Вскоре после назначения на пост главы администрации президента Сергей Иванов возглавил президиум совета при президенте РФ по противодействию коррупции. В этой функции ему предстоит заниматься не только совершенствованием антикоррупционного законодательства, но и добиваться того, чтобы оно работало в полном объеме.
В своем послании Федеральному собранию господин Медведев сообщил об увольнении за первую половину 2011 года 3 тыс. государственных и муниципальных служащих, которые скрыли или исказили данные о своих доходах и имуществе. Созданная в стране система декларирования доходов и имущества госслужащих впервые начала работать не только на удовлетворение любопытства обывателя, а, возможно, и на ту цель, ради которой она и создавалась,— предотвращение коррупции. Тем не менее система все еще несовершенна. И, судя по посланию президента, будет ужесточаться.
В погоне за коррупционерами
Впервые порядок ежегодной декларации доходов и имущества госслужащими ввел своим указом N484 от 1997 года президент Борис Ельцин. Порядок распространялся на лиц, замещающих госдолжности РФ (в том числе президента, премьера, сенаторов, депутатов Госдумы и членов правительства), а также замещающих госдолжности федеральной и региональной госслужбы и должности в органах местного самоуправления. Но в указе не было четко установлено жесткой обязанности подавать декларации. Об обязательной публикации речь вообще не шла.
В 2008 году Дмитрий Медведев в качестве одной из своих программных задач объявил поход против коррупции. Новый закон "О противодействии коррупции" и поправки к закону "О государственной гражданской службе", а затем и ряд указов и нормативных актов, а также национальный план и стратегия по борьбе с коррупцией ввели более жесткую систему декларирования с публикацией деклараций. Последние ужесточения были внесены 21 ноября 2011 года. За отказ представить сведения о доходах и имуществе или за предоставление "заведомо недостоверных или неполных сведений" госслужащему теперь стало угрожать однозначное увольнение с госслужбы. Результатом всех этих предпринятых в течение трех лет ужесточений и стало заявление об увольнении 3 тыс. госслужащих.
Проблемы оружия
Эксперты отмечают, что механизм декларирования как инструмент выявления признаков незаконного или коррупционного обогащения пока не слишком эффективен. Согласно законодательству, декларации проверяются только на правильность заполнения, а также на полноту и достоверность. Однако эксперты указывают, что во многих странах декларации проверяются еще на так называемые индикаторы коррупции, благодаря чему и выявляются коррупционные действия. Простым индикатором коррупции может считаться существенное превышение стоимости приобретенного имущества над размером официальных доходов. "Мы сопоставляли декларации,— говорит директор российского отделения Transparency International Елена Панфилова,— и видели комические истории, когда нам люди показывают доход 800 тыс. руб. в 2009 году, те же 800 тыс. в 2010-м, а единственная разница между декларациями — появление машины Porsche Cayenne. Непонятно, откуда машина, стоимость которой многократно превышает годовой доход, упала в декларацию. Никаких причин для ее появления там нет, ведь и никаких действий не указывается. И это нуждается в проверке. При этом мы обращались по поводу этих нестыковок в соответствующие органы, но нам там сказали, что тут нет причин реагировать".
Фактически речь идет о необходимости введения для лиц, замещающих госдолжности, декларации расходов. "Декларация расходов позволяет ловить госслужащего на вранье",— считает директор департамента административной реформы Центра стратегических разработок Владимир Южаков. Неожиданно сам президент, представляя свое послание Федеральному собранию 22 декабря 2011 года, поднял эту проблему. Он объявил: "В целях дальнейшего противодействия коррупции считаю правильным ввести контроль расходов лиц, занимающих государственные должности РФ и некоторые должности федеральной государственной службы, в тех случаях, когда расходы этих лиц явно не соответствуют их доходам. Речь идет о декларировании крупных расходов на приобретение земли, другой недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг".
Более того, Дмитрий Медведев добавил к этому, что для борьбы с коррупцией в дополнение к уже установленным в уголовном законодательстве кратным штрафам и увольнениям должностных лиц в связи с утратой доверия за совершение коррупционных правонарушений будет установлена и ответственность за незаконное обогащение, как это рекомендовано Конвенцией ООН по борьбе с коррупцией. Здесь, правда, возникает вопрос о соблюдении принципа российской Конституции о презумпции невиновности, ведь нормы о незаконном обогащении могут предполагать перенесение бремени доказательства о законности доходов на чиновника (см. интервью с Алексеем Коновым). Дмитрий Медведев в послании не стал вдаваться в тонкости. Он лишь отметил, что ответственность за незаконное обогащение будет "устанавливаться в соответствии с принципами именно нашей правовой системы".
Президент также не пояснил, будут ли в связи с этим ужесточаться и требования к декларированию. В том числе будут ли чиновники обязаны указывать не только простые факты владения имуществом, как сейчас, а, как в ряде зарубежных стран, все операции с имуществом. Пока неизвестно, есть ли в планах у президента введение так называемых деклараций интересов, в которых в том числе подробно декларируются источники доходов (см. интервью с Алексеем Коновым). Эти декларации направлены на предотвращение коррупции, заранее фиксируя то, что может к ним привести, в том числе и возможные конфликты интересов.
"Декларирование интересов — это база. Это позволяет минимизировать проблемы контролеров, проверяющих соответствие доходов и расходов, и при этом расширяет возможность общественного контроля",— объясняет Владимир Южаков. "Не надо выкапывать, сколько у чиновника рублей, сколько долларов, какой метраж в его особняке и какую должность занимает теща в такой-то организации. Если задекларирован конфликт интересов, то про тещу уже все известно, и сразу можно проверять, не числятся ли за ней дополнительные доходы. Задача же не в том, чтобы подсчитать, сколько чиновник взял из кормушки, а в том, чтобы у людей не было соблазна создавать себе кормушки. И декларация о конфликте интересов уничтожает эти кормушки. Иначе можно погрязнуть в декларировании доходов и контроле",— считает Владимир Южаков.
За что?
Учитывались ли хотя бы какие-то простые индикаторы коррупции при проведенной проверке деклараций, которая привела к увольнению 3 тыс. госслужащих, пока неизвестно. Доклад о проверках пока не опубликован, и неизвестно, будет ли опубликован. Как выяснил "Ъ", в ходе прошедших проверок в ведомствах Генпрокуратура иногда квалифицировала как серьезные нарушения непреднамеренные ошибки в заполнении деклараций.
В государственно-правовом управлении (ГПУ) администрации президента признают, что проблемы "роста" неизбежны, и предлагают совершенствовать систему деклараций поэтапно, без резких движений и с учетом имеющихся возможностей. "Нужно какое-то время, нужно готовить людей, нужно какие-то организационные и технические меры для этого проводить. А если мы будем постоянно бежать и постоянно что-то обновлять, то нам ничего в этой части сделать не удастся",— считает сотрудник ГПУ президента Валентин Михайлов. Елена Панфилова согласна с господином Михайловым. Но она указывает на то, что только диалог между теми, кто готовит правовые нормы, кто их применяет, и обществом "позволит отсечь тех, кто хочет сделать так, чтобы никакие яхты и дачи не находили, и хочет, чтобы продолжался нынешний антикоррупционный саботаж".