25 декабря правительство утвердит план законотворческих работ на 2004 год. Этот документ фактически определит экономическую политику на весь новый президентский цикл — законопроекты, внесенные в Думу в будущем году, дадут эффект, естественно, не сразу. Однако у правительства уже нет монополии на разработку ряда структурных реформ. По данным Ъ, группа замруководителя администрации президента Игоря Шувалова готова предложить свое видение рыночных реформ в жилищной сфере, в области здравоохранения и образования, а также в Калининградской области. Есть в группе Игоря Шувалова и свои представления о военной и административной реформах.
Зачем была создана группа Шувалова
Игоря Шувалова перевели в Кремль из правительства, где он на протяжении трех лет служил начальником аппарата в ранге министра, 28 мая этого года. Вначале его назначили помощником президента фактически по тем же вопросам, что и Андрея Илларионова (то есть по экономическим). Поэтому не случайно, что именно ему в июле поручили возглавить рабочую группу по удвоению ВВП, в которую вошли представители всех трех ветвей власти и ряда общественных организаций наподобие РСПП. Кстати, к рождению идеи о создании такого рода структуры господин Шувалов имеет прямое отношение. По воспоминаниям одного из высокопоставленных кремлевских чиновников, в день оглашения последнего президентского послания Федеральному собранию — 16 мая — разработчики этого документа Александр Волошин, Владислав Сурков, Андрей Илларионов и Игорь Шувалов пришли к общему мнению о необходимости, во-первых, жесткого контроля администрации над реализацией правительством послания, а во-вторых, привлечения к работе над ускорением роста ВВП всех общественных сил, в первую очередь бизнеса. Окончательно же задачи группы Шувалова были сформулированы Владимиром Путиным 11 июля во время его выступления перед предпринимателями в Кремле: "У нас вряд ли будет полное единодушие по всем вопросам, но по основным, ключевым подходам нам все равно придется договориться".Ключевыми точками роста в группе Шувалова изначально определили формирование рынка доступного жилья, реформы здравоохранения, образования, оборонной инфраструктуры (в той ее части, что касается социальной обеспеченности военнослужащих), а также создание полноценной свободной экономической зоны в Калининградской области. Выбор такого перечня реформ не случаен. Во-первых, эти меры могут обеспечить экономическое ускорение. Во-вторых, именно по этим темам (во всяком случае, по большинству из них) можно достичь общественного согласия. В первую очередь речь идет об ипотеке. То, что увеличение средств, вложенных в жилищное строительство, приведет к кумулятивному эффекту в других отраслях, не сомневаются ни левые, ни правые экономисты.
Не случайно поэтому, что быстрее всего в группе Шувалова шла разработка концепции формирования рынка доступного жилья. 5 ноября ставший уже заместителем руководителя президентской администрации Игорь Шувалов (см. Ъ от 6 ноября) доложил о результатах работы над этой концепцией на заседании трех комитетов Думы прежнего созыва. По его словам, группа готова представить новым депутатам уже весной 2004 года 36 законопроектов, а правительству — ряд проектов постановлений, которые обеспечат создание условий для недорогого жилищного строительства. Тогда ряд депутатов выразили сомнение, что Дума способна в течение одной весенней сессии принять столько строительных законов. Но Игорь Шувалов не оставил им пути для отступления. Он подчеркнул, что в Кремле достаточно политической воли, чтобы обеспечить принятие всех необходимых законов в нужный ему срок. Дальнейших возражений не последовало.
Ипотека по Шувалову
В окончательном варианте механизм ускорения жилищного строительства был доработан в группе Шувалова к концу прошлой недели. Суть его в следующем. Во-первых, непосредственное финансовое участие государства в удовлетворении жилищных потребностей граждан должно быть сведено практически к нулю. Бюджетные траты необходимо ограничить поддержкой отдельных рыночных институтов (например, вторичного рынка ипотечных кредитов и их системы страхования) на первоначальном этапе их становления, а также ряда малоимущих слоев населения. По мысли разработчиков концепции государство прежде всего обязано обеспечить законодательные и административные условия для рыночного жилищного строительства.Во-вторых, предполагается развивать различные формы жилищного кредитования. Не только ипотеку, но и другие, обеспечивающие в той или иной форме как участие в приобретении готового жилья, так и участие в долевом и индивидуальном строительстве домов. Для этого помимо прочего банковская система должна получить доступ к долгосрочным кредитным ресурсам пенсионной и страховой систем, к средствам других институциональных инвесторов через развитие рынка ипотечных ценных бумаг. Кроме того, государство для стабильности ипотечной системы усилит правовые гарантии прав добросовестных приобретателей недвижимости, а также прав кредиторов-залогодержателей. Обеспечение баланса интересов кредиторов и заемщиков, уверены в группе Шувалова, приведет к снижению кредитных рисков, а значит, и к снижению процентных ставок.
