Глаз народа

В ближайшее время в Госдуму внесут законопроект "Об общественном контроле в Российской Федерации", подготовленный по поручению президента. Кто и кого будет контролировать, разбирался "Огонек"

Ольга Филина

Где-то в недрах президентской администрации лежит сейчас проект закона "Об общественном контроле в Российской Федерации". Пройдя согласование в государственно-правовом управлении Кремля и получив "добро" от ответственного за закон, первого зама главы администрации Вячеслава Володина, он в скором времени откроется россиянам и, видимо, кое-что изменит в политическом раскладе страны.

Какой именно текст штудируется за кремлевскими стенами, сказать трудно: есть, по крайней мере, два официально опубликованных варианта закона и несколько альтернативных подвариантиков. Причем каждый автор уверен, что на самый верх попал именно его труд. Иосиф Дискин, председатель комиссии по развитию гражданского общества Общественной палаты РФ, сказал "Огоньку", что текст, созданный им,— основа основ будущего законопроекта. Михаил Федотов, председатель Совета по развитию гражданского общества и правам человека при президенте РФ, полагает обратное: проект, опубликованный на сайте СПЧ, самый проработанный и перспективный. Версия Федотова, впрочем, имеет достоверное подкрепление: в ноябре "Российская газета" писала, что президент уже прочел "пять страниц" из законопроекта Совета по правам человека. С учетом того, что на дворе январь, 35-страничный документ "Об общественном контроле" уже не только прочтен, но и подправлен и дополнен. В Госдуму, согласно поручению Владимира Путина, законопроект в любом случае должен быть внесен до прихода весны.

Суть инициативы от возможных дополнений, по-видимому, не изменится. Предлагается покрыть страну сетью гражданских контролеров — общественных объединений, способных следить за работой правительства и чиновников на местах. Эти "субъекты общественного контроля", не в пример нынешней Общественной палате, будут обладать реальными рычагами воздействия: за игнорирование их запросов и экспертиз чиновники подпадут под действие статей КоАП и даже УК (по планам в кодексы внесут соответствующие изменения). Появится, словом, в стране новая власть, и это, как поясняют разработчики на сайте СПЧ, "повысит авторитет России на международной арене как современного демократического правового государства", внедряющего стандарты "электронной демократии".

Шаткий статус

Если кто забыл, в Советском Союзе тоже существовал институт народного контроля. Преамбула к соответствующему закону от 1979 года звучит современнее некуда. В частности, Верховный Совет СССР настаивал, что "дальнейшее развитие политической системы советского общества предполагает усиление народного контроля, являющегося одной из форм социалистической демократии, действенным средством вовлечения народных масс в управление государственными и общественными делами". Вовлечение народных масс, как видно из этой цитаты, прекрасно работало у нас в стране без демократии в принципе и электронной в частности. Вывод из всего этого следует неожиданный: факт появления нового закона "Об общественном контроле", вопреки надеждам многих активистов, сам по себе дает мало гарантий на открытый диалог бюрократии с гражданами.

Детали закона, уже более года обговариваемые на различных совещаниях чиновников с умеренной общественностью, тоже противоречивы. Несомненно только одно: Кремль крайне заинтересован в его принятии. В ежегодном послании президента Федеральному Собранию рекомендация поскорее "подготовить" соответствующий документ проговаривалась отдельной строкой.

Михаил Федотов, к которому пожелание ускориться относилось лично, говорит, что до завершения всех согласований остались считанные недели. Однако некоторые вопросы все еще обсуждаются с администрацией президента, и как раз они определят, кому в руки попадет новая "народная власть".

