Ответственный секретарь Комиссии Таможенного союза академик РАН СЕРГЕЙ ГЛАЗЬЕВ ответил на вопросы “Ъ” о планах дальнейшего экономического объединения России, Белоруссии и Казахстана, о том, зачем Таможенный союз нужен России и чем он будет отличаться от Европейского союза, а также о том, почему Украина не может ни присоединиться к нему, ни обойтись без него.
— Создание Таможенного союза потребовало от России серьезных уступок. В частности, условием вхождения в ТС Белоруссии стало предоставление ее нефтеперерабатывающей промышленности субсидий из российского бюджета в размере нескольких миллиардов долларов в год. У многих возникает вопрос, что дает ТС России, экономика которой во много раз больше, чем у партнеров?
— Начнем с того, что отмену экспортных пошлин на поставку российской нефти для переработки на белорусских заводах нельзя называть субсидией. Беспошлинная торговля — необходимое условие единого экономического пространства, макроэкономический эффект которого достигается как раз за счет устранения таможенных и иных пограничных барьеров на пути движения товаров, услуг, капитала и трудящихся.
При оценке экономической эффективности Таможенного союза необходимо принимать в расчет долгосрочную перспективу. Сиюминутные выгоды или уступки, безусловно, имеют значение, но совокупный эффект от создания единой таможенной территории можно оценить только на временном горизонте 10–15 лет. Ученые РАН провели расчеты по интегрированной модели межотраслевого баланса для государств—членов Таможенного союза и Украины. По их оценкам, макроэкономический эффект от создания Таможенного союза и ЕЭП в рамках ЕврАзЭС составит не менее 5% прироста ВВП в расчете на пятилетнюю и около 15% — на десятилетнюю перспективу. Если исключить Украину, то совокупный эффект снизится, но незначительно. Этот эффект достигается в первую очередь за счет снятия таможенных барьеров, увеличивающих издержки при поставках товаров, поэтому он будет особенно заметен в отраслях с развитой кооперацией, в первую очередь в машиностроении, в котором Белоруссия по-прежнему является локомотивом на постсоветском пространстве. Замечу, что увеличение производства любого машиностроительного изделия в Белоруссии приводит к подъему машиностроения и в России, где изготавливается значительная часть комплектующих. В целом, совокупный экономический эффект от создания ЕЭП позволяет поднять темпы экономического роста примерно в полтора раза. Уже сейчас создание Таможенного союза способствовало росту внешней и взаимной торговли государств-членов по сравнению с соответствующим периодом прошлого года примерно на треть. С ноября 2010 года восстановился докризисный уровень внешнеторгового оборота государств—членов Таможенного союза. После устранения таможенного оформления товаров Таможенного союза, перемещаемых через общие границы государств-членов, быстро растет объем приграничной торговли, расширяются кооперационные связи предприятий.
Второй сектор, который также очень чувствителен к таможенным барьерам,— это агропромышленный комплекс. Таможенный союз предполагает снятие не только таможенного контроля, но и ветеринарного, санитарного и фитосанитарного контроля сельхозпродукции на межгосударственных границах стран-членов. Переход на единые требования в области применения ветеринарных, санитарных и фитосанитарных мер, применение единых перечней подконтрольной продукции и единых форм разрешительных документов позволяет обеспечить их взаимное признание и тем самым избавляет предприятия от избыточного пограничного контроля. Это, в свою очередь, позволяет снизить издержки, а значит, и цены за счет расширения конкуренции и ускорения оборота сельхозпродукции на единой таможенной территории.
И это только верхушка айсберга интеграционных процессов. Создание общего рынка товаров трех государств с разветвленными механизмами обратных связей является частью политики экономического развития, ориентированной на выход из сырьевой ловушки на путь инновационной экономики. Эта политика предполагает активизацию сохранившегося некогда единого для государств—членов Таможенного союза научно-производственного потенциала, восстановление и развитие имеющихся воспроизводственных контуров изготовления высокотехнологической продукции с широкой кооперацией и специализацией производства.
— Говоря о прогнозном эффекте от создания ТС, вы упомянули Украину. На какой стадии находятся переговоры с Украиной о ее присоединении к ТС в той или иной форме?
— Расчеты показывают, что максимальный экономический эффект достигается при интеграции территорий с развитой обрабатывающей промышленностью. В этом смысле участие Украины дало бы заметное приращение макроэкономического эффекта от интеграции. Что касается процедуры вступления Украины в ТС, то пока нет формальных оснований для начала этих переговоров. Дело в том, в соответствии с нашими процедурами на участие в Таможенном союзе может претендовать только государство—член ЕврАзЭС. Украина в ЕврАзЭС является лишь наблюдателем.
Вместе с тем на эту тему идут активные обсуждения в экспертном сообществе, которые доказывают, что для Украины участие в Таможенном союзе жизненно необходимо. Вне Таможенного союза с Россией, Белоруссией и Казахстаном украинская экономика обречена на деградацию, поскольку все три локомотива ее роста критическим образом зависят от нашего рынка.
