О том, как депутаты принимали главный финансовый документ в 1990-е, и что изменилось с тех пор, и о том, каким будет бюджет будущего года, "Власти" рассказал первый заместитель председателя Госдумы Александр Жуков.
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ / купить фото
Вы многолетний участник бюджетного процесса. Расскажите, какой бюджет принимать сложнее — когда доходов много или мало?
Конечно, труднее, когда денег мало. В 1990-е годы было два или три раза, когда приходилось на 20-30% резать все расходы бюджета. Помню, как в 1995 году все узнали новое слово "секвестр" и обсуждали, как сократить все статьи бюджета — такие решения даются очень трудно. Распределять дополнительные доходы всегда проще.
Последние поправки в бюджет 2014 года, которые принимались этим летом, были уникальными — депутаты почти единогласно проголосовали за. На моей памяти такого не было ни разу, будь то хороший или плохой бюджет. Оппозиция, как правило, всегда недовольна, даже если предлагают увеличить расходы. Она всегда считает, что можно потратить и побольше.
Значит, бюджет-2015 будет принимать сложнее, чем бюджет этого года?
Намного. Мы столкнулись с огромным количеством рисков. Замедляются темпы экономического роста, возможно, их значение будет близко к нулю.
Экономические санкции, недостаток кредитных ресурсов, сокращение инвестиций при возрастающей инфляции — все это проблемные вопросы бюджета, и очевидно, что на эти вызовы нужно реагировать, ни в коем случае не допуская невыполнения уже принятых государством социальных обязательств. И реагировать придется определенным ужесточением бюджетной политики с одновременным созданием дополнительных резервов — за счет средств, которые не будут израсходованы распорядителями бюджетных средств в 2014 году.
Бюджет будущего года будет по своей структуре ближе к бюджету этого или к "кризисному" бюджету-2009?
В 2008-2009 году приходилось в течение года корректировать параметры бюджета и сокращать расходы. Так бывало и в 1990-е годы. Бюджет 2009 года был сильно меньше, чем докризисный. Тогда пришлось использовать накопленные резервы для того, чтобы не допустить снижения социальных расходов.
Все предыдущие кризисы, в том числе и 2008 года, были связаны с падением цен на нефть, поскольку больше половины федерального бюджета — это нефтегазовые доходы.
В ближайшее время вряд ли стоит ожидать резкое снижение цен на нефть. Наши проблемы в 2015 году скорее будут связаны с другими макроэкономическими параметрами: снижением темпов экономического роста, снижением объема инвестиций, как иностранных, так и российских. Затрудняются заимствования, недостаточны доходы от приватизации, а значит, будет непросто обеспечить покрытие дефицита бюджета.
Поэтому бюджет-2015 не будет похож на бюджет 2009 года, или кризисные бюджеты 1990-х годов. Он скорее будет похож на бюджет этого года. В нем много социальных обязательств, которые будут выполняться независимо от экономической ситуации, для этого достаточно резервов, но потребуется серьезный структурный маневр внутри бюджета за счет других статей.
Можно ли вообще говорить об одной глобальной цели бюджета? Бывают ли бюджеты развития или кризисные бюджеты?
Бюджет — это отражение экономики в целом. Так что в каждом бюджете есть место и развитию, и выполнению социальных обязательств, и попыткам сберечь доходы на "черный день". Сейчас бюджет приобрел новое качество, потому что строится на основе госпрограмм, так что можно называть его программным бюджетом. Какие-то особенности у бюджетов разных лет, конечно, есть.
Сейчас Минфин начал делать "бюджет для граждан" — каждый гражданин может посмотреть, для чего делается бюджет, какие основные идеи там заложены, как изменяются налоги. Я в свое время, когда работал в правительстве, очень хотел, чтобы такой короткий и ясный документ был. Но сейчас там более 200 страниц, не каждый сможет их осилить. Было бы лучше сделать небольшую брошюру страниц в 20, в которой бы объяснялись главные особенности. Например, мы хотим увеличить расходы на здравоохранение, потому что наша цель — снизить смертность, увеличить продолжительность жизни. Поэтому в налоговой сфере будут такие-то перемены, иначе мы не сможем обеспечить финансирование мероприятий. Вот такому бюджету для граждан вполне можно давать названия, выбирая главную цель.
Есть ли смысл делать трехлетний бюджет в условиях, когда невозможно сделать достоверные прогнозы даже до конца года?
