Пеняй на субъект

Сильнее всего беды российской экономики ощущаются в регионах. Административное давление центра не поможет: на кону увольнения и рубка социальной сферы

Ольга Филина

В начале 2000-х экономическую мощь России возрождали посредством централизации. Инструмент знакомый, с тех пор стягивание всех средств в центр с последующим перераспределением для отечественной экономики — как дыхание: естественно и неизменно.

Однако в нынешнем году дыхание затруднено. Рост ВВП замедлился, свободных средств для перераспределения все меньше — и вот уже за последние семь месяцев федеральные трансферты регионам сократились в среднем на 13 процентов. Хотя социальные обязательства субъектов при этом никуда не делись, а только выросли.

Результат уже пугает экономистов: за эти же последние семь месяцев года в России образовалось рекордное количество регионов-должников. Они не могут свести концы с концами — идет рост социальных расходов с сокращающимися доходами, вползают в дефициты бюджетов и прибегают к масштабным заимствованиям на открытом рынке. Перспектива прозрачна: когда настанет черед последних аргументов — массовые увольнения и сокращения трат на соцподдержку,— испугается и наше непугливое население.

На лихорадку в регионах центр готовит прямолинейные ответы: грозится усилить финансовый контроль за их деятельностью вплоть до внешнего управления. По мысли скептиков, однако, новый виток централизации явно не от силы, а от беспомощности.

Чужими руками

Еще в феврале этого года долги, превышающие 50 процентов собственных доходов, обременяли около 20 российских регионов. Сегодня число регионов-должников, по данным Независимого института социальной политики, уверенно перевалило за второй десяток, причем некоторые из них наращивают объем заемных средств небывалыми темпами.

— У Костромской области долг 81 процент, у Белгородской — 66 процентов, Ярославская область с февраля нарастила долг на 20 процентов, теперь он 51 процент,— перечисляет Наталья Зубаревич, директор региональной программы Независимого института социальной политики.— В Северо-Западном, Поволжском, Южном федеральных округах ситуация не лучше. Удмуртия, например, увеличила долг на 28 процентов по сравнению с февралем — дошло до 67 процентов. А Мордовия так вообще абсолютный чемпион: был долг 126 процентов, стал 144. Причина проста: живут не по средствам. Все доходы бюджетов субъектов РФ за семь месяцев 2013 года упали на 2 процента, а расходы выросли на 5. Регионы, очевидно, не успевают адаптироваться к новым требованиям федерального правительства, бюджеты у большинства — дефицитные.

Проблемы у каждого региона свои, но доходы сократились и у бедных, и у богатых. По бедным субъектам ударило оскудение федеральных трансфертов: накануне мартовских выборов федеральное правительство не скупилось, зато теперь принялось экономить. На богатых сказалось сокращение налога на прибыль. В среднем он упал на 20 процентов, в Москве — на 23, в Ямало-Ненецком — на 58, в Кемеровской области — почти на 60 процентов. О компенсации потерь речи не идет: конечно, сборы от некоторых налогов (например, НДФЛ, налогов на совокупный доход и имущество) возросли, но явно не настолько, чтобы обеспечить благополучие местных бюджетов.

— В бытность Дмитрия Медведева президентом активно обсуждался тезис о необходимости передачи регионам новых полномочий, причем таких, которые были бы обеспечены финансовыми инструментами,— рассказывает Евгений Бухвальд, руководитель Центра экономики федеративных отношений Института экономики РАН.— Так вот сегодня можно констатировать: те идеи воплощены с точностью до наоборот. Полномочий не передали, спустили обязательства. Финансовых инструментов не создали — деньги раздают сами, при этом денег все меньше и меньше. Известный факт: подавляющее большинство регионов в России — дотационные. Но дотационность бывает естественная и искусственная. Любой регион можно сделать дотационным одним росчерком пера. У нас так зачастую и происходит. Те же Тульская, Рязанская области вполне могли бы отказаться от дотаций, не забирай у них центр столько средств. Однако это требует пересмотра всей системы хозяйствования, о котором сегодня, похоже, речи не идет.

