Российская инновационная система нуждается в переформатировании, убеждены авторы представленного в последних числах октября проекта Национального доклада по инновациям. Проблему не решить простым увеличением государственного финансирования — надо формировать благоприятную институциональную среду.
В последнее время российские власти проявляют растущий интерес к инновационной тематике: разрабатываются "дорожные карты" Национальной технологической инициативы, обновляется Стратегия инновационного развития, оценивается результативность государственных институтов инновационного развития. Если бы не условия, в которых эта активность происходит, можно было бы заподозрить всплеск модного увлечения. Аналитики Boston Consulting Group (BCG) оценивают текущую ситуацию так: "Наблюдается значительное снижение количества трудоспособного населения, прогнозируется ухудшение качества рабочей силы, наблюдается значительный отток капитала, отсутствует существенный запас по загрузке мощностей в экономике". Это означает, что "сейчас инновации являются главным возможным рычагом влияния на долгосрочный рост экономического благосостояния для России, поскольку возможности остальных (рычагов.— "Власть") значительно ограничены".
Проект Национального доклада был впервые представлен на широкое экспертное обсуждение в рамках закончившегося 1 ноября форума "Открытые инновации". Премьер Дмитрий Медведев поручил подготовить такой доклад по итогам встречи с членами экспертного совета при правительстве в июле прошлого года. Авторы доклада, проводя аналогию с пирамидой Маслоу, предлагают представить иерархию инновационных потребностей, а значит, и приоритетов государственной политики в области инноваций в виде пирамиды инновационного развития (см. рисунок ниже).
Политика развития инноваций, как и экономическая политика в целом, делится на два больших блока: обеспечение среды, благоприятной для исследовательской и инновационной деятельности; и адресное финансовое (и нематериальное) стимулирование игроков. Если применить к этим блокам принцип пирамиды, то первый надо будет расположить в фундаменте, а второй — на верхних этажах, тем самым отразив приоритетность общей среды над адресным стимулированием.
Наиболее развитая инновационная система будет характеризоваться пирамидой
Российские власти должны направить ресурсы на создание в стране благоприятной среды, так как без нее адресное финансирование не будет достаточно эффективным, чтобы Россия оказалась в списке стран-лидеров инноваций. При наличии правильных условий исследователи и предприниматели сами обеспечат появление инноваций (хотя, с помощью государства, возможно, они сделают это быстрее). Если условий нет, никакая адресная поддержка не дойдет до получателя. Создание благоприятной среды подразумевает такие условия для активных участников (университетов, исследовательских центров, малого и крупного бизнеса, предпринимателей и ученых), в которых они чувствовали бы себя достаточно комфортно и уверенно для плодотворной работы. Спектр таких условий очень широк: от нормально работающих базовых институтов государства, репутации государства как управляющего инновационной экосистемой до наличия развитых финансовых рынков, на которых инноваторы могут найти финансирование для разработки и коммерциализации своих идей.
Здесь уместна аналогия с футболом, в котором, как и в инновациях, хорош тот игрок, кто не просто забивает, а забивает больше других. Хороша та команда, которая не просто славится традициями или именами, но побеждает в текущих чемпионатах. И не может считаться футбольной та страна, сборная которой давно не участвовала в финальных играх чемпионата мира — какие бы обстоятельства ни препятствовали игре.
Фундамент (обеспечение благоприятной инновационной среды) разделен на пять слоев:
1. Базовые институты государства — гражданские, деловые и прочие. Это совокупность общих правил игры и практики их применения, репутация государства как работающего механизма, в котором всем членам общества предоставлены одинаковые справедливые условия жизни и деятельности.
2. Инфраструктура — физическая, информационная и иная: различные структуры, сети и взаимосвязи, предоставляющие участникам инновационного рынка пространство для работы и генерации результатов. Пример исключительно инновационной инфраструктуры — инновационные кластеры.
3. Знания — грамотность, образованность, исследовательская способность общества. Необразованное общество может только имитировать инновационную деятельность, воспроизводить в худшем качестве уже сделанное другими обществами.
4. Культура — отношение общества к инновационной повестке развития, к прогрессу в целом, понимание необходимости заниматься чем-то новым в целях извлечения прибыли и не только. Если в обществе господствует мнение, что инновации — это несерьезно, если инноваторы не пользуются высоким социальным статусом, любая программа инновационного развития будет вытесняться "реальным бизнесом".
5. Рынки — финансовые, технологические, интеллектуальные. Инновационная активность не будет работать, если инноваторам и инвесторам, продавцам и покупателям инноваций негде встретиться и сформировать цену на инновационные продукты и технологии.
