Подготовлено Центром стратегических разработок
Германа Грефа

ПРОЕКТ

СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДО 2010 ГОДА

ФОНД "ЦЕНТР СТРАТЕГИЧЕСКИХ РАЗРАБОТОК"

2000 г.

СОДЕРЖАНИЕ:

I. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА 13

Цели социальной политики 13

Социальная поддержка населения 14

1. ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 19

1.1. Анализ ситуации 19

1.2. Цели пенсионной реформы 22

1.3. Реформирование системы государственных пенсий по старости, финансируемых на распределительной основе 22

1.4. Внедрение накопительных элементов финансирования пенсий 24

1.5. Реформирование досрочного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда и работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним 26

2. РЕФОРМИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ 28

2.1. Анализ ситуации 28

2.2. Направления модернизации образования в 2000-2010 гг. 36

2.2.1. Восстановление массового дошкольного образования 36

2.2.2. Управление качеством образования и единый экзамен 39

2.2.3. Профессиональное образование и рынок труда 40

2.2.4. Реформа начального профессионального образования 41

2.2.5. Реформа среднего профессионального образования 42

2.2.6. Университетские комплексы 43

2.2.7. Открытое профессиональное образование 45

2.2.8. Наука в высших учебных заведениях 46

3. СТРАТЕГИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ 47

3.1. Анализ ситуации 47

3.2. Характеристика основных целей реформирования здравоохранения и путей их реализации 49

3.3. Основные мероприятия по реформированию здравоохранения 51

3.3.1. Развитие механизмов координации деятельности звеньев системы управления здравоохранением 51

3.3.2. Развитие механизмов управления деятельностью фондов ОМС и формирование системы медико-социального страхования 52

3.3.3. Реформирование системы финансирования здравоохранения и социального страхования 53

3.3.4. Усиление системы надзора и регулирования деятельности страховщиков в системе ОМС 57

3.3.5. Реструктуризация сети лечебно-профилактических учреждений 57

3.4. Совершенствование правовых форм и экономических механизмов функционирования медицинских организаций 59

3.4.1. Обеспечение хозяйственной самостоятельности и расширение спектра организационно-правовых форм медицинских организаций 59

3.4.2. Усиление государственного регулирования платной медицинской помощи, оказываемой в государственных и муниципальных учреждениях 60

3.4.3. Развитие системы лекарственного обеспечения 61

4. ПОЛИТИКА В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ 62

4.1. Анализ ситуации в сфере культуры 62

4.2. Цели политики в сфере культуры 63

4.3. Направления организационно-экономических преобразований в сфере культуры 63

4.3.1. Обеспечение государственных гарантий доступности учреждений культуры 63

4.3.2. Обеспечение более рационального расходования бюджетных средств и использования находящегося в сфере культуры государственного имущества 64

4.4.3 Создание условий для привлечения в сферу культуры дополнительных ресурсов 64

5. СТРАТЕГИЯ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ И РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА 65

5.1. Анализ преобразований и основных тенденций, сложившихся в жилищном комплексе 65

5.2. Основные цели государственной жилищной политики 69

5.3. Развитие законодательной и нормативной базы, определяющей жилищные права граждан 70

5.4. Реформы в сфере управления жилищным фондом 71

5.5. Развитие коммунальной инфраструктуры жилищного сектора 72

5.6. Жилищное строительство и база стройиндустрии 73

5.6. Земля и недвижимость в жилищной сфере, регулирование землепользования и застройки (градорегулирование) 74

5.7. Финансовые механизмы в жилищной сфере 75

5.8. Развитие инфраструктуры рынка жилья 77

6. ТРУДОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗАНЯТОСТЬ НАСЕЛЕНИЯ 78

6.1. Анализ ситуации 78

6.2. Цели реформы 84

6.3. Реформирование трудового законодательства 84

6.3.1. Общие положения 86

6.3.2. Коллективные трудовые отношения 86

6.3.3. Трудовой договор 86

6.3.4. Гарантии и компенсации 87

6.4.5. Повышение эффективности защиты трудовых прав граждан 88

6.3.6. Совершенствование досудебных механизмов защиты трудовых прав 88

6.3.7. Поддержка общественных организаций, занимающихся вопросами защиты трудовых прав граждан 89

6.3.8. Информационно-методическая поддержка гражданской самозащиты в сфере труда и занятости 90

