Мешок с матрешкой

Россия переосмыслила свой подход к выделению денег на развитие нуждающихся стран. Отныне она будет помогать прежде всего своим союзникам, адресно, с расчетом на имиджевые дивиденды и выгоду для своего бизнеса.

Елена Черненко, Александр Габуев

По последним подсчетам, Россия в 2013 году выделила около $610 млн на так называемые программы содействия международному развитию (СМР). При благоприятной экономической конъюнктуре к 2020 году эта сумма может вырасти до  $4-5 млрд. Эта цифра получается, если обещания Минфина довести долю расходов на СМР до уровня ведущих стран в процентах от ВВП совпадут с оптимистичными прогнозами роста российской экономики, которые давались в 2012 году.

Узнать, на какие именно проекты тратятся сейчас деньги российских налогоплательщиков не так-то просто. Полного перечня нет ни на сайте Минфина, основного координатора этой деятельности, ни на сайте Россотрудничества, наделенного особыми полномочиями в сфере СМР президентским указом от мая 2013 года. Россия ежегодно предоставляет данные о своих расходах на соответствующие проекты в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), но разобраться в этом статистическом массиве неспециалисту сложно. Если же собрать информацию из разрозненных источников (в основном выступлений и интервью чиновников), то выходит, что Россия, еще лет десять назад сама получавшая помощь из-за рубежа, сегодня ведет себя как вполне ответственное государство-донор.

В частности, она ежегодно выделяет средства на борьбу с причинами материнской и детской смертности в Центральной Азии и Африке. Поддерживает Глобальный фонд по борьбе со СПИДом, туберкулезом и малярией. Спонсирует исследования и разработку вакцин (например, пневмококковых) и лекарственных препаратов для развивающихся стран. А еще Россия вносит вклад в мировую продовольственную безопасность и, в частности, реализует масштабную программу по обеспечению учащихся начальных школ Армении завтраками. Это помимо ежегодных взносов в программы ООН, Всемирного банка, Всемирной организации здравоохранения и др.

Впредь информация о российском участии в донорских программах должна стать более "видимой". В частности, в Россотрудничестве придумали логотип, которым теперь будет маркироваться помощь из России, будь то мешок зерна или коробка со шприцами: буквы RU английским шрифтом, где U изображена в виде матрешки, а снизу надпись: "От народа России". Этот шаг — часть реализации обновленной Концепции госполитики РФ в сфере содействия международному развитию, подписанной президентом Владимиром Путиным 20 апреля. К середине июля ведомства, задействованные в российских программах СМР, должны представить главе государства конкретные предложения по повышению эффективности своей работы в этой сфере.

Глава Россотрудничества Константин Косачев стремится превратить его в ведущий орган российской власти, отвечающий за наращивание "мягкой силы" — способности страны влиять на другие державы не с помощью жестких рычагов военной силы или экономического принуждения (вроде санкций или прекращения поставок газа), а за счет собственной привлекательности и положительного имиджа. С приходом Косачева тихое ведомство взяло курс на превращение в российский аналог USAID. Отчасти этому способствовало появление в России интереса к концепции "мягкой силы", сформулированной гарвардским политологом Джозефом Наем, этот термин в своей предвыборной статье по внешней политике использовал и Владимир Путин. Другим важным фактором стала фигура нового руководителя агентства. Косачев долгое время (с 2003 года по начало 2012 года) возглавлял комитет Госдумы по международным делам, до того работал в МИДе на скандинавском направлении, а потому имеет прекрасные отношения со всеми людьми, отвечающими за внешнюю политику: помощником президента Юрием Ушаковым, главой МИД РФ Сергеем Лавровым и вице-премьером Сергеем Приходько.

Майский указ 2013 года стал первой бюрократической победой Россотрудничества: согласно тексту документа, ведомство стало ведущим куратором темы СМР среди других органов исполнительной власти (до того значительную часть функций выполнял Минфин). Принятие же новой концепции, которая несколько месяцев проходила согласование, означает не только окончательное закрепление за Россотрудничеством полномочий, но и новую стратегию. "Это уже не концепция участия России в СМР, а концепция государственной политики РФ в сфере СМР. И это не жонглирование словами, а обозначение принципиально нового этапа: Россия переходит от пассивного участия в чужих программах к активному конструированию своих собственных",— объяснял Косачев в интервью газете "Коммерсантъ" 25 апреля 2014 года.