Права или деньги

Речь действительно не о том. В ближайшее время Минфин внесет в правительство законопроект, призванный свети финансовую самостоятельность регионов к историческому минимуму. В своем нынешнем виде документ предполагает, что любой субъект РФ, у которого федеральные дотации в течение двух из последних трех лет превышали 10 процентов собственных доходов, не сможет устанавливать и финансировать обязательства, не закрепленные федеральными законами, а также размещать на банковских депозитах временно свободные средства. А если федеральные дотации в последние два года из трех превысили 40 процентов — придется согласовывать с центром бюджет, то есть подпадать под фактическое внешнее управление.

По данным Федерального казначейства, за последние полгода только 10 российских регионов не получали дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Так что при последовательной реализации намеченных целей контролировать из центра придется чуть ли не всю страну. Регионам (видимо, в качестве компенсации) поручили внимательно следить за муниципалитетами: если дотации составят 50 процентов от их доходов, пусть жертвуют самостоятельностью.

— У Минфина России, разработавшего законопроект, есть свои резоны,— считает Владислав Григоров, руководитель направления налогово-бюджетной политики Экономической экспертной группы.— В конце концов, раз регион берет деньги у центра, центру и решать, как их расходовать. Практика показывает, что много денег регионы тратят либо на сомнительные проекты, либо просто неэффективно. Законопроект должен пресечь такую расточительность. Если хочешь управляться сам — будь добр, обходись без дотаций. Минфин уже в начале августа, приняв ряд поправок в Бюджетный кодекс, продемонстрировал, что одно из ключевых направлений его политики — это финансовый контроль.

Понятно, впрочем, что как раз тяжелые времена не дают субъектам РФ ни малейшей возможности обходиться без дотаций. Центр мягко намекает: федерализм сегодня слишком дорог.

Идеи урезать экономические права регионов высказывались еще Алексеем Кудриным, тогдашним министром финансов, в середине 2000-х. В июле прошлого года вице-премьер Дмитрий Козак недвусмысленно заметил: "Степень бюджетной самостоятельности региональных властей должна прямо зависеть от доли федеральных дотаций в их доходах". Регионы все это время вяло парировали. В частности, требовали исключить из категории федеральных дотаций все субсидии — то есть деньги, которые центр дает региону на условиях софинансирования. Многие таким образом рассчитывали избавиться от статуса дотационных. Видимо, не удастся: формально Минфин пошел навстречу, субсидии теперь не учитываются. Но и субсидий стало меньше.

— При том что региональным бюджетам общий объем федеральных трансфертов сократился на 13 процентов, сокращение далеко не одинаково по разным типам этих трансфертов,— поясняет Наталья Зубаревич.— Сильнее всего сократился объем субсидий — на 1/3. Еще на 5 процентов уменьшились субвенции — обязательства центра, которые он делегирует регионам. А вот дотации как раз выросли. Дотации на выравнивание, которые рассчитываются по формуле, подскочили на 9 процентов. А дотации на сбалансированность бюджетов выросли аж на 40 процентов, и это очень тревожный признак. Как раз эти дотации — главный элемент ручного управления, они раздаются тем, кто упросит, безо всяких формул.

Перед рейтингом равны

Региональная пресса активно обсуждает последнюю инициативу Минфина, высказываются чиновники разных рангов. Все прикидывают, что и каким образом они выгадают, а чего, очевидно, лишатся. Реакция, как и следовало ожидать, неодинаковая. Председатель комитета по бюджетной политике Забайкальского края Валерий Альханов, кажется, рад сбросить груз с плеч: "Я всегда говорил: хоть бы Минфин России взялся, ввел внешнее управление и давал деньги на исполнение наших полномочий". Немудрено: у его региона долг — уже около 60 процентов. Относительно благополучная Сибирь еще сопротивляется. "В Красноярском крае долг растет только за счет того, что решениями федеральных органов власти была уменьшена доходная часть бюджета, а также появились дополнительные расходы, которые были предписаны федеральными органами власти,— сетовал СМИ Вячеслав Новиков, сенатор от Красноярского края.— Когда же мы все-таки прекратим залезать в бюджеты регионов и после этого рассказывать, какие у нас плохие губернаторы, которые не умеют вести финансовую политику?!"