6.4. Социальное партнерство 90

6.5. Политика занятости 91

6.6. Пересмотр механизмов регулирования и налогообложения оплаты труда 94

II. МОДЕРНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИКИ 95

1. СОЗДАНИЕ БЛАГОПРИЯТНОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО И ИНВЕСТИЦИОННОГО КЛИМАТА 98

1.1. Введение 98

1.2. Цели и задачи 102

1.3. Общие условия хозяйствования 104

1.3.1. Защита прав собственности 104

1.3.1.1. Принципы защиты прав собственности 104

1.3.1.2. Защита прав акционеров (инвесторов) 106

1.3.1.3. Защита прав кредиторов 109

1.3.1.4. Право собственности на землю 110

1.3.1.5. Защита прав на интеллектуальную собственность 112

1.3.1.6. Переход имущества 113

1.3.1.7. Право собственности и общественные интересы 114

1.3.1.8. Правоприменение (инфорсмент) 114

1.3.1.9. Этапы реализации 116

1.3.2. Выравнивание условий конкуренции 118

1.3.2.1. Анализ ситуации 118

1.3.2.2. Цели конкурентной политики и меры их реализации 120

1.3.2.3. Развитие нормативно-правовой базы 124

1.3.3. Дерегулирование экономики 125

1.3.4. Улучшение информационного обеспечения бизнеса, реформирование бухгалтерского учета и статистики 127

1.4.Развитие финансовых рынков и институтов 129

1.4.1. Реформирование банковской системы 129

1.4.1.1. Состояние российской банковской системы 129

1.4.1.2. Цели и задачи модернизации банковской системы 131

1.4.1.3. Практические мероприятия 132

1.4.2. Развитие фондового рынка и инвестиционных институтов 136

1.4.2.1. Современное состояние фондового рынка 136

1.4.2.2. Цель и задачи развития фондового рынка 138

1.4.2.3. Практические мероприятия 138

1.4.3. Развитие рынка страховых услуг 144

1.4.3.1. Состояние страхового дела в России 144

1.4.3.2. Цель и задачи развития национальной системы страхования 145

1.4.3.3. Практические мероприятия по развитию страхового дела в России 146

1.4.3.4. Первоочередные меры по развитию страхования и этапы их реализации 149

2. МАКРОЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА 150

2.1. Основные направления бюджетной политики 150

2.1.1. Текущее состояние государственных финансов и адекватность бюджетной политики 151

2.1.1.1. Баланс ресурсов и обязательств расширенного бюджета 151

2.1.1.2. Характеристика расходов расширенного бюджета 154

2.1.1.3. Система управления государственными финансами 156

2.1.2. Стратегические направления бюджетной политики 159

2.1.2.1. Приведение обязательств в соответствие с ресурсами 160

2.1.2.2. Создание эффективной системы управления государственными финансами 161

2.1.2.3. Концентрация финансовых ресурсов государства на выполнении его базовых функций 164

2.1.2.4. Управление государственным долгом и активами 165

2.1.3. Этапы и первоочередные задачи бюджетной политики 167

2.2. Реформирование налоговой системы и таможенной политики 170

2.2.1. История вопроса 170

2.2.2. Бюджетная политика и основные цели налоговой реформы 171

2.2.3. Предыдущие попытки реформы 172

2.2.4. Стратегия налоговой реформы 173

2.2.5. Бюджетные вопросы 176

2.2.6. Снижение налоговой нагрузки и структура налоговой системы 177

2.2.7. Ликвидация налоговых льгот. 180

2.2.8. Налоговое администрирование. 180

2.3. Реформа межбюджетных отношений 188

2.3.1. Необходимость реформы 190

2.3.2. Цели реформы 192

2.3.3. Общие условия 193

2.3.4. Стратегия реформы 195

2.3.4.1. Расходные полномочия 196

2.3.4.2. Налоговые полномочия 199

2.3.4.3. Финансовая помощь 202

2.3.4.4. Управление субнациональными бюджетами 204

2.3.5. Варианты проведения реформы 205

2.3.6. Прогнозные показатели 206

2.3.7. Минимизация политических рисков 209

2.4. Денежно-кредитная политика 211

2.4.1. Условия осуществления денежно-кредитной политики 211

2.4.2. Выбор конфигурации денежно-кредитной политики в среднесрочной перспективе 212

2.4.3. Предпосылки перехода к стратегии денежно-кредитной политики, основанной на регулировании процентных ставок и целевом ориентире инфляции 214

2.4.4. Инструменты денежно-кредитной политики 216

2.4.4.1. Обзор инструментов денежно-кредитной политики Банка России и условий их использования в послекризисный период 216

2.4.4.2. Анализ инструментов денежно-кредитной политики, применяемых в настоящее время Банком России 216

2.4.4.3. Перспективы и предложения по дальнейшему развитию системы инструментов денежно-кредитной политики 217

2.4.5. Платежная система 218

2.4.5.1. Текущая ситуация 218

2.4.5.2. Альтернативные направления развития платежной системы 220

2.4.5.3. Потребность в консультациях и координации действий с банковской отраслью 223

2.4.6.4. Расчеты посредством платежных карт 223

3. СТРУКТУРНАЯ ПОЛИТИКА 224

3.1. Основные направления структурной политики 224

3.1.1. Введение 224

3.1.2. Цель и задачиструктурной политики 225

3.1.3. Основные этапы и инструменты реализации структурной политики 229

3.1.4. Направления развития промышленности 234

3.1.5.Направления развития инфраструктуры и сферы услуг 239

3.2 Управление государственной собственностью 242

3.2.1. Анализ ситуации 242

3.2.2. Преобразование государственных унитарных предприятий в акционерные общества. 243

