Петербург уже несколько лет считается лидером в России по развитию государственно-частного партнерства. Здесь приняли первый региональный закон о ГЧП, начали и продолжают реализовывать крупные инфраструктурные проекты, обещают заняться новыми направлениями. При этом новостей о ГЧП в последнее время немного.
Эксперты отмечают рост интереса властей к проектам в социальной сфере — учреждениям образования, медицины, спорта
Фото: Максим Кимерлинг, Коммерсантъ
Руководство города по-прежнему считает ГЧП важным инструментом работы с инвесторами вообще и строительства крупных объектов инфраструктуры в частности. Риторика нынешнего губернатора в этом смысле мало чем отличается от высказываний его предшественницы — оба говорили о необходимости сотрудничества с частным капиталом. При этом Валентине Матвиенко достались лавры новатора, а Георгий Полтавченко должен был сохранить и развить начатое. Это получилось с проектом Западного скоростного диаметра и должно получиться с модернизацией аэропорта Пулково. Оба проекта были упомянуты Полтавченко как успешные в его недавнем обращении к участникам Международного банковского конгресса. Кроме того, на слуху строительство завода по переработке твердых бытовых отходов, а также объектов социальной инфраструктуры.
В Петербурге реализуется не менее пяти проектов ГЧП в таких сферах, как образование, транспорт, переработка твердых бытовых отходов, отмечают глава российской практики ГЧП фирмы Dentons Карина Чичканова и советник Dentons Олег Ловцов. При этом они подчеркивают, что "по мнению многих экспертов и представителей бизнеса, активность Петербурга в инициировании ГЧП-проектов за последние один-два года заметно снизилась, конкурсы на заключение ряда соглашений о ГЧП отложены или не подготовлены". Есть примеры отмены ГЧП-проектов с заключенными соглашениями — например, строительство Орловского тоннеля. "Однако это не помешало Петербургу в этом году занять первое место в рейтинге российских регионов по уровню развития ГЧП. По совокупности различных факторов, влияющих на уровень подготовленности и "привлекательности" региона для реализации ГЧП-проектов, он по-прежнему опережает другие субъекты РФ, в том числе и Москву. Сейчас есть позитивная тенденция возобновления интереса городских властей к ГЧП в развитии социальной и транспортной инфраструктуры", — отмечают в Dentons.
В Петербурге хорошо проработанная, гибкая и благоприятная для инвесторов законодательная база по ГЧП, координатор ГЧП в составе городской администрации, несколько финансово закрытых и несколько уже подготовленных к реализации проектов — это позволяет считать Петербург одним из лидеров в России, считает менеджер отдела сопровождения корпоративных сделок и реструктуризации бизнеса КПМГ в России и СНГ Наталия Резниченко. При этом она отмечает, что в последнее время сократилось число рассматриваемых проектов, а небольшие не всегда получают необходимую административную поддержку.
Главным органом власти, курирующем ГЧП в Петербурге, является комитет по инвестициям. Пресс-служба комитета не смогла в обозначенные в законе "О СМИ" сроки подготовить информацию по развитию ГЧП, а для цитаты председателя попросила на прочтение материал BG до его публикации. Поэтому узнать позицию официального куратора петербургского ГЧП не удалось. Тем не менее известно, что последней инициативой комитета стала подготовка проекта регионального закона "Об инвестиционном фонде Петербурга". Из средств фонда предполагается финансировать проекты ГЧП стоимостью от 5 млрд рублей и сроком не более 30 лет. Фонд будет создан за счет региональных средств, но сможет привлекать деньги инвестфонда РФ.
"Закон об инвестфонде Петербурга должен быть, потому что отсутствие правовой базы для реализации проектов — первая причина невозможности таких проектов", — считает руководитель офиса "Грант Торнтон" в Петербурге Алексей Пушкарев. Он подчеркивает, что "в условиях мирового кризиса, когда большинство инвестпроектов сведены на нет, сократилось привлечение частных денег на облигационном рынке и посредством IPO, ГЧП приобрело особое значение. Государство дважды помогает бизнесу: создает инфраструктуру — драйвер местной экономики — и дает зарабатывать и развиваться при реализации самого проекта по схеме ГЧП". При этом эксперт убежден, что "государство должно предлагать привлекательные условия для бизнеса, а не пытаться усидеть на двух стульях: получить качественную инфраструктуру и держать концессионера постоянно в напряжении в вопросах документации и согласований".
"Федеральное законодательство до настоящего времени должным образом не регулирует ГЧП, что затруднят развитие этого института", — отмечают Карина Чичканова и Олег Ловцов из Dentons. Они подчеркивают, что "очень важным будет принятие федерального закона о ГЧП, но в целом необходима адаптация консервативных и негибких, содержащих множество императивных норм, действующих нормативных актов к развитию ГЧП как института, предусматривающего очень разнообразные формы сотрудничества бизнеса и власти, а также их взаимных обязательств, способов их реализации и гарантий публичного партнера. В связи с этим инициатива создания петербургского инвестфонда заслуживает положительной оценки, как и недавние изменения в Федеральный закон "О концессионных соглашениях"".
