В мае этого года в силу вступил закон, позволяющий регионам создавать муниципальные округа (МО) из нескольких населенных пунктов, объединенных общей территорией и не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями. Через месяц Тверская область создала первый такой округ в России, а к концу года о желании реформировать муниципалитеты заявили сразу несколько субъектов. До принятия закона регионы уже пробовали аналогичным способом объединять территории в городские округа, но итоги этих укрупнений в половине случаев эксперты оценили негативно, а в отдельных регионах объединение привело к протестам. Близкий к администрации президента источник рассказал “Ъ”, что укрупнение направлено на централизацию власти и «есть желание довести его до конца». Эксперты уверены, что положительный эффект от реформы невозможен без четких критериев создания муниципальных округов.
Фото: Анатолий Зернин, Коммерсантъ / купить фото
Фото: Анатолий Зернин, Коммерсантъ / купить фото
Авторы закона о муниципальных округах (закон от 1 мая 2019 года №87-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"») отмечали, что он направлен на объединение прежде всего слабозаселенных и отдаленных сел. По факту он позволяет укрупнять любые территории, не являющиеся муниципальными образованиями. Инициировать объединение могут субъект или местные власти «с согласия населения, выраженного представительными органами местной власти». Если население двух или более поселений не согласится на преобразование, оно будет отменено. При объединении существовавшая ранее двухуровневая система управления становится одноуровневой: местные советы депутатов и администрации ликвидируются, совет и администрация остаются лишь на уровне округа. При обсуждении закона парламент ожидал, что создание муниципальных округов позволит улучшить качество управления, а также сократить число чиновников и расходы на них.
Уже через месяц после вступления закона в силу власти Тверской области создали первый в России муниципальный округ, преобразовав существующий муниципальный район. Этому примеру последовали другие субъекты, упраздняющие органы МСУ в уже существующих районах. Не во всех регионах этот процесс пошел гладко.
В Татарстане власти отказываются создавать муниципальные округа: в октябре глава совета муниципальных образований республики Экзам Губайдуллин заявил, что «фактически закон дает возможность ликвидировать все поселения в муниципальных районах». Это возмутило президента Татарстана Рустама Минниханова, который считает, что «поселенческий уровень — наиболее правильная форма муниципалитета, когда люди могут дойти до власти». Он подчеркнул, что даже готов судиться с федеральным центром: «Пусть нас накажут за то, что мы с этим законом не согласны!»
Глава Челябинской области Алексей Текслер в августе предложил преобразовать в муниципальный округ один из самых оппозиционных в регионе муниципалитетов — Коркинский район. Кроме бюджетных и аппаратных оптимизаций объединение, по его мнению, позволит «динамичнее решать проблемы и ликвидировать внутренние конфликты». Собрание депутатов Коркинского района провело публичные слушания, но в середине октября совет депутатов входящего в состав района Розинского поселения самораспустился: восемь депутатов, в том числе спикер, сложили полномочия, заявив о давлении районных властей. В конце октября розинский совет все же проголосовал за реорганизацию, его глава оспаривает это решение в прокуратуре. Совет депутатов Первомайского поселения отказался проводить публичные слушания по объединению и как-либо обсуждать этот вопрос. Источник “Ъ” в правительстве региона сообщил, что создание новых МО обсуждается, но не стоит в повестке дня. «Нужно сначала урегулировать ситуацию в Коркинском районе»,— заключил собеседник.
В Удмуртии укрупнение планируют в 2020–2021 годах, когда закончится срок полномочий действующих органов местного самоуправления. Число муниципальных образований должно сократиться почти вдвое — с 333 до 180, а сэкономленные на аппарате деньги направят на развитие территорий. Против реформы в республике выступает КПРФ: зампред постоянной комиссии госсовета Удмуртии по госстроительству Павел Чушъялов считает, что преобразование усложнит населению доступ к органам власти, а сокращение рабочих мест в администрациях даст «мизерную экономию», но приведет к росту миграции и гибели деревень. 19 ноября депутаты думы города Можга отказались рассматривать вопрос об объединении с Можгинским районом, а советы депутатов пяти из 13 поселений Можгинского района проголосовали против объединения с городом. Руководитель фракции КПРФ в гордуме Можги Юрий Балахонцев отметил, что в случае преобразования Можга лишится собственного бюджета, выборов и самостоятельности.