"Верхние этажи" (стимулирование инноваций) разделены на два слоя:
6. Финансирование фундаментальных исследований — поддержка специалистов вузов и исследовательских центров, занимающихся исследованиями, коммерциализация которых неочевидна либо отдалена (гранты, стипендии, субсидии, премии, зарплаты). Это финансирование не инноваций, а того, что может стать инновациями.
7. Финансирование коммерческих инноваторов — прямые и косвенные инструменты поддержки (субсидирование, госзаказ, налоговые и таможенные льготы, инвестиции через фонды, гарантии, кредиты и так далее). Это одновременно самая эффективная и самая сложная группа инновационных инструментов, которая при хорошем развитии среды сильно ускоряет инновационный процесс, а при недостаточном развитии среды — искажает рыночные механизмы, вытесняет частную инициативу и приводит к злоупотреблениям.
Фактическая результативность инновационной политики представлена в виде звезды на вершине пирамиды: чем больше инноваций производит страна, тем крупнее звезда. Результативность может быть оценена по следующим параметрам:
8. Активность инновационного процесса — проведение фундаментальных и прикладных исследований, генерация идей и изобретений, совершение открытий, учреждение и развитие (либо банкротство) инновационных компаний.
9. Непосредственные результаты — то, ради чего старается каждый исследователь и инноватор. Это публикации, патенты, привлеченные средства, выведенные на рынок принципиально новые продукты.
10. Долгосрочные последствия — экономический рост, эффективность экономики, лидерство страны на международных рынках, справедливость распределения богатств, удовлетворенность общества от жизни в стране.
Наиболее развитая инновационная система будет характеризоваться пирамидой в форме сужающейся кверху трапеции. Она имеет такой вид, когда в стране не только создана благоприятная среда, но государство дополнительно мощно стимулирует инновационную активность.
По расстановке верхнеуровневых приоритетов в инновационной политике можно выделить пять типов стран.
К "профессионалам" и "энтузиастам" относятся передовые страны-инноваторы, правительства которых активно проталкивают инновационную повестку, в том числе через госфинансирование проектов, и считают развитие среды важнейшим приоритетом, что четко фиксируется как в стратегических документах, так и в практике. К таким странам относятся, например, США, Великобритания и Франция.
Страны-"консерваторы" тоже устойчиво развиваются, но их правительства не предпринимают экстраординарных усилий для продвижения инновационной повестки (возможно, избегая неэффективных расходов). В основном этот тип состоит из малых стран Европы и периферийных развитых стран (например, Новая Зеландия). В любом случае у них есть возможность развивать свою инновационную экосистему прямо сейчас, поскольку благоприятная среда уже сформирована.
Три вышеперечисленных типа характеризуют классический "западный" подход к развитию, когда импульс идет преимущественно снизу вверх, а государство либо просто обеспечивает среду, либо активно поддерживает инновационное развитие в диалоге с участниками экосистемы. Оставшиеся два типа, напротив, отличает "азиатский" подход, когда государство задает повестку и одновременно выступает крупнейшим игроком экосистемы.
Страны-"новички" пытаются ускоренно строить свои экосистемы по "азиатскому" стандарту, но в силу относительно недавней включенности в инновационную повестку подходят к вопросу без комплексного понимания проблемы и тем самым создают узкие места, которые сдерживают развитие всей пирамиды. Таким странам нужно сбалансировать отдельные элементы среды, и тогда не только выправится форма пирамиды, но и увеличится ее общий размер. Так, для дальнейшего технологического развития правительство Китая должно обращать больше внимания на институты, образование и инфраструктуру.
Страны-"игроки" уже системно выделяют верхние слои пирамиды в качестве приоритета и оставляют на потом нижние, фундаментальные. В этих странах господствует политика ускоренного инновационного развития, направленная на достижение лидерских позиций через повышение ставок — приоритетное финансирование исследовательских проектов и коммерческих инноваций.
Стратегия "игрока" показала себя успешной в странах Юго-Восточной Азии, особенно в Японии, Южной Корее и Сингапуре. Среди экспертов превалирует мнение, что это связано именно с "азиатскими" культурными особенностями, не случайно культурный слой пирамиды, измеренный по "западным" меркам, в этих странах всегда характеризуется как не способствующий инновациям. Но именно эти особенности делают успешной стратегию развития сверху вниз, при которой приоритетные отрасли, технологии, компании и проекты первоначально выбираются государством, и все участники экономической деятельности подстраиваются под заданную сверху повестку.