В-третьих, группа Шувалова предложила как можно быстрее убрать административные барьеры в жилищном строительстве. Речь, в частности, идет о замене многочисленных процедур госэкспертизы градостроительной и проектной документации на устанавливаемые федеральными законами технические регламенты и введении рыночной лицензируемой деятельности по проверке соответствия проектной документации этим регламентам. Наконец, муниципалитеты должны обеспечить продажу земельных участков, обустроенных инженерными коммуникациями. Деньги на предпродажную подготовку они получат за счет взимания прозрачного тарифа за подключение к коммунальной инфраструктуре.
Лечение и обучение по Шувалову
Не менее радикальные структурные реформы группа Шувалова предлагает провести в сферах здравоохранения и высшего образования. Их цель также заключается в относительном уменьшении прямого госфинансирования медицинских и образовательных учреждений. Что, безусловно, разгрузит бюджет. Но главная мысль заключается не столько в облегчении участи казны, сколько в повышении эффективности госзатрат. Государство должно обеспечить полное и своевременное финансирование некоего социального минимума, остальное дело самих лечащихся и обучаемых (естественно, наименее социально защищенные слои будут и дальше лечить бесплатно). Например, предлагается в стоимость добровольной медицинской страховки включать стоимость обязательной. А чтобы "теневики" не смогли больше недоплачивать в фонд медстраха, в результате чего их работники потребляют больше медуслуг, чем оплатили их работодатели, предлагается установить федеральный минимум страховых выплат. Кроме того, медучреждениям дадут возможность легально зарабатывать самим. Для чего их преобразуют в государственные (муниципальные) некоммерческие организации. Впрочем, медиков группа Шувалова намерена заставить принять и горькое лекарство: вообще врачей и стационаров слишком много, а квалифицированных и амбулаторий явно не хватает. Так что грядут сокращения.Система высшего образования также должна быть подвергнута более чем радикальной реформе. Для начала оно станет двухуровневым, как в большинстве цивилизованных стран (сходная система уже внедряется и в России — например, на нее десять лет назад перешел Российский университет дружбы народов). На первом этапе (три-четыре) готовятся специалисты самого широкого профиля. В других странах им, как правило, выдаются дипломы бакалавров. Затем происходит специализация до уровня магистров. Такая система убивает двух зайцев: экономит бюджетные деньги (один и тот же профессор читает лекции большему числу студентов, большинство студентов раньше заканчивают обучение) и повышает профессиональные умения новых специалистов. Затем группа Шувалова предлагает перейти к конкурсной системе распределения госсредств среди вузов. Кроме того, среди вузов будут выделены 10 исследовательских университетов и 20 федеральных научно-образовательных центров, в которые будет включено и большинство академических и отраслевых НИИ. Они получат приоритетное госфинансирование, а их выпускники — по-настоящему престижные дипломы.
Административная реформа по Шувалову
Вышеперечисленные проекты реформ, впрочем, создавались не только на Старой площади. Активную роль сыграли и ведомство Германа Грефа, являющегося членом группы Шувалова, и Центр стратегических разработок, и аппарат правительства. Так что представленный продукт согласован практически на всех уровнях исполнительной власти. Чего не скажешь об административной реформе. Игорь Шувалов, отвечающий помимо прочего за нее в администрации, тщательно избегает каких-либо публичных заявлений на этот счет. Но, по данным Ъ, в Кремле недовольны медлительностью комиссии вице-премьера Бориса Алешина. По прошлогоднему плану премьера, утвержденному президентом, к концу этого года работа над инвентаризацией более чем 5 тыс. госфункций должна быть в основном завершена. К выборам же президента правительство должно было представить уже конкретную схему нового правительственного устройства, основанного на разделении исполнительных госфункций на три не пересекающиеся друг с другом части: правоустанавливающие, правоприменительные и контрольные, а также по оказанию госуслуг и управлению госимуществом. Иными словами, нынешний кабинет призван был подготовить почву для формирования принципиально нового. Но комиссия Бориса Алешина опаздывает. Она успела проанализировать на предмет избыточности лишь 2900 функций. В результате Михаилу Касьянову придется заполнять "клеточки" будущего правительства без полного учета уже отживших госфункций. А значит, оно в значительной мере будет напоминать нынешний кабинет министров. В Кремле утверждают, что ждут от Михаила Касьянова совсем иного.АНДРЕЙ Ъ-БАГРОВ