В Приморском крае в сентябре создали три пилотных муниципальных округа. Обсуждается объединение поселений Хорольского муниципального района, против которого несколько десятков жителей поселка Ярославский вышли на митинг. По их мнению, реформа «приведет к еще большему обнищанию населения, удалению власти от народа и послужит отстранению жителей от принятия решений по улучшению качества жизни в поселке».
Однако в других регионах образование муниципальных округов проходит беспрепятственно. Первый муниципальный округ в Воронежской области может появиться в следующем году, но пока не решено, где именно. В Курганской области первые муниципальные округа планируется создать на базе двух районов. В Красноярском крае с инициативой создания муниципального округа выступили жители Пировского и Шарыповского районов. Преобразование Алеутского района Камчатского края в муниципальный округ проходит итоговые согласования. Это самый малонаселенный район в стране: в единственном поселении — селе Никольском — проживает около 700 человек. Вопрос по объединению поселений в муниципальные округа прорабатывается еще в двух районах края.
Власти Пермского края для мотивации участников процесса предоставляют желающим объединиться субсидии: на каждый 1 руб. высвобожденных в результате реорганизации средств выделяется 1 руб. из краевого бюджета. Кроме того, упраздненным муниципалитетам полагается компенсация доходов по НДФЛ (7% от НДФЛ — для муниципальных районов, 2% — для городских округов). Не нашедшим работу сокращенным чиновникам доход компенсируют в течение года, а тем, чья зарплата окажется ниже, в течение того же времени будут компенсировать разницу. Там с июня появилось 12 муниципальных образований, вопрос о создании еще одного МО краевой парламент рассмотрит в ноябре. По информации собеседников, близких к руководству региона, возможность реорганизации в муниципальные округа в начале 2020 года обсуждается еще в трех муниципалитетах.
Среди опрошенных “Ъ” представителей региональных властей некоторые заявили об отсутствии планов по созданию муниципальных округов — в частности, в Ленинградской, Белгородской, Тамбовской, Ростовской областях и в Республике Крым. В части субъектов уже созданы городские округа, власти других регионов не видят необходимости в реформе.
Опыт предыдущих экспериментов по укрупнению
Попытки укрупнять муниципальные образования предпринимались и ранее, что позволило отследить эффект от объединения поселений, рассказал “Ъ” эксперт Комитета гражданских инициатив (КГИ, создан Алексеем Кудриным) Андрей Максимов. Предметом исследования КГИ стали Нижегородская, Магаданская, Свердловская, Томская области, Пермский край и другие субъекты, где переход с двухуровневой на одноуровневую систему управления состоялся несколько лет назад. Отличие в том, что там создавали не муниципальные, а городские округа. Согласно закону, до 1 января 2025 года часть этих округов, созданных без учета требований по количеству и плотности городского населения, будут обязаны преобразовать в муниципальные.
Мониторинг КГИ показал, что результаты укрупнения напрямую зависели от качества работы управленцев и правильности стратегии развития территории. Например, сельскохозяйственные территории, которые приобрели в составе городского округа статус «пригорода», проиграли поселкам, которые после укрупнения сохранили традиционную экономику. «Сказать, что объединение поселений и районов в городской округ однозначно привело к повышению доходов бюджета, нельзя. К сокращению расходов по содержанию чиновников — тоже. Оптимизируются ли затраты в целом на оказание услуг? Нет. Однозначных эффектов с точки зрения качества управления тоже практически не наблюдается»,— рассказал “Ъ” господин Максимов. Эксперт добавил, что «количество чиновников уменьшается незначительно, большинство продолжают работу в статусе сотрудников городского округа, а их зарплаты при этом вырастают».
Эксперты считают, что в малонаселенных и труднодоступных территориях двухуровневая система местного самоуправления неработоспособна, в отличие от «обжитой территории, где люди контролируют местную власть, могут предъявлять ей претензии и имеют больше оснований для сохранения инфраструктуры».
По мнению господина Максимова, необходимы критерии, которые могли бы «ограничить произвол региональной власти», обозначив правила, при которых подобные преобразования возможны. Например, по аналогии с городскими округами, включать в состав муниципальных округов населенные пункты, где проживает не менее двух третей населения округа. Также он считает, что необходимо четко определить компетенцию власти округов с учетом их особенностей, а также отказаться от разработки в них генплана в пользу схемы территориального планирования. «Сейчас создание МО реализуется без методической проработки, без исследований, обоснований, без четкого понимания, как будут выстроены управленческие процессы. Это несет риски: когда поселения будут ликвидированы, каких-то защитников в лице муниципальных депутатов или самостоятельных глав поселений жители лишатся, а планируемого сокращения бюджетных затрат или усиления экономического управления может не произойти»,— считает господин Максимов. При этом эксперт отмечает, что «безболезненно укрупнения могут пройти на территориях, где мало жителей и земля обделена ресурсами или где эффективно выстроена управленческая модель». В ином случае объединения вызовут протест, как это произошло в Московской области, уточнил эксперт.
