Проблемой, когда в Госдуму вносится проект "про Фому", а принимается "про Ерему", озаботились и депутаты, и Конституционный суд РФ (КС). Недавно об отсутствии системного подхода к законотворчеству заявил президент России Владимир Путин. Пока попытки упорядочить законодательный процесс коснулись только нескольких кодексов. В ситуации разбирались партнер юридической фирмы "Инфралекс" Артем Кукин и аналитик Ольга Плешанова.
На заседании совета законодателей 24 апреля Владимир Путин отметил, что в ходе подготовки законопроектов допускаются случаи «штурмовщины» и суеты
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ / купить фото
На заседании совета законодателей 24 апреля Владимир Путин отметил, что в ходе подготовки законопроектов допускаются случаи "штурмовщины" и суеты. "Законопроекты далеко не всегда имеют глубокую, всестороннюю проработку, недостаточно учитываются научные и экспертные оценки", — заявил глава государства.
Эксперты бьют тревогу уже давно: концепция законопроектов произвольно меняется, на этапе второго чтения любой проект может быть переписан до неузнаваемости, вплоть до полной подмены. Ярким примером стал закон о банкротстве граждан, принятый в 2015 году: огромный массив норм был включен на этапе второго чтения в небольшой законопроект об особенностях банкротства в Крыму и Севастополе.
Регламент Госдумы содержит правило, по которому изменить концепцию законопроекта, прошедшую обсуждение и одобренную Госдумой, можно только путем возврата к процедуре первого чтения. А поправки, изменяющие концепцию законопроекта, следует выносить в специальную таблицу и рекомендовать к отклонению. Эти правила, однако, игнорируются, что неудивительно: после принятия в 1998 году сам регламент претерпел около 150 изменений.
В прошлом году проблема дошла до КС. Первым законом, принятым в обход концепции и оспоренным в КС, стали поправки в ст. 222 Гражданского кодекса (ГК), позволившие сносить самовольные постройки в административном порядке. Этим правом тотчас воспользовались столичные власти — под снос пошли сотни ларьков. Запрос в КС, правда, не говорил о нарушении законодательной процедуры: его авторами выступали сами депутаты Госдумы. 27 сентября 2016 года КС отказался принимать жалобу к рассмотрению, указав, что закон не запрещает владельцам самостроя оспаривать решения о сносе в суде.
Первым обращением в КС, в котором конституционность закона оспаривалась из-за нарушения процедуры его принятия, стал запрос депутатов Госдумы по поводу включения в Налоговый кодекс положений о торговом сборе. Авторы запроса отмечали, что положения о торговом сборе появились в проекте поправок в Налоговый кодекс только на этапе второго чтения и не проходили необходимого согласования с регионами. КС 11 октября 2016 года прекратил рассмотрение запроса, отметив, что более половины его авторов после выборов не вошли в Госдуму седьмого созыва.
В определении от 11 октября КС, однако, высказал позицию по поводу законодательной процедуры. КС сослался на свое постановление от 5 июля 2001 года N 11-П, касавшееся амнистии 2000 года (55-летие Победы) и в свое время ставшее сенсацией. В мае 2000 года Госдума приняла постановление об амнистии, а через месяц, спохватившись, отменила амнистию в отношении опасных преступников. Этот акт КС признал тогда неконституционным в связи с нарушением порядка его принятия, хотя и не позволил амнистировать лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления.
Сейчас КС повторил свои выводы об этапах законодательной процедуры и значении каждого из чтений законопроекта. Применительно к торговому сбору, однако, КС отметил, что поправки, вносимые в Налоговый кодекс, не были непосредственно связаны между собой, поэтому появление нового блока не противоречило общей концепции. Отсутствие согласования с регионами, решил КС, компенсируется одобрением закона Советом федерации. Таким образом, подход КС оказался предельно осторожным: не любое отступление от законодательной процедуры может быть признано нарушением Конституции.