Текущая инновационная политика в России приближает ее к модели "азиатской" страны-"игрока", расходующей средства на адресную поддержку инновационных проектов и откладывающую обустройство благоприятной для инноваций среды на потом.
Неразвитость российской инновационной среды проявляется по сравнению не только с "западными" лидерами инноваций. Если в качестве базы для сравнения выбрать лидеров инноваций "азиатской" культуры — Японию, Сингапур, Южную Корею и Китай — отставание в фундаментальных слоях пирамиды будет аналогичным. При этом разница в уровнях прямой поддержки проектов сохраняется такой же, как и у "западных" лидеров: мощное прямое финансирование в Южной Корее уравновешивается более сдержанным финансированием в Японии и Сингапуре и совсем небольшим, несмотря на все декларации, финансированием со стороны Китая. При этом Япония, Сингапур и Китай приоритизируют поддержку фундаментальных исследований, а не коммерческих инновационных проектов. В Южной Корее — наоборот, это объясняется особенностью структуры экономики этой страны (доминирование на рынке инноваций крупных компаний — чеболей), что делает ее похожей на российскую.
По уровню развития институтов Россия значительно отстает как от "западных", так и от "азиатских" лидеров инноваций. Например, по индексу эффективности работы правительства (Government Effectiveness Index, World Government Indicators, The World Bank), Россия находится на 88-м месте в мировом списке. Для сравнения: Китай — на 70-м месте, Италия (ближайшая к ней в списке страна Западной Европы) — на 46-м, Южная Корея — на 30-м, США — на 17-м, Сингапур - на 2-м. Вообще все страны--лидеры инноваций, вне зависимости от культурных особенностей, расположились на 50 первых местах.
В России традиционно хорошо развит человеческий капитал, особенно начальное и среднее образование. Одним из измерителей этого слоя являются данные об успеваемости 15-летних подростков, получаемые ОЭСР в рамках международной программы PISA (Programme for International Student Assessment). По результатам последнего опубликованного цикла оценок (2012 год) Россия получила 482 балла за математическую часть, став 34-й страной из 65, проходивших оценку. На одну ступень выше — Швеция, на одну ниже — Израиль, обе страны — признанные лидеры инноваций.
По другому измерителю — "Качество НИИ", рассчитываемому Всемирным экономическим форумом для включения в Индекс глобальной конкурентоспособности (GCI), Россия занимает 56-е место из 144 с оценкой чуть выше средней (4,0 при средней 3,8 и максимуме 7,0), оказавшись позади всех стран-лидеров.
Культурный слой подразумевает понимание обществом важности инновационной повестки для страны, актуальность инновационной тематики, высокий социальный статус ученых и инноваторов. В этом смысле культура в сегодняшней России чрезвычайно слаба. Например, согласно результатам опросов, проводимых для России Институтом статистических исследований и экономики знаний и ВШЭ, для США — компанией Harris Interactive, а для ЕС — Европейской комиссией, профессию ученого в России считают престижной только 17%, в то время как в США и ЕС — около половины респондентов.
Инновационная инфраструктура — весь спектр сетевых составляющих среды от электричества до электронного доступа к правительственным услугам — в России также оставляет желать лучшего. Так, по показателю доступности информационно-коммуникационных технологий (ICT Access Index) Россия находится на 40-м месте — в окружении стран Южной и Восточной Европы и Ближнего Востока.
Рыночный слой в России тоже недоразвит: капитализация российского фондового рынка сильно уступает капитализации рынков стран-лидеров. Это сокращает возможности для выхода инвесторов из инновационных бизнесов, а значит, отбивает у инвесторов желание в них входить.
Затраты государства на фундаментальные исследования в России относительно низки, потому, очевидно, что наука не может гарантировать быструю коммерциализацию. Хотя в последние годы наблюдается рост затрат на фундаментальные исследования и НИОКР в академической среде, госрасходы на них все равно существенно отстают от сравнимых показателей в других странах, в том числе азиатских.
В то же время поддержка коммерческих проектов, предположительно ведущих к инновациям, в России чрезвычайно масштабна. В 2013 году она заняла второе место в мире по абсолютному уровню госрасходов на коммерческие НИОКР, потратив около $15 млрд. В процентах от ВВП Россия вышла на первое место (0,4%), оставив позади все развитые страны.
В результате массивных бюджетных расходов на коммерческие инновации общий показатель расходов государства на НИОКР (как в коммерческой, так и в фундаментальной части) в России также чрезвычайно велик и находится на уровне стран--лидеров инноваций. При этом коммерческий сектор не тратит на НИОКР почти ничего, и здесь Россия находится в компании отстающих стран ОЭСР — Чили, Мексики и Польши. В результате Россия оказывается в конце списка развитых стран по общим — государственным и частным — расходам на НИОКР.