До сих пор свою позицию не высказали представители северокавказских республик. Хотя узнать о ней было бы очень кстати: согласно июньскому мониторингу Минфина, как раз эти республики (Дагестан, Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия и Чечня) — единственные, кто не выполнил "соглашений о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств" в 2012 году. Долг Северной Осетии, например, 83 процента от собственных доходов, в пересчете на реальные деньги — 5 млрд рублей. По всем параметрам здесь требуется согласование бюджетов..

— На Кавказе тоже есть свои исключения: например, Кабардино-Балкария отказалась от части дотаций, чтобы попасть в когорту более благополучных регионов,— рассказывает Галина Курляндская, директор Центра фискальной политики.— Однако не факт, что в новых условиях региону удастся сохранить курс на экономическую независимость и повышение качества финансового управления. Надо заметить, что Минфин четко связывает два понятия: дотационности и плохого управления финансами, хотя на деле они не всегда связаны. Иногда регион получает федеральные деньги, но хорошо ими управляет, а иногда живет на свои, но расходует их не слишком эффективно. Поэтому никто не гарантирует, что лишение дотационных регионов самостоятельности приведет к резкому улучшению финансового управления и большой экономии бюджетных денег.

Впрочем, в тонкости определения эффективности вдаваться, видимо, уже никто не станет. Любые рейтинги эффективности — что в образовании, что в экономике — вещь спорная и в конечном счете преследуют одну цель: сэкономить везде, где можно. Новое собирание земель в унитарную империю тоже происходит от бедности — ВВП, идей, элит.

Кто крайний

Не стоит, однако, надеяться, что ответчиками за экономическую яму, в которую просела страна, будут только региональные правительства.

— Мой экспертный прогноз такой: начнут рубить социалку,— считает Наталья Зубаревич.— Дыры же надо чем-то затыкать. Траты на ЖКХ и так предельно малы. Траты на нацэкономику тоже, остаются здравоохранение, образование и соцзащита. Те выплаты, которые человек получает на руки, наверное, пощадят, но все менее очевидное урежут.

К минувшему августу расходы на образование увеличили все регионы, кроме Москвы, и теперь они составляют невероятные 29 процентов в структуре расходов консолидированных бюджетов. Это чуть ли не в два раза выше приемлемого уровня. Повышение зарплаты учителям затащило бюджеты субъектов РФ на такую гору, с которой дальше можно только падать.

— Здесь все работает по цепочке: федералы спускают необеспеченные обязательства в регионы, регионы — в муниципалитеты, а муниципалитеты отыгрываются на населении,— поясняет Алексей Скопин, завкафедрой региональной экономики и экономической географии НИУ ВШЭ.— Стоимость дополнительных социальных обязательств, переданных субъектам, около 300 млрд рублей, при этом дополнительные доходы регионов не превысили 50 млрд. Что делать регионам, а тем более муниципалитетам в таком случае? Объединять школы, больницы. Закрывать сельские медпункты, детсады. А главное — увольнять людей. На всем этом можно как-то сэкономить. По нашим подсчетам, в России сейчас растет вал скрытой безработицы. Люди, недавно лишившиеся работы или попавшие в списки под сокращение, еще не пополнили базы Росстата, но вскоре они станут заметны. Даже в Москве объединение больниц идет полным ходом, что уж говорить об удаленных областях.

Видимо, в этом специфика нашей экономической модели: повышение социальных выплат бумерангом ударяет по самому же населению. Не исключено, что скоро придется просить политиков после выборов, чтобы они все-таки не исполняли своих обещаний.