Кто бы ни стал новым президентом Украины, набор задач, которые ему предстоит решать, хорошо известен. Что следует понимать под восстановлением государственности, и возможно ли это в условиях перманентного кризиса?
События последних месяцев показали, что новый президент Украины вряд ли сможет всерьез рассчитывать на профессионализм полиции
Фото: Олег Куцкий, Коммерсантъ
В истории постсоветского пространства уже были случаи, когда государство сохраняло за собой место в ООН и признание большинства членов международного сообщества, но часть своих границ могло увидеть если не на карте, то максимум через бинокль с большой кратностью. Для обозначения той Грузии, которая проводила реформы, боролась с коррупцией, переоснащала полицию и имела бурную конкуренцию в политическом процессе, Мартин Малек специально придумал термин "внутренняя Грузия" (inner Georgia). До этого всем приходилось уточнять исследовательскую позицию: то ли солидаризирующуюся с решениями России, Венесуэлы, Никарагуа и других, то ли поддерживающую мнение официального Тбилиси, считающего Абхазию своей автономной республикой, а Южную Осетию вообще делившего между несколькими краями.
О какой именно Украине сегодня идет речь? Стране, границы которой обозначали на картах мира до 16-18 марта 2014 года? Или Украине, которая граничит с Россией в районе Перекопского перешейка? Или де-факто Украине, границы которой весьма расплывчаты на юго-востоке? Понять, где заканчивается Украина и начинаются самопровозглашенные квазигосударственные образования с разной степенью управляемости территории и признания населением, невозможно. Как в условиях постоянных смен желто-синих флагов на триколоры и перехода воинских подразделений "на сторону народа" и обратно отследить, кто является сувереном на территории Донецкой и Луганской областей?
Если рассматривать государство не только в территориальном смысле, но и в качестве носителя внутреннего суверенитета, то понять, где размещается украинское государство, становится еще сложнее. Современное государство характеризуется универсализмом правоприменения: за один и тот же проступок государственный аппарат следствия, суда и исполнения наказания карает одинаково, независимо от географической принадлежности правонарушителя. Историческое проклятие Украины, ее регионализация, весь постсоветский период мешала подобным универсальным нормам, институтам и процедурам существовать равным образом на всей территории страны. Кризис еще сильнее отдалил государственные институты от всеобщего и одинакового для всех функционирования.
Функции СБУ расширились от поддержания порядка до непосредственных захватов пророссийских активистов, отождествляемых с террористами (не все, кто в Донбассе хочет переформатировать Украину в федерацию, построить суверенную Новороссию или войти в состав России,— боевики, и наоборот). Контрактная армия несколько месяцев просуществовала на бумаге, прежде чем призывная система вновь вернулась. Резервисты оказались не кормлены и подавлены. Милиция представляет собой не профессиональную силу, а скорее соответствующую латинскому названию: местное ополчение с разной степенью вооруженности и лояльности феодалу (главе облгосадминистрации, олигарху, министру). Местные власти на скорую руку сколачивают собственные армии, увеличивая число потенциальных субъектов осуществления власти. Национальная гвардия с завидной периодичностью путает российских журналистов со шпионами. Пожалуй, из признаков государства в восточных регионах осталась лишь чеканка монеты и собирание податей. В остальном Восточная Украина XXI века плавно погружается в феодализм.
Понять, где заканчивается Украина и начинаются самопровозглашенные квази-государственные образования, невозможно
Проще всего смысл государственности описал американский политолог Фрэнсис Фукуяма: "Это способность направлять вооруженного человека в форме в любую точку страны". В соответствии с этой справедливой формулой первые две Украины представляют собой несостоявшиеся государства (failed states), поскольку ни в Крым, ни в Донбасс Киев не может направить ни милицию, ни силовиков СБУ, ни армию. В отношении полуострова это чревато обвинениями во вторжении на суверенную территорию и последующей ее защитой. Армейские подразделения в Донбассе воспринимаются частью местного населения не как наводящие порядок, а в качестве инструмента "карательной операции". Даже если предположить, что подчиняющиеся нынешнему Киеву войска смогут пройти сквозь всю донецко-луганскую территорию прямо до лояльных ему же пограничников, безуспешно отлавливающих на границе с Россией "Тигров" и ссаживающих российских журналистов с поездов, государственность все равно не возникнет. В классическом определении, которое дал Макс Вебер, современное государство — это такая машина, которая владеет монополией на применение легитимного насилия. В этом смысле нынешний официальный Киев имеет большие проблемы.
Прежде всего он явно уступает в демократичности и миролюбии или трусости и бесхребетности сбежавшему, но легальному президенту Януковичу, который действительно терпел захваты административных зданий на западе Украины, не отдавая приказов об их штурме. Во-вторых, монополии на власть в Донбассе нет ни у кого, и "рынок власти" сейчас имеет высоко конкурентный характер. В-третьих, ни о каком легитимном насилии со стороны Киева речи не идет. В-четвертых, у киевских властей непорядок с легальностью (что, впрочем, еще не делает их "хунтой"). До президентских выборов страной руководил человек, по конституции не имевший на это права (согласно статье 112, и. о. президента мог стать только премьер-министр). Верховная рада, легальность которой не вызывала сомнений, позволяла себе принимать постановления об удалении из зала несогласных. Парламент, который становится "не местом для дискуссий", перестает быть парламентом, особенно в революционное время.