3.2.3. Оптимизация участия государства в хозяйственных обществах 244

3.2.4. Управление государственной недвижимостью 245

3.2.5. Приватизация государственного имущества 247

3.3. Инновационное развитие экономики 248

3.3.1. Анализ ситуации 248

3.3.2. Основные направления и этапы развития инновационной экономики 251

3.3.3. Практические мероприятия 253

3.3.4. Необходимые изменения в законодательстве 256

3.3.5. Первоочередные меры 257

3.4. Развитие транспортной инфраструктуры 258

3.4.1. Основные цели и задачи развития транспортной инфраструктуры 258

3.4.2. Развитие системы автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры 259

3.4.3. Развитие торгового флота и транспортной авиации 260

3.4.4. Реализация транзитного потенциала России 261

3.5. Реформирование естественных монополий 267

3.5.1. Структурные преобразования в естественных монополиях отраслей ТЭК 268

3.5.1.1. Структурные преобразования в газовой промышленности 269

3.5.1.2. Структурные преобразования в электроэнергетике 276

3.5.1.3. Необходимые нормативно правовые акты 280

3.5.2. Структурные преобразования системы железнодорожного транспорта 281

3.5.2.1. Оценка ситуации, цели и принципы реформы 281

3.5.2.2. Необходимые практические мероприятия 284

3.5.2.2.1. Упорядочение правовой базы функционирования железнодорожного транспорта 284

3.5.2.2.2. Разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности и создание РАО "Российские железные дороги" (РАО "РЖД") 285

3.5.2.2.3. Организационное оформление и выделение перевозочных компаний 287

3.5.2.2.4. Другие мероприятия 289

3.6. Развитие топливно-энергетического комплекса 290

3.6.1. Состояние развития ТЭК 290

3.6.2. Тенденции и проблемы развития 290

3.6.3. Механизмы реализации государственной политики в ТЭК 296

3.7. Развитие оборонно-промышленного комплекса 303

3.7.1. Современное состояние ОПК 303

3.7.2. Реструктуризация ОПК 305

3.7.4. Основные этапы реструктуризации ОПК. 308

3.8. Развитие аграрно-промышленного комплекса 315

3.8.1. Анализ современного состояния АПК 315

3.8.1.1. Результаты реформ 315

3.8.1.2. Основные проблемы агропродовольственного сектора 316

3.8.2. Цели и задачи агропродовольственной политики 320

3.8.3. Структурная политика в АПК 322

3.8.4. Регулирование рынков АПК 323

3.8.4.1. Основные принципы регулирования рынков 323

3.8.4.2. Регулирование агропродовольственных рынков 324

3.8.4.3. Регулирование рынков ресурсов для сельского хозяйства 325

3.8.4.4. Регулирование рынков капитала в АПК 326

3.8.4.5. Регулирование рынка земли в сельском хозяйстве 326

3.8.5. Институциональная политика в АПК 327

3.8.6. Сельское развитие 328

3.8.7. Научное, консультационное и кадровое обеспечение агропродовольственного сектора 329

3.9. Развитие рынка земли и недвижимости 330

3.9.1. Анализ ситуации. 330

3.9.2. Основные цели 332

3.9.2.1. Стратегическая цель и основные направления 332

3.9.2.2. Реформирование отношений собственности на землю и иную недвижимость 333

3.9.2.3. Стимулирование эффективного использования, гражданского оборота и создания объектов недвижимости 334

3.9.2.4. Институциональное обеспечение государственной политики в сфере земли и иной недвижимости. 335

3.9.3. Необходимые практические мероприятия 337

3.9.3.1. Реформирование отношений собственности на землю и иную недвижимость 337

3.9.3.2. Стимулирование эффективного использования, создания объектов недвижимости и их оборота. 339

3.9.3.3. Институциональное обеспечение государственной политики в сфере земли и иной недвижимости 342

3.9.4. Ожидаемые результаты 346

3.9.5. Нормативные акты, необходимые для осуществления реформы в сфере земли и иной недвижимости 349

3.10. Государственная внешнеэкономическая политика 353

3.10.1. Состояние внешнеторгового сектора экономики 353

3.10.2. Характеристика мирового опыта 355

3.10.3. Цели и инструменты внешнеэкономической политики 357

3.10.4. Практические мероприятия по реализации внешнеэкономической политики 359

3.10.5.Характеристика ответной реакции агентов рынка, а также государственных органов и влияние всего комплекса мер на современную ситуацию 360

ОЖИДАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ 363

ПРИЛОЖЕНИЕ К СТРАТЕГИИ

Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года

 

К рубежу третьего тысячелетия Россия утратила положение страны-сверхдержавы и столкнулась с угрозой оказаться на периферии формирующегося нового мира. Опасность остаться за рамками процессов глобализации, становления открытого сообщества и постиндустриальной, информационной экономики является для России все более реальной.