— Государственно-правовое управление Кремля настаивает, чтобы закон носил более общий характер, однако мы считаем, что закон без конкретики никому не нужен: мы хотим в нем максимально прописать права и обязанности сторон,— рассказывает "Огоньку" Михаил Федотов.— И остается, конечно, общая проблема нашего законодательства — неопределенность правовой формы негосударственных, но финансируемых государством структур. У нас есть организации либо государственные, либо частные. А публичных фактически не существует. Правовой статус той же Общественной палаты до сих пор не определен, поэтому вся ее независимость от государственного аппарата остается делом честного слова. Идея нашего законопроекта как раз в том, чтобы такой институт — публичного, но негосударственного права — создать. И отдельно прописать, что это нечто принципиально особенное, не зависимое от влияния властей.

Примером независимости, не исключающей, однако, государственного финансирования, разработчики считают различные аудиовещательные советы в Европе, раздающие лицензии телеканалам и осуществляющие за ними публичный контроль — без государева ока. Однако ссылки на европейский опыт, к тому же в области СМИ, убеждают далеко не всех экспертов.

— У нас публичное поле с государственным участием и при этом с полной независимостью от последнего просто невозможно,— считает Юлий Нисневич, член правления Transparency International — Россия.— К тому же во всем мире гражданский контроль работает на иных принципах. Не нужно сверху создавать никаких особенных палат, советов и прочих карманных институций при власти — это советский опыт. Все, что нужно, чтобы гражданский контроль существовал,— это открытая информация о деятельности госорганов и обязанность их реагирования на критику граждан. При этом особенных "контролеров" тоже не требуется. Есть, например, НКО, занимающееся помощью обманутым дольщикам. Оно по роду своей деятельности изучает все решения властей в этой сфере, высказывает критические замечания — и таким образом контролирует. Другое НКО ищет пропавших людей и "побочно" контролирует государство в этой сфере, и так далее, и так далее. Мы, по всей видимости, ищем особых путей — не иначе как для особенных целей.

Чужим голосом

В экспертной среде обсуждаются два подхода к вовлечению граждан в контроль: либо делать ставку на общественные палаты и советы (при каждом министерстве-ведомстве-муниципальном руководителе) с хитроумной системой отбора активистов, либо использовать плоды интернета и регистрировать активистов на суперсайте, где они объединят свои надзорные усилия. Первый вариант бюрократичен сверх меры, а второй чреват хаосом.

С другой стороны, все разговоры о том, как контролировать, вторичны по отношению к главному вопросу — кому выгодно, то есть кто на самом деле сможет воспользоваться создаваемым инструментом, по какой бы схеме его ни собирали.

— Здесь, по-моему, все очевидно: будущий закон создается под "Общероссийский народный фронт",— считает Леонид Поляков, завкафедрой общей политологии НИУ ВШЭ.— Конечно, может случиться, что закон будет полезен и отдельным НКО, и гражданскому обществу как таковому. Но особая заинтересованность Кремля в его продвижении, конечно, связана с тем, что президенту есть на кого опереться. На сегодняшний день только ОНФ дан карт-бланш на прессинг правительства и госорганов, и чтобы стать по-настоящему мощной структурой, ему не хватает одного — внятного правового статуса. Вскоре он появится. Это даст президенту — как лидеру ОНФ — уникальную возможность контролировать все субъекты власти с помощью гласа народа, что во всех смыслах удобно и перспективно.

Члены ОНФ не скрывают, что ждут принятия закона как нового этапа в жизни своей организации. Доверенное лицо президента, "фронтовик" и общественник Сидор Пак, после обсуждения документа прямо заявил: "Механизмы общественного контроля, уже предложенные и запущенные ОНФ, получают воплощение на уровне законодательных актов". Вот вам, кстати, модельная схема диалога власти и общества. ОНФ предложил — власть воплотила. Забывается, правда, что был еще пролог к разговору: собственно, создание ОНФ властью.

"Фронтовики" всячески подчеркивают, что не претендуют на узурпацию всей линии общественной борьбы: они открыты. Однако не столько для того, чтобы взаимодействовать с другими гражданскими организациями, сколько для того, чтобы вобрать их в себя.