В Россотрудничестве придумали логотип, которым теперь будет маркироваться помощь из России, будь то мешок зерна или коробка со шприцами

Эксперты говорят, что перемены назрели. В частности, в докладе Российского совета по международным делам (РСМД), посвященном донорским программам РФ в Центральной Азии, сказано, что в отличие от западных стран в России решения о выделении средств зачастую носят политический характер и принимаются исходя из сиюминутных соображений. А члены Евросоюза, также активно помогающие странам Центральной Азии, делают это на основе многолетних региональных и страновых программ. Также в докладе отмечается низкий уровень координации действий между различными органами власти, вовлеченными в процесс оказания помощи, и "явная недопредставленность тематики СМР в российских диппредставительствах "на местах": от кадрового до информационно-аналитического". 

"Это объясняется отнюдь не недостатком профессионализма, а отсутствием целеполагания из центра и фокуса на тематике СМР,— сказано в документе.— Отсутствие же многолетних программ не только создает впечатление бессистемности в предоставлении помощи, но и сопряжено с определенными имиджевыми рисками". По мнению экспертов, российская помощь странам Центральной Азии, за исключением целевых взносов в международные организации, является "слишком непредсказуемой и подверженной изменениям политической конъюнктуры". "Это вызывает у населения стран-партнеров сомнения относительно заинтересованности РФ в долгосрочном вовлечении в дела региона,— говорится в докладе.— Общественное мнение в Таджикистане и Киргизии нередко воспринимает российские инициативы, особенно в сфере предоставления льготных кредитов и списания долгов, как преследующие сугубо эгоистические цели и как форму посягательства на национальный суверенитет". 

Помогать же нуждающимся странам, по мнению экспертов, надо обязательно. В докладе РСМД подчеркивается, что сегодня "статус государства в международных структурах и его участие в элитных международных клубах напрямую коррелирует с размерами оказываемой международной помощи". "Поэтому внешняя помощь, даже если исключить из рассмотрения чисто моральные аспекты проблемы, представляет собой способ поддержания статуса России как одной из великих держав",— убеждены авторы доклада. В то же время, они полагают, что программы СМР могут стать одним из инструментов российской "мягкой силы", то есть помогать улучшать образ России и укреплять ее влияние в странах, где у Москвы есть особые интересы.

По словам главы Россотрудничества Константина Косачева, новый подход к российскому участию в донорских программах как раз и направлен на то, чтобы выделяемые Москвой средства приносили ей большие имиджевые и геополитичекие дивиденды. По его мнению, за донорством всегда стоят национальные интересы, и не нужно этого стесняться. Помимо того, что впредь российские программы СМР должны стать более "видимыми", Россоотрудничество предлагает сделать их и более адресными, то есть помогать прежде всего странам-союзникам Москвы, и не вкладываясь в "общий котел", а на двусторонней основе.

С позицией господина Косачева, впрочем, согласны не все его коллеги. В частности, в Минфине считают неправильным и даже вредным включение донорской помощи в инструментарий "мягкой силы" страны. По мнению экспертов министерства, это придаст российской помощи еще более политизированный окрас. ""Мягкая сила" — это работа с соотечественниками, продвижение культуры и языка и так далее. Это все, безусловно, важные вещи, и никто их значение не ставит под сомнение,— говорит директор департамента международных финансовых отношений Минфина РФ Андрей Бокарев (его интервью "От того, что мы нарисуем себе рекордные графики, никому лучше не станет").— Но это не помощь развитию, и между ними нельзя ставить знак равенства".

Несколько скептически относятся финансисты и к идее дипломатов привлечь к программам СМР российский бизнес. К более активному участию в международном донорстве отечественных предпринимателей в ходе недавнего заседания Делового совета при главе МИД РФ призвали и сам Сергей Лавров, и Константин Косачев. В мероприятии участвовали представители ВЭБа, "Росатома", "Газпрома", РЖД, "Русала", "РусГидро" и ряда других компаний. По информации "Власти", на заседании было заявлено, что впредь одним из оснований для принятия решения по какому-то конкретному проекту в сфере СМР будет возможность участия в нем российских бизнес-структур.

"Содействие продвижению интересов отечественного бизнеса", по данным "Власти", вошло в список пяти основных критериев, по которым власти РФ в будущем будут отбирать донорские проекты. В числе других критериев: содействие решению важной для страны-реципиента проблемы по существу; содействие предотвращению или минимизации негативного влияния этой проблемы на Россию (например, наркотрафика); благоприятное воздействие на общественное мнение в стране-реципиенте по отношению к России (та самая "мягкая сила"); восприятие общественным мнением в России.