Независимо от того, кто станет следующим президентом Украины, ему придется решать вопрос о восстановлении украинской государственности, причем делать это в условиях неполной легитимности. Даже если Россия признает эти выборы и их результаты, в юго-восточных регионах явка может быть крайне низкой. Тем более что представители "Донецкой народной республики" уже заявили, что не только не признают процедуру, но и будут препятствовать ей.
Прежде всего новый президент должен будет навести порядок. Общественный запрос на Украине сейчас тот же, что и в России в 1999 году и в Грузии в 2003-м: государственные институты слабы, отдельные, формально подчиняющиеся столице регионы де-факто управляются самостоятельно и реализуют сецессионистские проекты, в условиях бездеятельности и коррумпированности правоохранителей растет уровень криминализации общества. Выбор модели развития Украины будет экзистенциальным. Новому руководителю государства предстоит выбирать условно из двух путей: Владимира Путина или Михаила Саакашвили. Первый в качестве важнейшей цели поставил сохранение конституционного пространства России и возвращение Чечни под управление Москвы в рамках борьбы с терроризмом. Второй, сохраняя приличествующую риторику о важности поддержания территориальной целостности Грузии, принялся реформировать ту самую "внутреннюю Грузию", не дожидаясь, пока де-факто государства вернутся под власть Тбилиси. У первого получился результат, у второго после нескольких мирных попыток реинтеграции получилась война, после которой Грузия окончательно потеряла нынешние частично признанные республики, но тем не менее реформировала оставшиеся государственные институты, действительно повысив их дееспособность. Если новый украинский президент решит примерить реформаторские лавры бывшего грузинского, очевидно, изменить западную и центральную Украину станет легче, но это будет означать предательство тех украинцев, которые живут в Донбассе. Российский вариант с восстановлением государственности на всей формальной территории гораздо тяжелее и дольше, но позволяет сохранить в национально-государственном проекте и граждан, и земли, 23 года существовавшие в рамках украинского государства.
Чтобы вернуть власти монополию на власть, придется ликвидировать незаконные вооруженные формирования, которые не размещены компактно в отдельном регионе, а находятся по всей стране, поскольку оружейные склады были захвачены как во Львове, так и в Луганске. Откровенно анархистские движения по типу "Правого сектора" предстоит ликвидировать судебным решением, переведя и руководство, и нежелающих разоружаться членов в статус нелегалов. Очевидно, от министра внутренних дел нового правительства это потребует чуть большего умения и ресурсов, чем навыки постов в Facebook о том, что спецподразделение "Беркут" распущено. Если для ликвидации бандита Сашко Билого министр Арсен Аваков смог найти спецотряд "Сокол", функционирующий в рамках УБОП, то для борьбы с хорошо подготовленными многочисленными боевиками "Правого сектора" сил рядовых милиционеров может не хватить.
Второй способ противостоять тренду — возглавить его — с начала марта реализовывала Верховная рада, воссоздавшая Национальную гвардию Украины — подразделение с функциями упраздняемых внутренних войск МВД, в которое набирают с чистого листа. Национальную гвардию воссоздали для того, чтобы поставить под погоны и ружье тех, кто не хочет складывать оружие, но одновременно готов подчиняться приказам, отдаваемым по цепочке командования. Включать в состав нацгвардии или распускать по квартирам региональные армии, которые насоздавали себе несколько украинских олигархов из Днепропетровска, Одессы, Донецка, Харькова и Киева, тоже встанет вопросом перед новым президентом.
Для реформирования милиции вполне подошел бы грузинский опыт полицейской реформы. С Украиной по численности личного состава правоохранителей и подведомственной им территории Грузию сравнивать все же сподручнее, чем с Россией и ее опытом реформирования. Успешно реализованная попытка создать принципиально новое поколение милиционеров, не замешанных в прежних коррупционных связях, не привязанных к "земле", имплементирующих универсальные нормы закона на всей территории страны, позволит избежать ситуаций, когда в результате кризиса то на западе, то на востоке целые УВД маршем во главе с начальством переходили "на сторону народа". Отвязать милицию от политико-экономических кланов необходимо как минимум для того, чтобы не повторять ошибок предыдущей власти. Ситуация, в которой условно побежденных бойцов "Беркута" толпа ставила на колени, прогоняла сквозь коридор позора, измывалась над ними, мстя за их действия на Майдане и не только, обусловлена обеими сторонами. Философия создания и поведение новой милиции должны быть такими, чтобы на акциях оппозиции кричать "не забудем, не простим" считалось дурным тоном, а претензии, пусть и самые жесткие, предъявлялись власти, а не рядовым милиционерам из-за их жестокости.
