Схема государственно-частного партнерства (ГЧП) пока по-прежнему является малораспространенной формой сотрудничества в Российской Федерации. Но с января следующего года вступает в силу федеральный закон N 224, который, как надеются эксперты, сделает взаимодействие государства с частным бизнесом более понятным и прозрачным.
В первую очередь ГЧП востребовано в тех сферах, на развитие которых у государства недостаточно бюджетных ресурсов
Фото: Евгений Павленко, Коммерсантъ
В условиях кризиса государство в срочном порядке принимает законодательные инициативы, способные привлечь инвестиции в экономику. Одним из направлений, которое, по мнению чиновников, будет способствовать приходу частных инвестиций, может стать развитие схемы государственно-частного партнерства. Хотя эксперты полагают, что для того чтобы привлечь в ГЧП инвесторов, в первую очередь необходимо улучшение делового климата в России, снижение инфляции, банковской ставки, принятие соответствующих законов, то есть условий, при которых появятся длинные деньги. Задача государства — активно создавать эти условия.
На что у государства нет денег
В первую очередь ГЧП востребовано в тех сферах, на развитие которых у государства недостаточно бюджетных ресурсов. В настоящее время ГЧП более интегрировано в сферу туризма, здравоохранения, ЖКХ, транспорта и транспортных инфраструктур, благоустройства территорий. Федеральный закон "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 13.07.2015 года N 224-ФЗ предусматривает 15 расширенных пунктов возможного партнерства с частными инвесторами. Указанный закон вступит в силу только 1 января 2016 года.
"При инвестировании в государственно-частные проекты, для инвестора могут возникнуть следующие риски: недостаток долгосрочного финансирования; рыночный риск; недостаточно прозрачная процедура тендера; валютный риск (для иностранных инвестиций); незаконное присвоение/хищение, — рассказывает Николай Курносенко, генеральный директор "Интеркомп ЦБУ". — Однако с вступлением в силу ФЗ-224 многие риски будут сведены к минимуму, либо вообще исключены, в частности, положения ст. 15 о гарантиях коснулись коррупции, окупаемости".
Как отмечает Роман Черленяк, руководитель практики корпоративного и договорного права юридической фирмы ЮСТ, еще одним важным шагом в новом законе стало нормативное закрепление частной инициативы — процедуры, допускающей возможность заключения договора с инициатором проекта без конкурса (при отсутствии иных заинтересованных претендентов).
Мировые лидеры
Мировыми лидерами в области государственно-частного партнерства являются США, Великобритания, Франция и Германия. На Западе государственно-частное партнерство особенно заметно развито в двух сферах: в дорожно-транспортной и в жилищно-коммунальной. На основе информации, накопленной Всемирным банком (The World Bank), создана обширная база данных, состоящая из более 4,1 тыс. проектов, реализованных за период с 1990 по 2007 год в 144 странах мира. Она дает всестороннее представление о мировом опыте реализации инвестиционных инфраструктурных проектов на основе государственно-частного партнерства и предоставляет обширный материал для обобщения, анализа и заимствования прогрессивного опыта. Так, на долю проектов транспортной инфраструктуры приходится 1097 проектов (26,8% от общего количества реализованных проектов на основе ГЧП), что выводит сферу транспорта на второе место после энергетики (1587 проектов, или 38,8%). Также объем инвестиций в проекты транспортной инфраструктуры составил $210,272 млрд (16,9% от общего объема инвестиций), что ниже, чем в сфере телекоммуникаций ($604,811 млрд, или 48,7%) и энергетики ($369,939 млрд, или 29,8%).
Николай Курносенко говорит, что сегодня можно выделить пять групп в России по уровню развития государственно-частного партнерства: регионы — лидеры по уровню развития ГЧП (60-75%), регионы с высоким уровнем развития ГЧП (45-60%), регионы со средним уровнем развития ГЧП (35-45%), регионы с низким уровнем развития ГЧП (25-35%), регионы с очень низким уровнем развития ГЧП (0-25%). "По итогам 2014 года средний уровень развития государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации вырос на 0,9% и составил 35,9%, что на 6,3% ниже среднего установленного целевого значения в распоряжении правительства РФ N 570-р", — говорит он. При этом, по данным Минэкономразвития, завершенных региональных проектов на сегодняшний момент всего 4%, основная их часть находится на инвестиционной стадии — инвесторы привлечены и уже идет стройка.