Осторожность КС проявилась и в постановлении от 28 марта нынешнего года N 10-П по делу о полномочиях администраций Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя самим утверждать правила землепользования и застройки. Закон, передавший эти полномочия от представительной власти к исполнительной, оспорило Законодательное собрание Петербурга, указав, что положения появились в законопроекте на этапе второго чтения и не согласовывались с регионами. КС констатировал, что "имело место некоторое отступление от установленных регламентом Государственной думы правил принятия федеральных законов", однако это отступление "не оказало определяющего влияния". Оспариваемые положения были признаны конституционными.
С мотивировкой постановления не согласился судья КС Гадис Гаджиев, высказавший особое мнение по делу. Судья считает, что хоть и не было достаточных оснований признать оспариваемую норму неконституционной, КС мог бы в своем постановлении конкретизировать, в чем состояли отступления от регламента Госдумы. Гадис Гаджиев напомнил о значении наименования законопроекта и пояснительной записки — они должны давать четкое представление о предмете законопроекта и круге лиц, на которых он распространяется, а также обосновать необходимость принятия законопроекта. Поправки, вносимые в законопроект на последующих этапах, не должны быть неожиданным и не могут вступать в противоречия с наименованием и пояснительной запиской. Гадис Гаджиев отметил также особую роль кодексов по сравнению с обычными законами. По мнению судьи, изменения, вносимые в кодексы, составляют "особый, самостоятельный предмет правового регулирования".
Сейчас указания на это постепенно появляются в самих кодексах: изменения в них могут вноситься только отдельными законами, не допускается включение поправок в кодексы в комплексные проекты, затрагивающие иные вопросы и другие законы. Первым под защиту от неожиданностей попал Бюджетный кодекс: такая поправка была внесена в него в 2013 году по инициативе правительства РФ.
Позже в защиту кодексов начали выступать депутаты Госдумы под руководством главы комитета по госстроительству и законодательству Павла Крашенинникова. Летом 2015 года были внесены поправки в Уголовный кодекс (УК) и Уголовно-процессуальный кодекс (УПК), изменять которые стало возможно только специальными законами.
В декабре 2016 года аналогичные правила были введены в ГК (вступили в силу с 9 января): отныне для внесения в него изменений тоже требуется специальный закон. В апреле нынешнего года такой же порядок принят для Кодекса об административных правонарушениях (КоАП). Изменения внесены и в ст. 108 регламента Госдумы: комплексные законопроекты, включающие поправки в "защищенные" кодексы, должны возвращаться инициатору. Практика "пристегивания" поправок в эти кодексы к законопроектам во втором чтении должна уйти в прошлое.
В уголовном законодательстве новые правила уже применяются — недавно принят целый ряд законов об изменении УК и УПК. Отдельными законами усилена ответственность за необоснованное уголовное преследование бизнеса, введены специальные статьи о хулиганстве на транспорте, о склонении спортсменов к приему допинга.
С изменениями ГК сложнее: поправки в этот кодекс часто трудно отделить от комплексного проекта, содержащего поправки в несколько законов. Например, прошлогодний закон о собственности на машино-места (N 315-ФЗ от 3 июля 2016 года) включал изменения не только в ГК, но и в закон о госрегистрации недвижимости. Проект реформы наследственного права, обсуждаемый сейчас, предлагает взаимосвязанные изменения в ГК и в закон о нотариате. Попытка создать "черный список" авиадебоширов тоже не ограничилась Воздушным кодексом, потребовались поправки еще и в ГК. Эти законопроекты уже приняты в первом чтении.
Механически разделить законопроект можно и после первого чтения. Так, единый проект модернизации ГК, принятый в первом чтении в апреле 2012 года, был разделен на десять "лоскутов", восемь из которых приняты. Разработчики проекта, однако, уверены, что при дроблении пострадала концепция, нарушился системный подход. Разделить комплексные проекты будет еще сложнее: новые тексты с иными названиями придется, скорее всего, заново принимать в первом чтении. Кроме того, принимать взаимосвязанные проекты нужно будет "пакетом", а специальной процедуры для этого нет.
Системного подхода нет и в том, что защитить от неожиданностей пытаются сейчас только кодексы, и то не все. Решений общего характера, касающихся всего законодательства, пока не предложено.