В результате военной реформы, проводимой при президенте Януковиче, численность армии составила 182 тыс. человек, из которых 70 тыс. служили в боевых частях и 112 тыс.— в частях обеспечения. 58% солдатских и сержантских должностей укомплектовывалось контрактниками, что позволило осенью 2013 года провести последний призыв на военную службу с надеждой на то, что в 2014 году армия станет полностью профессиональной. Однако в 2014 году выяснилось, что целостной, боеспособной, соблюдающей принцип единоначалия армии нет, а есть отдельные подразделения с разной степенью накормленности.
Для становления профессиональной армии новой власти надо вновь вернуться к контрактному типу формирования, введя принцип экстерриториальности. До этого на Украине воинские части комплектовались солдатами из того же региона, где они живут. Странно было бы удивляться, что русскоговорящие русские десантники с украинскими военными билетами из 25-й днепропетровской бригады ВДВ были разоружены ополченцами Донбасса мирно. Многие из офицеров, служивших в Крыму, решили продолжить службу в российской армии на территории полуострова как раз потому, что были прикованы к крымской земле корнями и семьями. В дополнение ко всему надо будет повышать денежное довольствие, низкий уровень которого стал еще одной причиной кризиса в ВС Украины. В сентябре 2013 года министр обороны Павел Лебедев анонсировал повышение зарплат в армии в два раза к 1 июля 2014-го. Сейчас зарплата рядового — 1,5 тыс. гривен (6 тыс. рублей), прапорщика — 2,5 тыс. гривен (10 тыс. рублей), офицера ВВС — 9 тыс. гривен (36 тыс. рублей). Одним из основных аргументов при переходе военнослужащих на сторону России была трех-четырехкратная разница в денежном довольствии.
Общественный запрос на Украине сейчас тот же, что и в России в 1999 году и в Грузии в 2003-м
Новому официальному Киеву было бы неплохо наладить кадровую работу с корпусом глав регионов и военачальников. Понятно, что в результате любых политических кризисов кадровые скамейки значительно укорачиваются. Но назначать олигархов главами областей в стране, где только что победившая революция боролась с коррупционным слиянием власти, бизнеса и семьи, могла либо глупая, либо не желающая долго функционировать власть. Реализация проектов социальных лифтов для государственных менеджеров позволила бы не выбирать в спешном порядке, кому из крупных предпринимателей какую область отдать на кормление. Кадровые провалы вроде назначения командующим ВМСУ контр-адмирала Дениса Березовского, на следующий день перешедшего на сторону России, должны быть превентивно устранены. Усиление идеологической работы в армии следовало бы совместить с сохранением уважения к собственным войскам, сидевшим в Крыму без приказа в окружении российских военнослужащих. Солдат нельзя доводить до предложения выяснять отношения в рукопашную — лишь бы без выстрелов — как это было в батальоне морской пехоты в Феодосии (в/ч А-2272). Другой случай забывчивости в отношении собственных войск имел место тоже в Крыму в поселке Перевальное. Державшую неделю оборону роту из 25-й десантной бригады, которую позже и. о. президента Александр Турчинов обещал расформировать "за трусость и сдачу оружия" под Славянском, доставил на континент председатель совета ветеранов ВДВ Украины Сергей Власенко, используя свои связи с депутатом Госдумы Францем Клинцевичем и командующим ВДВ России Владимиром Шамановым. Официальный Киев в этот момент вел бурные дискуссии в Раде и обвинял и. о. министра обороны Игоря Тенюха в сдаче Крыма.
Наконец, самые главные преобразования необходимо осуществить в аксиологическом, а не в институциональном пространстве. Новый президент будет обязан развивать украинский национальный проект, включая в него всех граждан Украины без ограничения по месту жительства. До этих выборов каждый глава государства пытался быть "президентом всех украинцев" и, несмотря на разную степень экономической и идеологической близости к нашей стране, по-своему доказывал тезис "Украина — не Россия". После того как кризис вступит в стадию разрешения конфликта в результате выборов (надежды на это сохраняются), президенту придется не чеканить афоризмы вроде "подпишу закон о русском как втором государственном вот этой самой рукой", а предлагать и западу, и востоку общую повестку дня.
Победившие господина Януковича элитные группы, как и он, отставали от ситуации на шаг. Вместо того, чтобы дать юго-востоку гарантии статуса языка и попробовать говорить с ними на их языке в их регионах, Киев попытался отменить языковой закон Колесниченко--Кивалова, а вещание российских телеканалов и вовсе запретил, не понимая, что для юго-востока они не средство пропаганды, а средство связи с таким непринимаемым в нынешней столице Украины русским миром.
До начала "русской весны" пассионарное превосходство запада Украины над вальяжным, долготерпеливым востоком было общим местом в рассуждениях о специфике регионализации. История показала, что терпение иногда лопается. Чем быстрее новый президент поймет, что вопросы федерализации Украины и русского языка как второго государственного — это не столько идеологические штампы российских медиа (хотя и они тоже), сколько требование времени для сохранения единства страны и развития и государственного, и национального проектов, тем быстрее Украина двинется к восстановлению государственности.