Утрата мирового политического влияния, отсутствие адекватной позиции в международном разделении труда - это не только проигрыш на уровне страны в целом. Для каждого отдельного гражданина это оборачивается существенным снижением уровня и качества жизни. Государство не создает условия для обеспечения достойной жизни своих граждан.

Слабая экономика, политическая и социальная нестабильность, глубокий моральный кризис общества, а главное - отсутствие четких целей и ориентиров развития страны ставят под вопрос перспективы России как сильного государства, способного защищать свои национальные интересы. Мировое сообщество все более склоняется к настороженному отношению к России как к стране с непредсказуемой внутренней и внешней политикой.

Тает основное национальное богатство - интеллектуальный потенциал населения страны. Система социализации человека не срабатывает, продолжается отток за границу наиболее активной части населения.

В стране образовался неблагоприятный деловой климат, государство оказалось не способным выполнять все взятые на себя обязательства, в структуре экономики все еще преобладает производство товаров с низкой долей добавленной стоимости (главным образом, сырьевых) и нерыночных услуг.

Преступность остается одним из препятствий экономического и социального прогресса. Слабость государственной власти, её коррумпированность, подмена государственных интересов принципом баланса интересов чиновников и бизнесменов наносят непоправимый ущерб экономике российского государства, разрушают среду для конкурентной и законной предпринимательской деятельности, в конечном счете - лишают Россию нормального исторического будущего.

Однако российское общество продемонстрировало желание переломить наметившиеся негативные тенденции и не готово откладывать далее решение накопившихся проблем.

Сегодня существует и новая Россия. Население страны качественно изменилось. Значительная часть граждан страны готова строить жизнь собственными усилиями, не дожидаясь помощи ни от кого.

В отличие от всех предыдущих периодов, в стране создалась принципиально иная ситуация, открывающая "окно возможностей" для решения фундаментальных проблем России. Сегодня стабилизировалась политическая ситуация, наблюдается оживление экономики, которого удалось добиться именно благодаря окрепшему частному сектору.

Следует отметить, что Россия все еще обладает значительным потенциалом ускоренного развития. Огромный интеллектуальный капитал, созданные основы рыночных институтов, обширные природные ресурсы, основные элементы производственной и коммуникационной инфраструктуры, накопленные финансовые сбережения, - все эти факторы создают позитивные предпосылки для обновления страны. Главная задача заключается в том, чтобы ускорить этот процесс. Россия должна ответить на те вызовы, которые стоят сегодня перед ней, и не растерять остатки "лидерского" ресурса, а в дальнейшем - развить и приумножить его. В среднесрочной перспективе необходимо предотвратить дальнейшее увеличение разрыва между Россией и развитыми странами, а в долгосрочной перспективе - восстановить и упрочить позиции России как одной из стран-лидеров мирового развития.

Для того, чтобы воспользоваться "окном возможностей", необходимо определить, какой путь ведет к реализации потенциала и сбалансированному развитию. Реально возможны три варианта развития: радикальная либерализация, восстановление дирижистского социального государства и модернизация экономики на основе либеральных принципов при сохранении значительной роли государства в реализации базовых общественных функций.

Радикальная либерализация, подразумевающая уход государства практически из всех сфер экономической деятельности, открытие страны внешнему миру и приватизацию большинства социальных функций, может привести к существенному экономическому росту, более высокому в краткосрочной перспективе, чем в любом другом сценарии. Однако, риск, связанный с реализацией этого варианта, неприемлемо велик. Он связан, прежде всего, с невозможностью быстрого построения институциональных основ рынка, жизненно важных в условиях либеральной экономики, неспособностью большинства российских предприятий конкурировать на равных с иностранными участниками рынка. Осуществление данного сценария может привести к социальной, политической и финансовой нестабильности, которая нивелирует выгоды экономического роста и, в конечном счете, приведет к стагнации. Шоковая терапия неприемлема для нашей страны.

Расширение прямого участия государства в регулировании экономических и общественных отношений, означающее необходимость существенного увеличения сбора налогов и инвестиционной экспансии государства, не способно создать благоприятные условия для развития предпринимательской активности. Государство и экономика станут заложниками неэффективных менеджеров и чиновников. Кроме того, данный вариант подразумевает сохранение закрытой структуры экономики, которая не позволит реально участвовать в международном разделении труда и может привести к дальнейшему технологическому отставанию нашей страны от развитых стран. Попытки увеличения реального налогового бремени приведут лишь к усилению оттока капитала и дальнейшей криминализации экономики и общества. Расширение функций государственной власти сделает государственную машину еще менее управляемой, усилит коррупционные механизмы и не позволит установить цивилизованные отношения между государством и гражданским обществом.

Сценарий модернизации, основанный на высвобождении частной инициативы и усилении роли государства в обеспечении благоприятных условий хозяйствования, включая финансовую и социальную стабильность, балансирует элементы двух других вариантов стратегии. Вместо социального государства (патернализма) и приватизации социальных функций (радикального либерализма) создается "субсидиарное" государство, которое обеспечивает социальные гарантии в той мере, в которой общество не может этого сделать самостоятельно. Вместо полной закрытости или открытости страны делается ставка на активную интеграцию России в мировое сообщество и хозяйство при одновременной защите российских производителей от недобросовестной конкуренции со стороны иностранных участников рынка. Это - политика здравого смысла, предлагающая реальные решения соответствующих проблем с учетом существующих на сегодня бюджетных и общих ресурсных ограничений. Программа модернизации позволяет минимизировать социальные издержки преобразований и отражать угрозы финансового кризиса.