Одним из негативных последствий интенсивного государственного финансирования может быть лишение частных инвесторов перспективы. Инноваторы предпочитают государственные источники финансирования, потому что это может быть дешевле или вообще бесплатно, а главное, государство не требует предоставить "на выходе" рыночный инновационный продукт, часто достаточно соответствовать формальным требованиям выполнения проекта.
И все же в ситуации, когда частные расходы на НИОКР и инновации критично малы, государство не может себе позволить ждать, пока в стране наладится благоприятная среда. Те инноваторы, для которых частные средства недоступны, должны поддерживаться государством, пусть не так эффективно, как это сделали бы частные венчурные фонды, но это лучше, чем полное отсутствие поддержки и вынужденная смена инноваторами юрисдикции.
России необходимо в первую очередь развивать институциональный, культурный и инфраструктурный слои пирамиды
Учитывая культурные особенности и структуру экономики России, возможно, следует подробнее изучить опыт стран Юго-Восточной Азии в части налаживания инновационной экосистемы и активной роли государства в совершении инновационного рывка.
России необходимо в первую очередь развивать институциональный, культурный и инфраструктурный слои пирамиды. Инновационный регулятор не может повлиять на все аспекты состояния этих фундаментальных слоев, но тем не менее может способствовать их развитию.
В институциональной части это, в частности, защита интеллектуальной собственности. Здесь достигнут определенный прогресс, особенно в части работы судов и отслеживания нарушений. Теперь необходимо с помощью последовательной политики копить международную репутацию страны, в которой правообладатели чувствуют себя защищенными. Другой важный аспект — устранение барьеров для импорта и содействие экспорту технологий.
В сфере образования и культуры — двух взаимопроникающих гуманитарных слоев — инновационный регулятор может реформировать школьные и вузовские программы обучения, организовать пропаганду науки и технологий, содействовать повышению престижа профессии ученого и предпринимателя.
В инфраструктурной части уже сделано многое: созданы институты развития и инновационные кластеры. Теперь необходимо их последовательно развивать и подстраивать под текущую инновационную повестку.
В рыночной сфере необходимо устранять административные и налоговые барьеры для работы частных венчурных фондов, а также устанавливать связи между частными фондами и государственными институтами развития.
Что касается верхних слоев пирамиды — финансирования НИОКР и инновационных проектов,— государству необходимо усилить акцент на поддержку фундаментальных исследований и, наоборот, ослабить акцент на отраслевые расходы, фактически не идущие на поддержку инноваций.
Инновационный статус России
За последние годы в России сформированы основные элементы национальной инновационной экосистемы, однако достигнутые результаты не соответствуют ожиданиям. Ниже представлены некоторые выводы Национального доклада по инновациям.
Доля инновационной продукции в общем выпуске составляет 8-9% (в странах-лидерах ~15%) и не растет за последние три года.
Производительность труда в несырьевых отраслях на 18% ниже, чем по экономике в целом.
Результаты российских инноваций все еще обладают низкой конкурентоспособностью: доля России в общем мировом экспорте высокотехнологичных товаров составляет 0,4% (в 2010 году — 0,21%).
Невозможно четко описать структуру затрат на инновации и провести оценку качества и эффективности этих затрат.
Инвестиции государства в человеческий капитал работают на конкурентоспособность чужих экономик: Россия хуже удерживает и привлекает человеческий капитал, чем страны--лидеры инноваций.
Текущая активность в НИОКР не трансформируются в результаты: Россия значительно отстает от лидеров по количеству международных патентов при высоких госзатратах на НИОКР и сопоставимом со странами-лидерами количестве исследователей.
Бизнес-проекты, выращенные локальным венчурным рынком, не находят применения в России и покидают страну: при количестве стартапов на уровне западноевропейских стран удельное количество инновационных компаний в России в три и более раз ниже, чем в странах-лидерах.
В существующих компаниях низка восприимчивость к технологиям (инвестиции в нематериальные активы в России в 3-10 раз ниже, чем у лидеров), спрос удовлетворяется в основном импортом технологий.
Как инновационная, так и технологическая политики формируются ситуативно, управление разработкой и реализацией каждой из них раскоординировано — как на уровне документов, так и на уровне субъектов системы управления (органов власти, институтов развития); у инновационной и технологической политик нет однозначно определенного "владельца".
Отсутствует единая система мониторинга инновационной системы, текущие показатели эффективности ориентированы на затраты, а не на результат.