30 лет для побед

В конце этой недели Центризбирком (ЦИК) запустил серию просветительских мероприятий, рассказывающих об истории избирательной системы России. Акция приурочена к 30-летию учреждения самого ЦИКа, но просвещать россиян будут начиная аж с новгородского веча. Впрочем, завотделом политики «Ъ» Дмитрий Камышев решил ограничиться постсоветской историей и напомнить основные вехи в развитии российских выборов за последние три десятилетия.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

24 сентября 1993 года президент Борис Ельцин издал указ «О формировании Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации». Именно эту дату в Центризбиркоме теперь считают днем рождения современной избирательной системы России, которая за минувшие 30 лет прошла непростой и местами весьма извилистый путь.

Первые выборы в Госдуму 12 декабря 1993 года проходили по временному положению, утвержденному указом президента. Поэтому формировать избирательную систему новоизбранным депутатам пришлось фактически с нуля. Уже к середине 1995 года был принят основной набор необходимых для этого документов:

• базовый закон о гарантиях избирательных прав,
• законы о выборах Госдумы и президента,
• а также закон о местном самоуправлении, закрепивший избрание глав муниципалитетов либо напрямую гражданами, либо представительными органами из своего состава.

А ЦИК в том же году запустил Государственную автоматизированную систему (ГАС) «Выборы», позволившую перевести на электронную основу большинство избирательных процедур — от учета избирателей до обработки итогов голосования на выборах разных уровней.

В последующие пять лет Дума периодически возвращалась к избирательному законодательству — в основном для его совершенствования исходя из выборной практики. Например, в 1999 году был принят большой пакет поправок в закон о гарантиях, направленных прежде всего на борьбу с разнообразными нарушениями и, в частности, с «грязными» политтехнологиями вроде «черного пиара» и выдвижения кандидатов-двойников. А осенью 1999-го наконец появился рамочный закон об органах власти субъектов федерации, впервые законодательно закрепивший прямые выборы глав регионов. Избирать губернаторов россияне массово начали еще с 1995 года, но формально это делалось на основании указа президента Ельцина, а не федерального закона.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Главным событием следующего десятилетия, серьезно повлиявшим на развитие российской избирательной системы, стала партийная реформа. В 2001 году был принят закон «О политических партиях», которые превратились в единственных коллективных участников избирательного процесса.

Если в 1990-е годы выдвигать кандидатов на выборы разных уровней могли практически любые общественно-политические организации, то теперь это право осталось только у партий, отвечающих всем требованиям нового закона.

Чтобы простимулировать партстроительство на местах, в закон о региональных органах власти добавили требование распределять как минимум 50% мест в заксобраниях субъектов по партспискам (позже аналогичные нормы ввели и по отношению к муниципальным советам). И даже в сфере наблюдения за выборами партийцы получили главенствующую роль: если раньше назначать наблюдателей на участки могли общественные организации, то теперь — только партии и кандидаты.

Впрочем, воспользоваться этими преимуществами смогли не все партии, поскольку требования к ним самим в середине нулевых годов тоже были ужесточены. Повышение минимальной численности партий с 10 тыс. до 50 тыс. человек привело к исчезновению десятков организаций и укрупнению оставшихся, и в итоге из 50 партий, зарегистрированных к 2003 году по новому закону, до думских выборов 2007 года дотянули 15, а до выборов-2011-го — всего семь. А сами выборы-2007 впервые прошли исключительно по партспискам (до этого половина депутатов избиралась по спискам и половина — по одномандатным округам) и с повышенным с 5% до 7% проходным барьером. Кремль объяснил эти нововведения необходимостью укрепления вертикали власти после кровавого теракта в Беслане в сентябре 2004 года.

С той же мотивацией с начала 2005-го были отменены прямые выборы губернаторов, которых стали утверждать региональные парламенты по представлению президента РФ. Таким образом, главы субъектов, по сути, были выведены из общей избирательной системы. Кроме того, в середине нулевых были приняты еще несколько новаций, направленных на упорядочение избирательного процесса. В частности, были отменены избирательный залог, графа «против всех» в бюллетенях и нижний порог явки, вместо «плавающего» графика выборов в разных регионах были введены два единых дня голосования — в марте и октябре, а представленные в Думе партии получили «парламентскую льготу» — право выдвигать кандидатов на выборах всех уровней без сбора подписей избирателей.