"Создание региональных инвестфондов предоставит дополнительную возможность для поддержки инвестпроектов регионального уровня", — отмечает Наталия Резниченко. По ее словам, в условиях конкуренции за ограниченные финансовые ресурсы на государственном, региональном и проектном уровнях создание инвестфондов позволит региону увеличить интерес к нему и к рассматриваемым проектам ГЧП со стороны финансового рынка. Кроме того, эксперт подчеркивает, что ресурсы инвестфондов в сочетании с федеральными ресурсами могут направляться и на подготовку и структурирование отобранных заранее проектов ГЧП, что привлечет инвесторов, операторов и кредиторов и позволит повысить эффективность проекта для государства.
По своей природе ГЧП представляет собой самостоятельный правовой институт, и многие нормы федерального законодательства не рассчитаны на него, считает старший юрист DLA Piper Алла Лапшина. "Например, как правило, государство предоставляет партнеру земельный участок для строительства объекта ГЧП, а порядок предоставления земельного участка для строительства, предусмотренный земельным законодательством, исходит из необходимости проведения торгов", — поясняет она.
Ездить, лечить или учить
Петербургские власти давно обещают схемы ГЧП в здравоохранении и образовании. Проект пока один — строительство школ и детских садов в микрорайоне "Славянка" — эксперты оценивают его неоднозначно. При этом все эксперты отмечают рост интереса властей к проектам в социальной сфере.
"В ближайшем будущем в рамках ГЧП будут возможны именно крупные инфраструктурные проекты, — считает Алексей Пушкарев, — пока это слишком сложная конструкция, чтобы перенести ее на небольшие проекты". Эксперт приводит в пример проект в "Славянке": "Девелоперский бизнес мотивирован: при наличии социальной инфраструктуры квартиры покупаются охотнее и стоят дороже. Однако недостатки законодательства позволяют местной власти выполнять свои договоренности не в четкие сроки, а когда это удобно, или вообще не выполнять. Поэтому не ясно, выкуплены ли государством эти образовательные учреждения — и это показатель отношения к ГЧП". Впрочем, господин Пушкарев отмечает, что в будущем все будет зависеть именно от мотивации бизнеса. "Понадобится медицинский центр, значит, его построят в рамках ГЧП. Если прогнозы укажут на низкую доходность или отсутствие косвенной выгоды, желающих будет немного", — заключает он.
Власти по-прежнему отдают предпочтение масштабным проектам в области развития коммунальной инфраструктуры и транспорта, отмечают эксперты Dentons. При этом они подчеркивают, что ГЧП проекты в сфере образования, медицины, спорта, социального обеспечения крайне востребованы, в особенности, застройщиками при осуществлении ими проектов строительства жилья, но их крайне мало. Эксперты указывают, что власти Петербурга обещают застройщикам жилых кварталов разработать правила сотрудничества по обеспечению строящегося жилья инфраструктурой, но пока их нет. Застройщики либо отказываются от проектов, либо реализуют их сами.
Сегодня среди востребованных сфер применения ГЧП на первом месте стоит транспорт, вследствие того что эти проекты относительно легко структурировать и есть опыт, как у государства, так и участников рынка, считает Наталия Резниченко. На втором месте водоотведение и водоснабжение. Она подчеркивает, что нет достаточного опыта для распространения ГЧП в социальной сфере, хотя предпринимаются попытки в разных регионах России. Госпожа Резниченко отмечает, что в Петербурге рассматривалось два проекта здравоохранения для их структурирования по схеме ГЧП — это "Детская городская клиническая больница N 5 им. Филатова" и "Городская больница N 40".
Постепенно стали появляться менее масштабные проекты, в частности, в области культуры и образования. В последние годы мы видим внимание городских властей к ГЧП-проектам в здравоохранении, отмечает старший юрист DLA Piper Алла Лапшина. Она подчеркивает, что "от собственно ГЧП город постепенно переходит к использованию частной финансовой инициативы, когда от партнера требуется только создание объекта и поддержание его в надлежащем состоянии в течение 20-30 лет, а социально значимую деятельность — образовательные, медицинские и прочие услуги населению — оказывают подведомственные государственные учреждения".
Перспективы и надежды
Эксперты позитивно смотрят на будущее ГЧП в Петербурге. "Нам представляется, что развитие или возрождение развития проектов ГЧП в Санкт-Петербурге — это неизбежность, которая обязательно должна случиться", — считают Карина Чичканова и Олег Ловцов.
С этим согласна Наталия Резниченко. Она полагает, что в целом число новых региональных проектов и инициатив, а также законодательные изменения говорят о том, что Россия движется в направлении выработки своего успешного подхода к реализации проектов ГЧП, хотя это и потребует времени.
Подтверждением мнения экспертов могут послужить и свежие новости Ленинградской области. Вице-губернатор — председатель комитета экономического развития и инвестиционной деятельности Дмитрий Ялов принял участие в парламентских слушаниях о ГЧП в России. "Нет никакой альтернативы для реализации крупных проектов в сфере ЖКХ, транспорта и социальной сферы, кроме как на принципах государственно-частного партнерства. Необходимо сформулировать гарантии по этим проектам и привлечь бизнес для их реализации", — заявил господин Ялов думским депутатам. Он считает, что закон должен быть рамочным, чтобы субъекты могли разрабатывать свои нормативно-правовые акты в сфере ГЧП с учетом специфики регионов и проектов.
Ленобласть ведет активную законотворческую работу в сфере ГЧП — подготовлены уточнения ко второму чтению федерального законопроекта — по земельным и имущественным вопросам, а также по стыковке Инвестиционного фонда РФ и региональных инвестиционных фондов. Будет доработан и региональный законопроект о ГЧП.