всяких земельных сделках фермеры, обычные сельхозорганизации являются слабой стороной. У новых бизнесменов, входящих в сельхозбизнес (а в последние 10 лет массовый приход новичков стал налицо), много денег, заработанных в других секторах экономики. Они могут понести издержки оформления земли, и эта земля медленно, но верно перетекает в их собственность. Или в аренду на 49 лет, что равно собственности с оплатой в рассрочку для нынешнего поколения сельских жителей: многие не дождутся окончания полувекового срока. В результате структура земельной собственности в России в ближайшее время кардинально изменится — бизнес действует решительно, заручившись поддержкой государства.

— Фермеры тоже получают поддержку. Во всяком случае, отчеты об этом мы видим постоянно, разве нет?

— Все зависит, конечно, от территории. В недавнем опросе мы узнавали у сельских жителей, работают они на себя или по найму (это касается и фермерской занятости, и других видов самозанятости): притом что по округам обычно 7–10 процентов людей работают на себя, в Уральском федеральном округе таких 23 процента. Очевидно, что среди них есть фермеры. Хорошо бы, чтобы земля у них была оформлена, даже если нет серьезной конкуренции за землю. А когда она есть, самую главную поддержку — административную — всегда получает крупный бизнес, уж поверьте. Это понятно. Губернатора оценивают по удачным инвестиционным проектам, развитию инфраструктуры: к нему приходит крупный агрохолдинг, обещает вложить столько-то денег, что-нибудь сделать в социальном плане. Кто откажется? Власть может даже не вникать в какие-то мелкие проблемы неорганизованных собственников.

Впрочем, замечу, что, когда власть пытается поощрять фермерскую инициативу, часто выходят курьезные вещи. Я, например, считаю всю историю про дальневосточный гектар чистой воды курьезом. Потому что земля передается людям без обязательства на ней жить, без зонирования территории и почему-то по гектару на нос. Статистика целей приобретения не ведется. Что можно узнать из СМИ не вдохновляет: берут для сбора дикоросов, рекреации… При этом что показательно: сельских жителей в этом регионе не прибывает. С таким же успехом можно было бы раздавать участки на Луне.

— При всем сочувствии к частной инициативе и фермерству вернусь к уже озвученной мысли: может быть, сами виноваты? Работают не так эффективно, как крупные холдинги, вот и проигрывают?

— Вы транслируете логику российских министерств. Я в ответ всегда спрашиваю: а как же вы узнали, что они неэффективно работают? Ведь по существующей статистике рентабельность производства зерна в фермерских хозяйствах посчитать просто невозможно. В фермерских формах отчетности указывается, сколько зерна фермер реализовал, а сколько денег за него получил, затраты на зерно — не указываются. Есть графа только с общим доходом фермы, но общий доход никогда не сводится к реализации одного вида продукции. Зато у юридических лиц существует строгая отчетность: затраты и выручка по различным культурам, и там все, конечно, посчитано. Но про эффективность фермеров мы не знаем ничего. Однако показательный факт: они производят конкурентоспособную продукцию. Во всяком случае, на их долю приходится 30 процентов урожая зерна и подсолнечника, то есть как раз тех культур, которые мы экспортируем. Они активно развивают овощеводство и производство молока. Для понимающего, в каких условиях они работают, это говорит о многом.

— Холдинги, по вашему мнению, могут быть менее эффективны, чем фермеры?

— У меня нет целей кого-то кому-то противопоставить. Я предлагаю просто посмотреть на факты и статистику. Какие продукты производят фермеры, я сказала выше: они, повторю, конкурентны даже на внешнем рынке. А какие продукты в основном производят наши холдинги? Отвечаю: они являются основными поставщиками свинины, птицы и сахара. По оценкам ОЭСР, эти виды продукции в месте своего производства в России стоят дороже (даже с учетом субсидий от государства!), чем на мировом рынке. Можно убрать сахар: сахар из свеклы всегда дороже тростникового. И все равно остается вопрос: почему часть продукции в России оказалась дороже, а другая в тех же условиях дешевле, чем на внешнем рынке? С чем это связано? Может, что-то есть в организации производства, что делает нашу свинину или птицу слишком дорогими? Найти ответ на этот вопрос крайне важно, потому что государство не сможет бесконечно оказывать протекционистские меры защиты отдельным продуктам. Тем более что основной груз этой поддержки ложится на нас, потребителей, которые сегодня серьезно переплачивают, когда покупают их в магазине. Хочется понять, как снизить издержки и какая агроструктура больше соответствует этой цели.

— Возможно, речь идет просто о болезнях роста? Крупным холдингам нужна господдержка, чтобы выйти на плато и удешевить продукцию?

— В каких-то промежутках времени с протекционизмом действительно можно мириться. Но существует трудноуловимая грань между протекционизмом, который помогает отечественному сельскому хозяйству восстановить свою конкурентоспособность, и протекционизмом, который призывает нас жить в подводной лодке, рассчитывая «только на свое». Первый –- полезен. Второй –- вреден.

— Вы сказали про «агроструктуру». В России кто-нибудь всерьез продумывает, какой она должна быть — для обеспечения продовольственной безопасности, развития сельских территорий? Кто отвечает за стратегическое видение ситуации с земельным фондом страны?

— Вы же догадываетесь, что ответ будет: никто? Я подчеркну: даже функционала такого — «управление земельным фондом страны» — нет в положении ни об одном из федеральных органов. Строго говоря, нет с 2004 года, когда последнее ведомство, занимавшееся этими сюжетами, было упразднено. Теперь все разделено по министерствам, куски функций тут, там… Это отражается на практике, выливаясь в непоследовательные и зачастую непродуманные операции с земельным фондом. Яркий пример: мы даже не можем определиться, сохраняем плодородные земли вблизи городов или застраиваем? Еще свежи воспоминания, как Фонд содействия жилищному строительству по закону, им придуманному, получал землю федеральных организаций, которые выводили новые сорта сельхозкультур и породы скота, и потом передавал их под застройку. Разумеется, на плодородие этих почв и их значимость для продовольственной безопасности страны (развития своего сельского хозяйства) никто не смотрел — у этого ведомства другие критерии. А параллельно в правительстве говорилось об импортозамещении. Какой здесь может быть вывод? Просто у нас одно не согласуется с другим.

Беседовала Ольга Филина