Трехлетний бюджет — это большое достижение. Много программ, в первую очередь инвестиционных, требуют долгого горизонта планирования. Раньше, в 1990-е годы, экономика очень страдала из-за того, что что-то начинали, вкладывали деньги, а на следующий год бросали, потому что средств не хватало.
В начале 1990-х у нас бюджет был на 10 страницах, из которых нельзя было почерпнуть никаких конкретных данных, кроме общих цифр. Правительство само принимало потом решения, на что распределять средства, и никто не понимал, на что идут деньги и в каком порядке. С тех пор мы далеко продвинулись. Принятие Бюджетного кодекса структурировало бюджетный процесс и повысило его прозрачность. Кстати, по оценкам Международного валютного фонда, по качеству бюджетной политики Россия находится на 10-м месте в мире. Это очень высокая оценка.
В 1990-е годы благодаря бюджету граждане узнали не только слово "секвестр", но и слово "лоббисты". Как они работают?
Вообще, лоббизм — это общемировая практика. Все пытаются добиться увеличения финансирования своих проектов в условиях ограниченности бюджетных средств. Это нормально. Основная борьба идет в правительстве. Каждое министерство пытается доказать, что именно его программы и расходы являются наиболее важными и неотложными.
В Думе в бюджет тоже вносятся изменения, но уже не такие значительные. Сейчас парламент рекомендует, куда направить дополнительные доходы при корректировке бюджета. Но в основном бюджет формируется в правительстве, а депутаты формулируют свои приоритеты на стадии нулевого чтения. Они учитываются при подготовке бюджета к внесению в Думу. В принципе это правильно, ведь именно правительство отвечает за экономическую политику.
Хотя раньше все было по-другому. В 1990-е были случаи, когда Дума отвергала в целом структуру бюджета или кардинально меняла во втором чтении разбивку по статьям. Тогда были прямые трансляции по телевизору бюджетных обсуждений. Мы заседали до двенадцати ночи и делили бюджет, в котором почти не было денег.
Помню, как бывший тогда премьером Виктор Черномырдин приходил в Думу и уговаривал принять бюджет до Нового года, а не после.
Даже Ельцин один раз приходил уговаривать. В 1990-е годы бывало, что бюджет принимали в феврале. Один раз даже в марте. Тогда правительство на первые месяцы года выделяло по одной двенадцатой бюджета прошлого года, чтобы платить хотя бы зарплаты. Но страна жить без бюджета не может — это самый большой кризис.
Сейчас такое сложно представить. Хотя жаркие дискуссии и серьезные разногласия в Думе сохранились. Федеральный бюджет — главный экономический и политический закон, который принимает парламент. Между прочим, изначально парламенты появились как органы обсуждения государственных расходов.
А как действуют лоббисты крупных инфраструктурных проектов?
Главный вопрос в идеологии: надо ли наши накопленные резервы размещать в иностранных активах, или можно использовать их на крупные инфраструктурные проекты, которые в перспективе могут дать ускорение темпов роста экономики, развитие промышленности. Идет борьба. Минфин говорит, что это опасно. Те, кто выступает за, говорят, что сегодня именно инфраструктурные проекты могут вдохнуть жизнь в экономику нашей страны и дать долгосрочный эффект роста и бюджетных поступлений, привлечь частные инвестиции. На мой взгляд, такой подход заслуживает поддержки, но требует серьезной экономической и социальной экспертизы по каждому конкретному проекту.
На вас лоббисты пытаются воздействовать? Бывало, чтоб у лифта ловили, у дверей караулили?
Караулят и сейчас. В период принятия бюджета все пытаются донести до депутатов необходимость поддержки их проектов. Дума — более открытый орган, чем правительство.
Бюджетный процесс сильно изменился за эти годы?
В 1990-е годы мы заседали круглыми сутками. Но депутаты — тоже люди, не все выдерживали. Кто-то уходил спать, а в это время его поправку отклоняли. Помню, в зал, как в поезд, курочку в газетке приносили. До драк, правда, не доходило ни разу. Экономические вопросы все же спокойнее обсуждаются, чем политические.
Помню, как за одним столом собрались люди не то что разных взглядов, а разных эпох. Вместе сидели и часами обсуждали бюджетные и налоговые проблемы Гайдар и Лигачев. Дискуссии были захватывающие. Теперь не так весело, но более конструктивно.