Тренд на госрегулирование

Развитие технологий и вызываемый ими рост неопределенности и неравенства повышает требования к регулирующей роли государства, а пандемия способствовала существенному усилению этих тенденций, констатирует в своей новой колонке для “Ъ” ректор Российской академии народного хозяйства и государственной службы Владимир Мау.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Социально-экономическое развитие мира и отдельных стран — как развитых, так и ведущих развивающихся — в ближайшее десятилетие будет определяться тем, как будут изучены, интерпретированы и освоены уроки прошедших после Великой рецессии 2008–2009 годов двенадцати лет вообще и 2020 года в частности. Кризис 2008–2009 годов положил начало тренду на усиление (или возрождение) роли государства в регулировании экономики: это был поворот от модели «дешевого государства», сложившейся в результате кризиса индустриального общества и соответствующего ему кейнсианского регулирования. Новый этап технологического развития объективно потребовал укрепления регулирующей роли государства, а пандемия способствовала существенному усилению этих тенденций.

Возрастание роли государства фиксируют даже те, кто в прошлом являлся адептом либеральной системы.

«Понимая важность решительных действий государства для остановки пандемии, было бы трудно сейчас… утверждать, что "правительство не решает наши проблемы, но правительство как раз является нашей проблемой"». И никто не сможет сейчас привести убедительный пример того, что частный сектор или благотворительность могут заменить компетентное государство в условиях чрезвычайной ситуации национального масштаба»,— пишет сегодня Фрэнсис Фукуяма, видевший в 1989 году в торжестве либеральной модели «конец истории».

Технологическая неопределенность и рост неравенства

Естественным образом возникает две группы вопросов. Во-первых, необходимо конкретизировать, в чем именно должна состоять роль государства в экономике. Во-вторых, важен вопрос об эффективности государства, о качестве госуправления, а также о том, какие политические системы будут давать большую эффективность в противостоянии экономическим и неэкономическим по природе (таким, как пандемия) кризисам.

Наблюдаемое сегодня усиление роли государства в экономике связано с резким ростом неопределенности технологической, а следовательно, и социально-экономической динамики, причем в короткой временной перспективе. В отличие от экономического роста XIX-XX веков, качественные изменения технологий и условий жизнедеятельности происходят теперь не от поколения к поколению, а в рамках одного поколения, что ведет к общей неустойчивости в развитии общества. И эту неустойчивость должно компенсировать государство.

Нынешнее повышение роли государства имеет предпосылки прямо противоположные тем, которые привели к формированию этатистской модели в первой половине ХХ века.

Тогда усиление государственного вмешательства в экономику было обусловлено быстрым развитием крупных хозяйственных форм (индустриальных гигантов), что вело к упрощению хозяйственной структуры и возможности управления всем из единого центра. Централизация и монополизация производства делали возможной и централизацию регулирования. Это создавало возможность распространения этатистской модели. Решение же задач догоняющей индустриализации, требовавшее перераспределения ресурсов в пользу передовых отраслей (перечень которых был хорошо известен), делало централизацию и огосударствление необходимым.

В современном мире ситуация совершенно иная — крайняя неопределенность технологического развития и технологических приоритетов ведет к повышенным рискам при реализации инвестиций (особенно длинных) и внедрении инноваций. То, что сегодня кажется самым передовым, уже через несколько лет окажется устаревшим. На смену разделению на передовые и отсталые отрасли приходит разделение на передовые и отсталые технологии, причем в каждой отрасли могут быть как первые, так и вторые. Неопределенность технологическая ведет еще и к неопределенности социально-политической, повышает риски дестабилизации. Государство должно обеспечить снижение этих рисков.

Современное государство должно прежде всего заняться решением двух групп задач:

• Во-первых, поддержанием инвестактивности. Последнее десятилетие характеризуется снижением интереса к частным инвестициям и доли инвестиций в ВВП в сравнении с долей сбережений. Это не типично российский феномен и не следствие плохого инвестиционного климата. Проблема глубже: она связана с высоким уровнем технологической неопределенности (что повышает рискованность инвестирования), а также с низкой инфляцией, что обусловливает «предпочтение ликвидности» по отношению к риску.
• Во-вторых, растет неравенство, особенно в результате усиления разрыва между доходами от собственности и доходами от труда. Следствием этого становится популизм и политическая нестабильность, что требует переосмысления стоящих перед государством социально-экономических задач.