Именно сценарий модернизации позволит достичь цели радикального повышения уровня жизни населения на основе самореализации каждого гражданина, снижения социального неравенства, сохранения независимости и культурных ценностей России, восстановления экономической и политической роли страны в мировом сообществе. Эта цель и является целью Стратегии развития России до 2010 года.

Достижение этой цели невозможно без раскрепощения общества, позволяющего включить его внутренние источники развития. В стране должно возобладать оптимистическое мировосприятие, должно восстановиться практически полностью утраченное доверие между гражданами и государством, между гражданами и бизнесом, между бизнесом и властью.

Стратегия исходит из того, что динамичное развитие общества в значительной мере зависит от системы ценностей, лежащих в основе деятельности государства, экономических субъектов и общественных организаций, в основе повседневной жизни каждого человека. Нашему обществу необходима обновленная система ценностей, отвечающая традициям России и требованиям современности: свобода, ответственность, доверие, высокая ценность человеческой личности. Своей цели нужно добиваться за собственный счет и собственными усилиями. Путь к процветанию - добросовестный труд, честная конкуренция, сознательная законопослушность.

В России уже заложен прочный фундамент продуктивной системы ценностей: общество приняло и поддержало частную собственность, демократические процедуры, политическую и экономическую свободу. Эта система ценностей эффективно работает только тогда, когда есть доверие - доверие между гражданином и государством, между работником и работодателем, между хозяйствующими субъектами и между отдельными людьми. Доверие, в свою очередь, должно стать основой нового общественного договора, согласия активных сил общества по содержанию предлагаемых изменений, взаимным обязательствам общества и власти.

Масштаб проблем, с которыми столкнулась Россия, таков, что невозможно надеяться на решение их "сверху" или тем более "сбоку" - какой-то сторонней силой. Эта задача под силу лишь всей стране в целом.

Прогресс достижим только в результате объединения усилий власти и самого общества в деле создания страны, способной дать достойное существование своим гражданам и тем самым занять достойное место в мировом сообществе. Стратегия заключается в том, чтобы создать основы для возникновения нового общественного договора как механизма реализации Стратегии. Только таким образом можно снять преграды на пути общественного развития и создать стимулы для активизации деятельной части населения.

Стержень нового общественного договора - приоритет гражданина над государством. Человек, его права и интересы - насколько возможно; государство, гарант этих прав - насколько необходимо. Самостоятельный человек, живущий и действующий в соответствии со своими личными убеждениями и одновременно в соответствии с твердыми моральными принципами общества, способный в достатке содержать семью, сможет осуществить необходимую модернизацию страны.

Перед российским государством и обществом стоят следующие задачи:

- установить новый социальный контракт,

- осуществить реформу власти,

- провести модернизацию экономики.

Частный бизнес стал самостоятельным, дееспособным. Сформировались рыночные структуры, соответствующее поведение хозяйствующих субъектов. Но для того, чтобы функционирование рыночных институтов было эффективным, необходима отлаженная работа поддерживающей рынок системы: суда, принуждения к исполнению законов, органов правопорядка. Укрепление государства, реформа власти - условие модернизации экономики. Однако, насущная необходимость реформы власти - не только в требованиях экономического развития, но прежде всего - в целях защиты прав, свобод и безопасности граждан, в обретении доверия общества к власти, в превращении власти в инструмент обслуживания интересов общества.

Цели Стратегии достижимы только в результате модернизации экономики. Единственным способом сократить образовавшийся разрыв между Россией и наиболее развитыми странами, создать базу для повышения уровня жизни граждан является экономический рост, устойчиво опережающий рост мировой экономики. Такой экономический рост может быть обеспечен сочетанием накопления капитальных и интеллектуальных ресурсов, повышения эффективности их использования, высвобождения предпринимательской инициативы. Снижение административного и налогового пресса для бизнеса позволит уже на первом этапе получить отдачу от использования краткосрочных ресурсов роста - через повышение производительности труда, загрузку простаивающих жизнеспособных мощностей. На втором этапе экономическая свобода выразится в росте эффективности инвестиций, на активное привлечение которых будет направлена экономическая политика.

В социальной политике необходимо завершить переход от патерналистской к субсидиарной модели государства. Это означает доступность и бесплатность для всех граждан базовых социальных услуг, прежде всего, образования и здравоохранения; перераспределение социальных расходов государства в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении помощи обеспеченным семьям; сокращение социального неравенства; предоставление гражданам возможностей более высокого уровня социального потребления за счет собственных доходов.