Агропромышленный комплекс Украины практически не имеет выхода на другие внешние рынки, кроме России. Евросоюз же в рамках переговоров о зоне свободной торговли дает Украине дискриминирующие квоты, которые не решают проблемы сбыта украинского продовольствия, учитывая, что большая часть экспорта мясомолочных и других продуктов из Украины приходится на Россию. Участие Украины в ТС позволило бы поставлять эту продукцию, минуя барьеры санитарного, ветеринарного и фитосанитарного контроля.
Химико-металлургический комплекс Украины также критическим образом зависит от поставок из России электроэнергии и сырья. Формула равнодоходных цен на газ, зафиксированная в соглашении по ЕЭП, имеет для украинской промышленности решающее значение.
Наконец, машиностроительный комплекс Украины жестко скооперирован с российскими поставщиками и конечными потребителями и в отрыве от них существовать попросту не может. Экономический эффект от улучшения условий торговли в составе ТС для Украины оценивается в $6–9 млрд в год.
Сегодня платежный баланс Украины сводится с дефицитом в $5 млрд. Вхождение Украины в ТС позволило бы не только компенсировать дефицит, но и добиться профицита торгового баланса, обеспечив стабильность как национальной валюты, так и экономического развития в целом.
Если же Украина войдет в зону свободной торговли с Европой на условиях, которые члены ТС сочтут для себя рискованными с точки зрения перетока европейских товаров через Украину на территорию Таможенного союза, то не исключено ухудшение режима торговли, связанное с наращиванием числа изъятий из имеющихся соглашений о свободной торговле. Ведущиеся в закрытом режиме переговоры между Евросоюзом и Украиной вызывают определенную обеспокоенность, так как могут поставить под угрозу срыва предстоящее подписание многостороннего соглашения о свободной торговле. Прежде чем подписывать соглашение о зоне свободной торговли с ЕС, украинским переговорщикам, исходя из наших взаимных обязательств, следовало бы проконсультироваться с партнерами по СНГ. Кроме того, будучи внутри Таможенного союза, Украина и ее партнеры уже вместе вели бы переговоры с ЕС, выступая с консолидированной и существенно более мощной позиции.
— Следующим этапом интеграции России, Белоруссии и Казахстана является создание Единого экономического пространства, которое должно завершиться к июлю 2012 года. Что предусматривает этот этап, если таможенных границ между членами ТС уже нет? Предполагается ли снятие ограничений по трудовой миграции, будет ли возможно двойное гражданство?
— Если Таможенный союз означает общий рынок товаров, то Единое экономическое пространство предполагает формирование также общего рынка услуг, труда и капитала. Кроме того, общий рынок товаров становится более конкурентным, поскольку пакет соглашений по ЕЭП предусматривает ограничения по промышленным и сельскохозяйственным субсидиям, общие правила государственных закупок, гармонизацию антимонопольного регулирования, формирование единого энергетического рынка, единого рынка транспортных услуг, в том числе услуг естественных монополий. При этом за основу берется национальный режим, то есть стороны обязуются не дискриминировать поставщиков услуг из других стран ТС. Что касается трудовой миграции — стороны гарантируют мигрантам из государств ТС возможности трудоустройства и связанные с этим социальные гарантии, аналогичные действующим для собственных граждан. Трудящимся-мигрантам не нужно будет получать разрешение на осуществление трудовой деятельности, и их пребывание будет определяться сроком действия трудового договора с работодателем. В рамках ЕЭП предполагается свободное движение человеческих ресурсов, но либерализация этих правил будет проходить поэтапно. Вопросы двойного гражданства в пакете соглашений по ЕЭП не затрагиваются.
— На этапе реализации соглашений о создании Таможенного союза поднимался вопрос о возможности применения на таможенной территории ТС процедуры МДП (TIR) при международной перевозке грузов. На какой стадии находится решение этого вопроса?
— Все государства Таможенного союза являются участниками соответствующей международной конвенции, которая продолжает действовать. Если перевозка начата за пределами ТС, то никаких сложностей по применению процедуры МДП нет. Если же перевозка начата внутри ТС, например из России в Казахстан, то в связи с отсутствием между ними таможенной границы возникают сомнения, может ли применяться TIR-конвенция. Согласно конвенции, ответственность за груз несет национальная ассоциация перевозчиков: при пересечении таможенной границы ставится печать в книжку МДП, фиксируется переход ответственности. Так как внутри ТС нет таможенных границ, то пока нет ясности, как фиксировать факт пересечения границы и кто будет нести ответственность, если груз потеряется. Сейчас продолжаются консультации с международной службой автотранспорта о том, как может быть решен этот вопрос.
— Какие этапы становления ТС предстоят в ближайшее время, над чем вы сейчас работаете?