Инвестор и страхователь последней инстанции

В условиях низкой склонности к инвестированию государство должно взять на себя функции «инвестора последней инстанции» — аналогично тому, как центральный банк рассматривается как «кредитор последней инстанции».

В 2020 году появилось и новое ожидание от государства — быть страхователем последней инстанции. Под этим термином понимается не выполнение функций коммерческого страхования, а готовность и возможность государства в тяжелых условиях прийти на помощь: по словам Андреса Веласко (экономист, министр финансов Чили с 2006 по 2010 год), «ни одна частная структура не может одновременно обеспечить и профинансировать необходимые меры в области здравоохранения, поддержать отправленных в неоплачиваемые отпуска рабочих, давать деньги фирмам для сохранения рабочих мест, производить экстренные выплаты уязвимым семьям. Это может сделать только государство». Действительно, государственная помощь оказывается критически важной для выживания отдельных фирм и даже отраслей.

По сути, можно говорить о возвращении к модели, близкой к классическому кейнсианству: только теперь речь идет о том, что государство должно влиять не на спрос как таковой, а на инвестиции, тогда как частный сектор будет далее следовать за государством. Популярный аргумент, что более эффективные частные инвестиции подменяются менее эффективными государственными, здесь не является корректным.

На самом деле выбор делается не между государственными и частными инвестициями — а между наличием инвестиций и их отсутствием.

Приоритетными для госинвестиций, очевидно, должны быть те сектора, которые повышают совокупную факторную производительность. Это прежде всего относится к вложениям в человеческий капитал и инфраструктуру (транспортную и цифровую). Не менее важным является и само качество государственного управления.

Остается открытым вопрос, в какой мере эти процессы должны сопровождаться усилением налогообложения и ростом бюджетной нагрузки в ВВП. Для ответа на него пока не накоплено достаточно эмпирического материала. Можно предположить, что решение инвестиционных задач правительства было бы более эффективно через механизмы целевых заимствований, а не за счет увеличения налогового бремени. Иными словами, рост госрасходов в современных условиях было бы гораздо эффективнее реализовывать за счет привлечения средств под конкретные проекты, причем на возвратной основе, чем за счет заимствований на покрытие бюджетного дефицита или путем повышения налогов. Особо подчеркну, что целевые заимствования вполне совместимы с очень важным для нас принципом сбалансированности государственного бюджета.

Критика индекса Doing business и мода на госрегулирование

Жертвой изменения отношения к роли государства в 2020 году стал широко известный и популярный индекс Doing Business, который подвергся резкой критике изнутри самого составлявшего его Всемирного банка. Индекс разрабатывался с 2003 года, и изначально его методология основывалась на предпосылке, что экономические свободы и дерегулирование являются основой и условием благоприятного предпринимательского климата. Пересмотр догматов экономической политики в сторону этатизма привел к тому, что авторов индекса стали критиковать за избыточную идеологичность и поддержку правых (то есть сторонников свободного рынка) правительств, тем самым дезориентируя развивающиеся страны и призывая их снижать государственное вмешательство в экономику.

В логике нового этатизма и с политической точки зрения эта критика справедлива: индекс разрабатывался в условиях доминировавшей в конце ХХ века парадигмы дерегулирования и экономического либерализма, то есть благоприятный деловой климат отождествлялся со снижением государственной нагрузки на экономику. Однако теперь мейнстрим изменился: в моде государственное регулирование и уверенность в том, что оно может быть действительно эффективным.

Впрочем, мы вряд ли станем свидетелями возврата к классическим формам «большого государства» середины ХХ века. Пандемия стала важной вехой формирования новой институциональной модели, и нам еще предстоит выяснить, в каких формах этот принцип будет реализовываться в обозримом будущем.