В 2014 году в России проходила очередная муниципальная реформа, первые организационные плоды которой проявились немедленно: там, где еще оставались прямые выборы мэра, их тут же отменили. У глав регионов появилась возможность не просто превратить муниципалитеты в отделы своих администраций, но и проявить административную фантазию. С тем, как реформировалась местная власть и что это дало регионам, разбирался корреспондент “Ъ” АНДРЕЙ ПЕРЦЕВ.
Фото: Андрей Костылев, Коммерсантъ
Муниципальная реформа 2014 года, которая дала региональным законодательным собраниям, а фактически губернаторам, право отменять всенародные выборы мэров, исполнила мечты многих глав регионов о достройке вертикали до самого низа. «Мы не могли не воспользоваться такой возможностью»,— честно признался “Ъ” архангельский губернатор Игорь Орлов. В 19 регионах выборы муниципальных глав уже отменили, причем ранее губернаторы четырех из них высказывались за их сохранение и даже оформляли свои идеи законодательно. В администрациях намекали, что менять позицию пришлось по просьбе сверху — недостроенная вертикаль беспокоила и Кремль.
На сегодняшний день прямых выборов мэров нет в 65 региональных центрах, в большинстве крупных городов они также отменены. Администрациями руководят (или будут руководить по истечении срока полномочий действующих градоначальников) назначаемые сити-менеджеры. В конкурсную комиссию по отбору кандидатов на эту должность половину членов делегирует губернатор, который имеет возможность поставить на руководство муниципалитетом своего человека. Часто это замы глав регионов (как, например, в Ростове-на-Дону) или хорошо знакомые им чиновники (в Челябинске администрацию возглавил земляк губернатора Бориса Дубровского по Магнитогорску Евгений Тефтелев). В таких условиях мэрии становятся территориальными подразделениями региональных правительств.
При этом слабые места в достроенной вертикали власти остаются — в городах сохраняются советы депутатов, которые могут вступить в конфликт с сити-менеджерами, да и сами руководители администраций могут забыть интересы благодетеля-губернатора. Поэтому к муниципальной реформе добавляются различные методы, которые позволяют главам регионов жестче контролировать власть на местах.
Многие губернаторы берут на вооружение федеральные схемы, например, институт полпредства. На территориальные округа поделены Красноярский и Ставропольские края, Ямало-Ненецкий округ, Дагестан, Ульяновская область, где каждым округом ведает свой полпред. В указе красноярского экс-губернатора Александра Хлопонина прямо говорилось, что полпред должен обеспечивать реализацию «в территориальном округе кадровой политики губернатора края». В числе полномочий полпреда — информирование губернатора о «возникновении обстоятельств» для отрешения от должности глав и роспуска депутатских советов. В Ульяновской области структура еще сложнее — там каждый район в составе округов курирует отдельный чиновник.
Самую креативную схему контроля над главами МСУ придумали в администрации Подмосковья — чиновники в этом регионе перемещаются из района в район. Одним из первых таких опытов стало назначение бывшего заместителя руководителя Рузского района Евгения Гаврилова врио главы соседнего Волоколамского района. Несмотря на то что против нового руководителя открыто выступили мэр Волоколамска и спикер райсовета, опыт был признан успешным, и перемещение глав началось в массовом порядке. Королев (с примкнувшим к нему Юбилейным) возглавил экс-мэр Реутова Александр Ходырев, в Балашиху переместилась команда чиновников из соседнего Железнодорожного, сити-менеджером Рузского района стал экс-заместитель главы Люберецкого района Максим Тарханов, главой администрации Воскресенского района бывший глава Бронниц Геннадий Пестов. Щелковским районом стал руководить бывший заместитель мэра Химок Алексей Валов. Большинство назначенцев местные влиятельные группы приняли плохо. Варяги тоже не особенно считаются с местными порядками. С одной стороны, противостояние на местах хорошим не заканчивается. С другой — перемещенные главы действительно позволяют построить вертикаль. Как пояснили “Ъ” в областном правительстве, на старых постах главы обросли связями, на новой территории легко завязать их не получится: там есть свои игроки. От противостояния выиграет областная власть.
Еще одна затейливая схема — деление крупных городов на районы с депутатскими советами и главами. С одной стороны, выборы в райсоветы требуют технических ухищрений и перестановок, с другой — чем ниже уровень выборов, тем меньше на них явка, а при низкой явке на участки приходит в основном зависимый от власти электорат. Этот метод уже обкатан в Челябинске — подавляющее большинство мандатов в гордуме, составленной из делегатов райсоветов, получила партия власти.
Со стороны ситуация кажется безвыходной — ниточки управления вертикалью тянутся из Кремля до администраций городов и даже поселков. Губернаторы, а теперь уже и вице-губернаторы приезжают на учебу в Москву, потом проводят схожие «семинары» со своими полпредами и мэрами, доводя до них вводные из центра.
Но многие схемы, с той же отменой прямых выборов депутатов муниципалитета и их замена делегированием представителей нижестоящих образований, могут дать сбой. Например, отказ от прямых выборов районных дум и делегирование в них представителей городских и сельских советов применяется достаточно давно. Это не помешало, например, политикам и бизнесменам Балтийского района Калининградской области провести в районную думу своих людей и назначить своего сити-менеджера. Это значит, что главы регионов продолжат выдумывать новые способы контроля над МСУ. Например, оставят местные выборы только на уровне советов домов — не зря уже звучат предложения о наделении этих структур кое-какими полномочиями. Вот она идеальная муниципальная власть для вертикали, а главное — ближе к народу уже некуда, если дело, конечно, не дойдет до старших по квартире.