Опыт развития европейской цивилизации, к которой принадлежит Россия, убедительно показал, что преобладание распределительных функций государства и пренебрежение к личной инициативе ведут к экономическому застою, политической апатии и гражданскому безразличию.

Принципиально важными направлениями социальной политики в условиях модернизации экономики становятся, во-первых, поддержка социально уязвимых групп населения, во-вторых, инвестиции в развитие человека, прежде всего в образование, которое является непременным условием конкурентоспособности нашей страны в глобальной, информационной, динамично развивающейся мировой экономике.

Сложность проблем и глубина необходимых преобразований требуют комплексного подхода к проведению реформы государственной власти, модернизации экономики и социальных преобразований. Для достижения цели Стратегии необходимо равномерное продвижение по этим направлениям, без этого будет невозможно создать реальную основу и механизм поступательного развития экономики и общества в целом.

Без реформирования систем государственного управления, судебной защиты и правоохранительной деятельности, а также федеративных отношений нельзя реализовать большую часть программы модернизации экономики -создание благоприятного инвестиционного климата, ответственную бюджетную политику и структурные реформы. В то же время, только в условиях нового социального контракта, основанного на выполнении взаимных обязательств государства и общества, власть станет по-настоящему эффективной. Экономические реформы, структурная перестройка экономики, невозможна без создания эффективной системы социальной защиты, а экономический рост останется иллюзорным без инвестиций в человеческий капитал - образование и здоровье граждан, науку и культуру. С другой стороны, никакое существенное повышение уровня жизни граждан, снижение социального неравенства не станут реальными без экономического роста.

Государство не сможет реализовать Стратегию развития исключительно собственными усилиями. Только ответная реакция участников рынка, повышение роли гражданского общества, выполнение гражданами своих обязательств перед государством приведут к положительному результату.

Сегодня Россия получила шанс на решительное экономическое обновление. Этот шанс - в сложившемся сочетании позитивных факторов: политической стабильности, относительно благоприятной конъюнктуры внешних рынков, готовности людей воспринимать перемены.

Использовать этот шанс, реализовать потенциал развития экономики и роста благосостояния наших граждан и есть задача Стратегии развития. Если шанс не будет использован, если ближайшие годы не станут временем быстрых экономических перемен, экономическая отсталость страны станет необратимой, что будет угрожать не только социальной стабильности, но и существованию России как государства.

 

I. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

Система социальной поддержки, основу которой составляют всеобщие социальные трансферты, субсидии на товары и услуги, а также категориальные льготы, принципиально неспособна решать задачу перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся домохозяйств. В условиях возросшего недофинансирования социальных программ эта проблема приобрела особенно большую остроту, в том числе политическую.

Ни одна из социальных функций государства не реализуется в тех количественных и качественных параметрах, которые предусмотрены законом. Эффективность ряда направлений социальной политики, таких как выплата пособий на детей и финансирование программ занятости, достигла критически низкого уровня. Существенно возрос уровень фактической платности услуг здравоохранения и образования, что сделало многие из этих услуг недоступными для малообеспеченных слоев населения. Следовательно, реформирование социальной политики стало задачей, решение которой нельзя дальше откладывать.

ЦЕЛИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Повышение государством планки своих обязательств в социальной области сверх того, что оно в состоянии действительно выполнить, дает лишь кратковременный и в сущности иллюзорный социальный и политический эффект. Однако вред от такой практики долгосрочный и осязаемый: чрезмерная нагрузка на бюджет, финансовую систему в целом, провоцирование у населения завышенных социальных ожиданий, возникновение на этой почве общественной и политической напряженности.

В сложившихся условиях преобразования в социальной сфере должны быть направлены на достижение следующих основных целей:

во-первых, обеспечение максимально эффективной защиты социально уязвимых домохозяйств, так как они не обладают возможностями для самостоятельного решения социальных проблем и потому объективно нуждаются в государственной поддержке;

во-вторых, обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных благ, к числу которых относятся прежде всего медицинское обслуживание и общее образование;

в-третьих, создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления, включая комфортное жилье, лучшее качество услуг в сфере образования и здравоохранения, достойный уровень жизни в пожилом возрасте;

в-четвертых, формирование в социально-культурной сфере институтов, создающих возможность максимально полной мобилизации средств населения и предприятий, эффективного использования этих средств, и на этой основе - обеспечение высокого качества и возможностей широкого выбора населением предоставляемых социальных благ и услуг.

Предлагаемая программа социальных реформ призвана дать ориентиры, которые позволяют строить социальную политику, исходя из реально имеющихся у государства ресурсов и возможностей. Только в этом случае активная социальная политика выступает не ограничителем, а катализатором экономического роста.

Последовательное осуществление политики, базирующейся на указанных ориентирах, предполагает переход к модели "субсидиарного государства", которое обеспечивает перераспределение социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям. При таком подходе граждане, которые обладают самостоятельными источниками финансирования социальных потребностей, сами, за счет собственных доходов, должны оплачивать практически все расходы по оплате жилья и коммунальных услуг, получению профессионального образования, а также значительную часть расходов на медицинское обслуживание, школьное образование, пенсионное страхование. В перспективе большую часть социальных благ этой категории граждан следует предоставлять преимущественно на конкурентной основе через предприятия негосударственных форм собственности.