Толчком к следующей избирательной реформе снова стали «чрезвычайные обстоятельства», но на этот раз уже сугубо мирного характера.

После выборов в Госдуму, прошедших в декабре 2011 года, по России прокатилась волна массовых митингов, участники которых протестовали против фальсификации итогов голосования. Пересматривать итоги выборов, как требовали протестующие, власти отказались, но вскоре объявили о существенной либерализации партийного и выборного законодательства. Главными из этих мер оказались возвращение прямых губернаторских выборов (но при одновременном введении «муниципального фильтра», для преодоления которого кандидаты должны заручиться поддержкой определенного числа муниципальных депутатов) и значительное смягчение требований к партиям: их минимальная численность снизилась до 500 человек, а «парламентскую льготу» предоставили всем зарегистрированным партиям, а не только имеющим фракции в Госдуме. Это привело к всплеску партстроительства: к концу 2012 года количество зарегистрированных партий увеличилось до 78. Чуть позже были возвращены и смешанные выборы в Думу — в прежней пропорции 50/50.

Правда, некоторые из этих послаблений продержались недолго. Так, уже через пару лет «парламентскую льготу» у малых партий отняли, оставив ее лишь за теми, кто имеет фракции в Госдуме или региональных заксобраниях. Регионам было предоставлено право добровольно отказаться от прямых выборов губернаторов в пользу их утверждения парламентами, что и было сделано в большинстве республик Северного Кавказа (позднее эту норму распространили и на автономные округа, входящие в состав «матрешечных» субъектов). Помимо этого, с 0,5% до 3% от списочного состава избирателей был повышен норматив сбора подписей для самовыдвиженцев, а вместо двух единых дней голосования остался один — в сентябре. В начале 2015 года были приняты поправки в закон о местном самоуправлении, разрешающие субъектам РФ заменять прямые выборы глав местных администраций на их назначение по конкурсу, чем тут же начали охотно пользоваться многие региональные власти. В результате к середине 2023 года в России осталось всего пять региональных столиц, мэры которых все еще избираются напрямую жителями.

Ну а последним (пока) событием даже не общероссийского, а мирового масштаба, которое весьма радикальным образом сказалось на избирательной системе РФ, стал, конечно, COVID-19.

Именно для борьбы с распространением новой инфекции было придумано многодневное голосование, позволяющее, по замыслу организаторов выборов, минимизировать число избирателей, одновременно пребывающих на участке.

Впервые «многодневка» была опробована в ходе общероссийского голосования по поправкам в Конституцию летом 2020 года и зарекомендовала себя настолько хорошо, что уже через месяц ее закрепили в законодательстве как законный способ волеизъявления на выборах любого уровня. Только вместо семи дней, как это было на плебисците, законодатели ограничили «многодневку» максимум тремя, а право принятия решения по этому вопросу предоставили региональным избиркомам. Заодно, правда, пришлось придумывать дополнительные меры по сохранности бюллетеней, которые в течение двух ночей остаются, по сути, без присмотра со стороны членов избиркома и наблюдателей.

На той же антиковидной волне получило новый импульс и дистанционное электронное голосование (ДЭГ), протестированное на выборах в Мосгордуму еще в допандемийном 2019 году. Правда, масштабы внедрения этого новшества пока уступают распространенности «трехдневки»: на сентябрьских выборах 2023 года ДЭГ использовалось всего в 25 регионах, и достичь к президентским выборам-2024 хотя бы 50-процентного покрытия территории страны онлайн-голосованием ЦИКу вряд ли удастся. Но там уже дали понять, что, как бы ни развивалась эпидемиологическая обстановка, отказываться от обеих этих новаций не собираются, поскольку и «трехдневка», и ДЭГ, по единодушной оценке избиркомовцев и социологов, оказались чрезвычайно удобными для обычных избирателей.

Дмитрий Камышев