По словам Андрея Бокарева, российские власти уже пытались привлечь бизнес к донорским проектам за рубежом, но "не встретили должной заинтересованности". Константин Косачев же верит, что интерес будет. Его ведомство предлагает не просто использовать выделяемые на СМР ресурсы для размещения заказов у отечественных производителей, а сделать так, чтобы компании, нуждающиеся в закреплении своих позиций за рубежом, сами обращались к государству с просьбой включиться в соответствующие проекты, "увязав предоставление донорской помощи с решением тех проблем, с которыми сталкивается российский бизнес в данной стране". "Это, конечно, не всегда напрямую связанные между собой вещи. С одной стороны, может быть вакцинация населения, а с другой — содействие в получении того или иного контракта,— поясняет он.— Но тем не менее это та работа, которой гласно, полугласно и негласно занимаются все — и американцы, и китайцы".

Особый упор на необходимость сотрудничества государства и бизнеса Россия собиралась сделать и во время председательства в "большой восьмерке", саммит которой должен был пройти в Сочи в июне, но был отменен из-за кризиса вокруг Украины. В рамках "деловой восьмерки", основного формата взаимодействия бизнеса с государствами-членами G8, Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) готовил свои рекомендации по теме СМР (это одна из традиционных тем, которая поднималась в "деловой восьмерке").

По словам источников "Власти", знакомых с российскими предложениями, члены РСПП готовили "Сочинский план действий", который был направлен на большее вовлечение национального бизнеса в работу правительств по СМР в виде механизмов частно-государственного партнерства, повышение эффективности расходов, вовлечение мелкого и среднего бизнеса, а также увеличение прозрачности. Например, странам G8 рекомендовалось разработать публичную стратегию взаимодействия с бизнесом по вопросам СМР, ориентируясь на передовую практику Австралии, которая в 2012 году опубликовала подобный документ (AusAID's Public Sector Development Strategy), разработанный при участии национального бизнеса. Кроме того, предлагалось создать банк данных лучших практик в сфере СМР, запустить программу подготовки кадров в странах-получателях помощи для управления проектами развития, создать фонд для поддержки усилий по СМР для средних компаний и т. д.

Для достижения поставленных перед инструментами СМР политических целей России необходимо использовать лучшие мировые практики

Все эти рекомендации в силу политических причин не дошли до лидеров G8, которая из-за ситуации на Украине весной уже переформатировалсь в G7. Тем не менее, по словам источников "Власти" в правительстве РФ, Москва не собирается бросать наработки отечественного бизнеса и намерена продвигать их уже через "большую двадцатку" — ее саммит пройдет в Австралии в ноябре.

Эксперты убеждены, что для достижения поставленных перед инструментами СМР политических целей России необходимо использовать лучшие мировые практики. "России необходим комплексный подход к внешней политике, содействию развитию и публичной дипломатии, основанный на конкретных политических целях. Для американской внешней политики характерны, например, совместные для USAID и Госдепа планы действий в отношении других стран. При этом в планах ставятся цели и задачи нескольких уровней, от стратегических до вполне операционных, что позволяет в том числе и оценивать эффективность внешнеполитической работы,— указывает партнер консалтинговой компании Capstone Connections Алексей Долинский.— Формулирование конкретных и реалистичных целей во внешней политике — это проблема не только России. Американские дипломаты признают, что абстрактная общая цель добиться хорошего отношения к США не может быть решена никакими ресурсами, поскольку отношение к стране — это результат действия слишком большого числа факторов, большинство из которых дипломатией не контролируется".

По словам Долинского, на работу с бизнесом следует сделать особый упор. "Ключевой фактор успеха программ СМР с точки зрения "мягкой силы" и достижения внешнеполитических целей — это вовлечение национального бизнеса, поскольку сейчас государство — это лишь один из участников мировой политики, пусть и самый влиятельный",— отмечает он. При этом на Западе большая часть грантов достается не только поставщикам продовольствия или оборудования, но и исследовательским центрам, университетам и консалтинговым компаниям, реализующим для развивающихся стран широкий спектр проектов: от разработки стратегий развития до обучения госслужащих и поиска руководителей на получившие финансирование проекты. При правильной господдержке, отмечает Долинский, консалтинговый бизнес также может стать инструментом "мягкой силы" РФ как минимум на постсоветском пространстве.