В то же время государство не должно ослаблять усилий, направленных на оказание социальной помощи, а также предоставление ограниченной номенклатуры бесплатных услуг в области здравоохранения и образования той части населения, которая без государственной помощи лишилась бы доступа к основным социальным благам.

Безусловным приоритетом в области социальной политики являются инвестиции в человека. Именно поэтому предлагаемая стратегия предусматривает опережающий рост ассигнований на цели здравоохранения, образования и культуры по сравнению с большинством других направлений государственных расходов.

Реализация предлагаемой модели социальной политики требует осуществления следующих мер.

СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА НАСЕЛЕНИЯ

В соответствии с Конституцией 1993 года Российская Федерация является социальным государством, поэтому законодательный аспект формирования системы социальных гарантий приобретает особую актуальность. В 1992 г. ряд министерств и ведомств разработал "Основные принципы и направления социальной политики Российской Федерации в 1992 - 1993 гг." Среди этих принципов социальной политики: всеобщность в сочетании с дифференцированным подходом к различным группам населения, активный и адресный характер, социальное партнерство, разграничение компетенций между различными уровнями власти. Главные направления социальной политики включали в себя формирование системы социальной защиты населения, реформирование социального обеспечения на принципах социального страхования и социальной помощи.

Далеко не все из перечисленных принципов удается реализовать в социальной защите населения. Принцип всеобщности реализовывается в виде попытки охватить теми или иными формами социальной защиты как можно большее число людей; дифференцированный подход к различным группам населения - в форме охвата льготой или пособием разных категорий населения без учета нуждаемости отдельных получателей социальной помощи. Адресный характер социальной защиты понимается скорее как принцип предоставления льготы или выплаты пособия тем, кому их хотят предоставить, а не тем, кто действительно нуждается в социальной помощи. Разграничение компетенций между различными уровнями власти заключается, видимо, в том, что решения, создающие обязательства по социальным выплатам, в основном принимаются на федеральном уровне, а выполнение этих решений входит в обязанности регионов.

Доля населения, имеющего право на получение социальных гарантий, льгот и выплат, установленных законодательными актами Российской Федерации, оценивается на уровне 70% всего населения Российской Федерации, т.е. около 100 млн. человек могут претендовать на получение социальных выплат и льгот. Насколько реально население претендует на получение положенных социальных пособий, ярко показал 1998 год: попытки местных и региональных властей в условиях нехватки финансирования ввести очередность выплаты пособий на ребенка на основе проверки нуждаемости без изменения федерального законодательства встретили значительное сопротивление населения. Семьи, имеющие право на пособия на детей, обращались в суд, и суд удовлетворял их иски против органов социальной защиты населения и выносил определения о невозможности нарушения федерального законодательства в части социальных пособий.

Только 9 видами социальных пособий и компенсаций (включая ежемесячное пособие на ребенка) охвачено более 45,5 млн. чел. На федеральном уровне установлено около 156 видов социальных выплат, льгот, пособий, дотаций, оказываемых 236 различным категориям населения (например, таким категориям как ветераны, дети, инвалиды, учащаяся молодежь и т.д.).

Распределение общей суммы денежных средств, получаемых населением по этим направлениям социальной защиты, складывается следующим образом: только четверть общей суммы реализуемых всеми домохозяйствами льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума домохозяйства, в то время как на долю домохозяйств со средним доходом выше прожиточного минимума домохозяйства - три четверти. Такое положение связано с тем, что практически все социальные пособия, выплаты и льготы, установленные на федеральном уровне, предоставляются на основе категориального принципа. Лишь два вида социальных выплат - ежемесячное пособие на ребенка и жилищные субсидии - предусматривают проверку нуждаемости и предоставляются домохозяйствам, чей среднедушевой доход ниже прожиточного минимума.

С января 2000г. ежемесячное пособие на ребенка стало предоставляться семьям с детьми со среднедушевым доходом, размер которого не превышает 200% прожиточного минимума. По данным обследования бюджетов домашних хозяйств Госкомстата РФ в 3 квартале 1999г., только около 9% семей с детьми имели среднедушевой денежный доход, размер которого не превышает 200% прожиточного минимума. Поэтому право на пособие в этом случае приобретают практически все семьи, обратившиеся в органы социальной защиты как имеющие право на пособие.

Принятый летом 1999 г. Федеральный закон "О государственной социальной помощи", разрабатывавшийся как закон о перестройке всей системы социальной защиты на основе адресного принципа, в принятой редакции может означать лишь появление дополнительного вида социальных выплат, осуществляемых на основе проверки нуждаемости. Отсутствие механизмов реализации закона, в том числе финансовых, превращают государственную социальную помощь в еще один вид не финансируемых и потому не реализуемых социальных льгот и пособий.