Подмосковье — самый масштабный эксперимент по укрупнению
Громче всего реформа системы управления прошла в Московской области: там укрупнять муниципалитеты начали в 2014 году. По официальным данным, за пять лет в области вместо 378 муниципальных образований появилось 64 городских округа с единой администрацией, главой и советом депутатов. Несогласие с созданием городских округов в Подмосковье привело к формированию масштабного протестного движения. Активисты, среди которых бывшие муниципальные депутаты, обращались в Госдуму, Совет федерации, к президенту и в суды всех инстанций с просьбой остановить преобразование. Чаще всего в связи с этим вспоминают Одинцовский городской округ, против создания и вхождения в который выступала Барвиха и другие поселения, жители которых собрали несколько тысяч подписей. Депутаты Барвихи боялись, что доходы сельского поселения (850 млн руб. в год) «растворятся» в общем котле городского округа. Жители также опасались повышения тарифов ЖКХ, отмены государственных доплат сельским учителям и врачам, изменения градостроительных правил (в селах строить высотные здания нельзя) и потери льгот. Несмотря на протесты и нарушения, о которых заявляли муниципальные депутаты, Одинцовский городской округ был создан: Мосгордума приняла такое решение в январе 2019 года, одобрив проект закона сразу в трех чтениях.
Протестные движения это не остановило. Богатые территории, насильно объединенные с другими и потерявшие местное самоуправление, попытались обжаловать решения о слиянии через суд. Например, бывший депутат сельского поселения Борисовское Владимир Головко дошел до Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ): 20 апреля 2019 года он направил жалобу в ЕСПЧ на незаконное, по его мнению, прекращение статуса муниципального образования поселения Борисовское при преобразовании Можайского района в городской округ. По закону о местном самоуправлении преобразование возможно с согласия всех сельских и городских поселений, входящих в создаваемый округ, но при создании Можайского округа в Борисовском не были проведены публичные слушания, подчеркнул заявитель. Господин Головко обвинил Россию в нарушении ст. 10 и ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Ранее Мособлсуд признал упразднение Борисовского законным, Верховный суд РФ отказался удовлетворить апелляцию на это решение. Решение ЕСПЧ по этому делу пока не опубликовано.
В плане масштаба реформирования, первопроходцем в укрупнении муниципалитетов стало именно Подмосковье, рассказал собеседник “Ъ”, близкий к администрации президента. Он сообщил, что основная цель укрупнений — оптимизация аппарата и централизация власти.
Очевидный плюс этого, по мнению источника “Ъ”,— быстрое решение застарелых вопросов, касающихся обновления инфраструктуры: «В Московской области это было почти везде. Условно, вопросы с проведением газа они постоянно друг на друга перекидывали. Естественно, благодаря тому, что были упразднены муниципальные образования второго порядка, увеличилась централизация власти и проводимость решений, и перекосы стали четко регламентироваться».
Также быстро можно будет «провести» и непопулярные у населения, но одобренные властью решения, сказал “Ъ” другой знакомый с ситуацией источник: «Например, если речь идет о размещении мусорных объектов на объединенных территориях, противники размещения полигона в небольшом поселке могут столкнуться с жителями другого района, которые будут против размещения полигона у себя. В слушаниях будет участвовать весь округ, при этом добираться из одной части в другую может быть проблематично. В качестве примера могу привести Рузский район с нашумевшей историей со строительством перерабатывающего завода в Щелканово, Сычево. Слушания были проведены в Рузе тайным голосованием, там участвовало около 1 тыс. человек: 525 проголосовало за, 500 против, и так они формально провели слушания за разрешение. Но голосовали представители всего округа, а не поселения». Также реформа, по мнению источника, может привести «к снижению внимания к отдаленным и небольшим пунктам из-за низкой численности избирателей». «Укрупнение — основная реформа МСУ, обсуждаемая властью, и есть желание довести ее до конца»,— заключил собеседник.