Главный тормоз
Главным тормозом развития государственно-частного партнерства в России являются проблемы законодательной базы, неравноправие сторон в партнерстве. По мнению представителей Минрегиона, развитие ГЧП при реализации крупных инфраструктурных проектов тормозит и Бюджетный кодекс, не позволяющий гарантировать исполнение финансовых обязательств за пределами трехлетнего бюджета.
Главными плюсами государственно-частного партнерства являются снижение нагрузки на бюджеты всех уровней и при сохранении объемов финансирования возможность осуществления более значительного числа инвестиционных проектов. "Также ГЧП является альтернативой как государственному предпринимательству, так и полной передаче соответствующей хозяйственной деятельности в частный сектор. Кроме того, такая схема выступает источником долгосрочных инвестиций и механизмом реализации долгосрочных стратегий экономического развития отраслевых комплексов", — говорит господин Курносенко. Он также отмечает, что с помощью ГЧП государство получает возможность привлекать на долгосрочной основе ресурсы частного сектора для строительства стратегически важных инфраструктурных объектов, их развития и управления.
"Основная опасность для инвестора — отсутствие плановой загрузки. Этот риск минимизируется еще на этапе подготовки бизнес-плана. Так, один из крупнейших проектов по схеме ГЧП в СЗФО РФ проходил четыре уровня независимой проверки финансовой модели, и в итоге, по утверждению инвестора, отклонение от базового плана не превысило 4%", — рассказал Илья Шуравин, управляющий партнер московского офиса Rusland SP.
"Но основной плюс ГЧП — это гипотетическая возможность получения гарантий и преференций со стороны местных администраций или Минфина РФ. Так, для медицинского направления обычно город берется обеспечивать какую-то минимальную загрузку по договорам ОМС, а часть услуг развивается на коммерческой основе. В принципе, в условиях крупных площадок под освоение гораздо легче договариваться с представителями властей о выделении каких-то компенсирующих площадок для развития сопутствующих услуг и формирования каналов дополнительных доходов для окупаемости проекта. Однако субъект субъекту рознь — если в Петербурге проект ГЧП по медицинскому направлению сразу давал гарантированную доходность (не ниже условленной), то в Москве город предоставляет больше свободы для коммерческого развития, но и изначально дает меньше гарантированных потоков входящих средств", — рассказал господин Шуравин.
Ключевых требований у частных инвесторов при реализации проекта по схеме ГЧП несколько. Основное — сохранность их инвестиций. Кроме того, инвесторам важны высокий уровень доходности и возможность оперативно выйти из проекта. Имеет огромное значение и срок возврата инвестиций, он не должен быть значительным. "Не меньшее значение имеет взаимный учет интересов каждой стороны. К примеру, просто высокой доходности или относительного небольшого срока инвестиций может быть недостаточно, нужно именно разделение государством (регионом) расходов с инвесторами, то есть финансирование проекта со стороны государства должно быть таким же регулярным, полным и своевременным, как и со стороны частного инвестора, в противном случае их вряд ли удастся привлечь. Привлекательность же схем ГЧП состоит в том, что зачастую государство на себя берет большую часть расходов, причем зачастую гораздо большую, чем те расходы, которые предстоит понести частному инвестору", — отмечает господин Баранов.
Пересчитать проект
При этом, как отмечает господин Шуравин, в связи с резким скачком стоимости валюты в 2014 году все бизнес-планы ГЧП по той же медицинской тематике нуждаются в пересмотре, поскольку большая часть оборудования закупается за рубежом, соответственно, старые цифры по затратам в проект уже неактуальны. "Но здесь власти готовы проявлять необходимую гибкость", — отмечает он.
Михаил Якубов, руководитель направления консалтинга девелоперских проектов компании JLL, полагает, что в нашей стране развитие этой схемы тормозят преимущественно слишком долгосрочные обязательства, которые далеко не всегда готовы брать стороны, поскольку обе подлежат влиянию макроэкономических факторов и общей волатильной экономико-политической ситуации.
Между тем Андрей Косарев, генеральный директор компании Colliers International в Санкт-Петербурге, отмечает, что длительные сроки возврата инвестиций компенсируются гарантированной (хоть и сравнительно невысокой) доходностью, причем под эту доходность размещаются значительные средства.