— В ближайшее время будет завершен заключительный этап формирования единой таможенной территории. Высшим органом ТС на уровне глав правительств были установлены этапы и сроки формирования единой таможенной территории. С 1 июля должен быть полностью снят таможенный, транспортный, санитарный, ветеринарный и фитосанитарный контроль с границ государств—членов ТС. На российско-белорусской границе эта работа в основном завершена. Сейчас ведется работа по переносу согласованных видов государственного контроля с казахстанско-российской границы на внешнюю границу Таможенного союза. До конца этого месяца осталось определить порядок взимания акцизов по товарам, подлежащим маркировке, утвердить единый порядок контроля за лицензируемыми товарами, представить предложения по борьбе с таможенными правонарушениями. Кроме того, необходимо установить процедуры применения мер экспортного контроля во взаимной торговле и порядок администрирования оборота на территории Казахстана товаров, в отношении которых применяются ставки ввозных таможенных пошлин, отличные от ставок Единого таможенного тарифа. Необходимо также принять и ввести в действие соглашение об осуществлении транспортного (автомобильного) контроля на внешней границе Таможенного союза. Это все предстоит сделать до 1 июля 2011 года. Следующий этап нашей работы — введение в действие с 1 января 2012 года пакета соглашений по ЕЭП, в дальнейшем — переход к более глубокой фазе региональной экономической интеграции в соответствии с Декларацией о формировании Единого экономического пространства, подписанной 9 декабря 2010 года главами государств Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации. Одно из важных направлений этой работы — проведение кодификации законодательства Таможенного союза и ЕЭП.
— Евросоюзу потребовалось три десятилетия, чтобы проделать эту работу. Реально ли пройти оставшийся путь за полгода?
— Во-первых, не за полгода, а за пятилетие. 1 января 2012 года будет введен базовый пакет по ЕЭП из 17 соглашений. Далее работа будет продолжена, и к 1 января 2016 года планируется подписать 55 документов, в том числе 13 базовых соглашений, направленных на обеспечение полноформатного функционирования ЕЭП.
Во-вторых, в отличие от государств ЕС, которые веками враждовали и конкурировали друг с другом, наши государства до недавнего времени были одной страной и развивались как единый народно-хозяйственный комплекс. Распад СССР весьма болезненно отразился на их экономике — из двукратного падения объема промышленного производства около половины объясняется разрывом хозяйственных связей в связи с возникновением государственных границ и обусловленных ими барьеров на пути движения товаров, людей и капитала. Устранение этих барьеров и воссоздание единого экономического пространства создает условия для естественного восстановления этих связей, развития кооперации и роста взаимной торговли.
В-третьих, мы досконально изучили опыт ЕС и взяли его на вооружение. Ведь ЕС — это сегодня единственный полноценный экономический союз и к тому же наш крупнейший внешнеторговый партнер и ближайший сосед.
Вместе с тем, как показывает весь опыт наших реформ, нельзя слепо копировать чужые институты. Бездумно пересаженные на нашу почву, они часто дают далеко не те плоды, которых ожидали реформаторы. Достаточно вспомнить печальный опыт либерализации цен или приватизации госимущества, повлекшие галопирующую инфляцию и разграбление тысяч жизнеспособных предприятий. Или монетарную денежную политику, обескровившую нашу экономику и повлекшую четырехкратное падение инвестиций.
Исследования доказывают, что институциональные изменения нужно проводить взвешенно и осторожно. Новые институты нужно заботливо выращивать, постепенно прививая на национальной почве и с учетом мирового опыта отбирая хорошо зарекомендовавшие себя механизмы экономического регулирования только в том случае, если они органично вписываются в нашу политико-экономическую среду. В частности, далеко не все европейские интеграционные институты следует пытаться копировать.
К примеру, сами европейцы весьма критично воспринимают работу своей брюссельской бюрократии. Тысячи международных чиновников заваливают европейские государства своими директивами, часто не считаясь с их национальными интересами. При этом они не несут реальной ответственности за их последствия, часто принимая решения формально, без учета разнообразия входящих в ЕС стран. Зачем нам сажать на свою шею армию безответственных международных чиновников? Наша Комиссия Таможенного союза, состоящая из трех полномочных представителей государств-членов на уровне вице-премьеров, имеет компактный секретариат, в сто раз меньший по численности, чем аппарат Еврокомиссии. При этом он обеспечивает выполнение аналогичных функций регулирования внешней и взаимной торговли. Только делается это по согласованию с правительствами всех государств-членов в общих интересах. Все решения комиссия принимает консенсусом, преодолевая разногласия путем детального обсуждения и фактически не прибегая к навязыванию путем процедуры голосования. Для такого предварительного согласования созданы вспомогательные органы, состоящие из уполномоченных должностных лиц сторон в области таможенно-тарифного и нетарифного, технического регулирования, использования информационных технологий. Не будем забывать о том, что у нас нет ничего подобного европарламенту, который мог бы делегировать суверенные права государств-членов международным чиновникам, отвечающим перед всем сообществом. И нет правовых оснований для наделения международных чиновников правом представительства национального волеизъявления. Следовательно, нам не обойтись без процедур согласования любого решения наднационального органа с правительствами государств—членов ТС и без его принятия уполномоченными эти правительства представлять членами комиссии.
Так что сложившаяся в ТС система институтов и процедур принятия решений органично вытекает из политико-государственного устройства наших государств и на данном этапе представляется оптимальной. Это не означает, естественно, что она не будет меняться по мере продвижения ЕврАзЭС к более глубоким формам интеграции, рубежи которых определены политической волей руководителей государств—членов Таможенного союза.