— ОНФ — переговорная площадка для всех: общественников, партий, органов власти,— говорит Ольга Тимофеева, сопредседатель центрального штаба ОНФ, депутат Госдумы.— Мы предоставляем механизм, который позволяет принять взвешенное, устраивающее всех решение, разобраться в проблеме. Считаю, что новый закон должен дать всем активным, настроенным на результат представителям общественности возможность влиять на политику правительства и чиновников. Ведь мы беремся за резонансные для нашего общества темы, а также выявляем и пытаемся решить проблемы, связанные с исполнением поручений и указов нашего лидера Владимира Путина.

Дискуссии о целесообразности самих указов, как очевидно, на "переговорной площадке для всех" не запланированы. Дискуссии дискуссиями, а указы надо выполнять, и — что не менее важно — контролировать их выполнение.

Одно из двух

При таком раскладе хвостом власти, который она намерена кусать на глазах у публики, неизбежно оказывается правительство. К тому же министры уже притерпелись к роли виноватых, скорбно неся ответственность за коррупцию, стагнацию и протечку водосточных труб. Но даже их, видавших виды, закон "Об общественном контроле" задел. Подготовку этого документа омрачил знаковый спор Открытого правительства с Общественной палатой и СПЧ: правительство захотело поучаствовать в разработке закона, однако общественники воспротивились.

— Я не понимаю, при чем здесь Открытое правительство,— говорит Иосиф Дискин.— Там была создана специальная группа, проводятся встречи, высказываются предложения об организации общественного контроля... Но, простите, есть принцип, согласно которому никто не может быть судьей в собственном деле. Если мы собираемся контролировать исполнительную власть, имеет ли она право указывать нам, как это делать?

По всей видимости, не имеет: в послании Федеральному Собранию президент обошел вниманием участие Открытого правительства в создании закона. А на встрече с ОНФ даже одобрил критические замечания активистов в адрес Михаила Абызова, министра Открытого правительства. "Видимо, наши коллеги еще не привыкли работать так открыто, как об этом говорят",— резюмировал Владимир Путин, добавив, что ведомство Абызова слишком уж "сосредоточилось на международной деятельности", а ждут от него совсем другого.

— Открытое правительство — еще медведевский проект, задуманный как трибуна для обсуждения важных правительственных инициатив,— поясняет Алексей Макаркин, первый вице-президент Центра политических технологий.— После создания ОНФ эта структура стала фактически параллельной, побочной. Конкуренция двух "трибун" продолжалась некоторое время, но сейчас вполне очевидно, на чьей стороне сила.

При этом легко заметить, что ОНФ и по своей форме, и, главное, по стилистике более консервативная структура, чем Открытое правительство, созданное на фоне лозунгов об "инновациях". Смена трибун означает и смену большого стиля. Серьезно жалеть об этом, однако, не получается. Открытое правительство уже давно — одно из самых закрытых ведомств, хотя бы с точки зрения доступности экспертов и руководителей рабочих групп. А конкретную рабочую группу по обсуждению закона "Об общественном контроле" там возглавляет некий активист Виктор Панин, председатель комитета Всероссийского общества защиты прав потребителей образовательных услуг. У этого комитета нет ни контактов, ни юрадреса, ни сайта, а сам Виктор Панин прославился в интернете как участник избирательной кампании на выборах главы Одинцовского района в 2004 году — крайне грязной, с обманом собственных агитаторов и со скандалами из личной жизни.

Если бы признание недееспособности одного проекта автоматически гарантировало успех в насаждении демократии другому — можно было бы только радоваться. Однако смена стилей и инструментов гораздо реже связана с изменениями прозрачности власти, чем с изменением идеологии. Каких перемен нам ждать на этот раз, станет ясно в ближайшее время. А пока закон "Об общественном контроле" готовится к внесению в Госдуму, группа депутатов от "Единой России" выступила с законодательной инициативой, отменяющей публичные слушания при возведении "линейных объектов", то есть любых дорог, ЛЭП и трубопроводов (ну в самом деле, не всю же поляну оставлять грядущим контролерам). Скоро первое чтение.