В этих условиях во многих регионах приняты или разрабатываются законы об адресной социальной помощи нуждающимся в различных вариантах. Отсутствие системного подхода к формированию социальной защиты населения и недостаточная межведомственная координация работы органов, отвечающих за установление, назначение и осуществление различных социальных льгот и выплат, приводит к дублированию расходов на социальные цели.

Финансирование социальной защиты населения из бюджета происходит преимущественно по разделу "Социальная политика". В 1999г. расходы консолидированного бюджета по статьям раздела "Социальная политика" составили 74,5 млрд. руб., то есть 1,7% ВВП или примерно 6,0% суммарных расходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Часть мероприятий в области социальной защиты населения осуществляется федеральными и территориальными социальными внебюджетными фондами. Однако, для выполнения всех социальных обязательств такого финансирования явно недостаточно. Необходимое финансирование установленных на федеральном уровне льгот и пособий оценивается в более чем 15 процентов ВВП, что превышает расходы федерального бюджета на социальную политику почти в 10 раз.

Сложившееся положение напрямую противоречит принципам федерализма. Муниципалитетам компенсируется не более 30% их затрат на выполнение федерального социального мандата. Основная часть расходов местной власти на социальную защиту населения приходится на выполнение федеральных законов "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в РФ". При этом у региональных властей на практике остаются очень ограниченные возможности модифицировать эти льготы и приспособить их к своим потребностям.

Поэтому в сфере социальных пособий и льгот одна из принципиальных задач состоит в том, чтобы максимально расширить самостоятельность территорий в принятии решений относительно того, какие выплаты действительно на этой территории нужны, в каких объемах и каким образом, в какой форме они должны предоставляться конкретным категориям населения. Основная задача федеральной власти при таком подходе - с помощью межбюджетного выравнивания способствовать повышению эффективности системы социальной защиты населения, решению снижения социальной дифференциации и борьбы с бедностью.

Развитие и функционирование сети учреждений социальной защиты населения тяготеет к стационарным видам социальных услуг, хотя их эффективность в большинстве случаев ниже, чем у нестационарных видов социальной помощи. Приоритетным как правило является финансирование сложившейся сети социальных учреждений на основе затратных принципов. Доступ негосударственных организаций к оказанию соответствующих услуг в рамках социального заказа ограничен. Слабо развито сотрудничество с благотворительными и религиозными организациями. Недостаточно используются возможности самофинансирования при предоставлении социальных услуг.

Практически не существует стимулов к снижению административных издержек функционирования системы социальной защиты. Отсутствует практика мониторинга эффективности социальной помощи в большинстве регионов.

Одной из проблем в связи с этим является недостаточность статистической информации о состоянии дел в социальной защите, низкая репрезентативность такой информации и несопоставимость различных источников статистических данных.

Необходимость реформирования существующей системы социальной защиты, становится все более очевидной после кризиса августа 1998 г. За первые три квартала 1999г. реальные располагаемые денежные доходы на душу населения составили лишь 77,8% уровня аналогичного периода 1998г., коэффициент дифференциации доходов составил 14,5 раз против 13,1. Увеличилась численность населения, нуждающегося в социальной помощи: по данным Госкомстата РФ численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума составляла 34,1 - 58,8% населения, причем более 2/5 малообеспеченного населения имели доходы в 2 и более раз ниже прожиточного минимума. В послекризисный период наблюдались уменьшение размеров социальных пособий и льгот в реальном выражении и нарастание задолженности по основным видам пособий, что не могло не сказаться на положении наиболее социально уязвимых групп населения.

В основу реформ в сфере социальной поддержки населения должен быть положен принцип предоставления социальной помощи преимущественно в адресной форме и лишь тем домохозяйствам, фактическое потребление которых находится на уровне ниже прожиточного минимума. Механизмы, призванные обеспечить адресность государственной социальной помощи, могут варьироваться в региональном разрезе в зависимости от бюджетных возможностей территорий, структуры, уровня жизни, особенностей занятости населения, местных традиций. В связи с этим полномочия по определению размеров и форм предоставления социальной помощи целесообразно передать на региональный и муниципальный уровень.

Чтобы высвободить необходимые бюджетные ресурсы для оказания адресной социальной помощи, требуется сокращение бюджетных субсидий производителям товаров и услуг, а также льгот и выплат, предоставляемых по категориальному принципу. Необходимо упразднить большинство льгот, установленных федеральным законодательством, и передать полномочия по принятию решений об установлении большинства видов социальной помощи на уровень субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. При этом необходимо более широкое использование процедур обязательной проверки нуждаемости получателей льгот, а также установление ограничений на общее число видов социальной помощи и льгот, которые могут предоставляться одновременно одной и той же семье. Потребности регионов в финансировании адресной социальной помощи должны учитываться в формуле межбюджетного выравнивания при определении величины федеральных трансфертов на основе показателей доли бедных домохозяйств и глубины бедности.

Переход к предоставлению адресной социальной помощи нуждающимся домохозяйствам на основе проверки нуждаемости означал бы значительное увеличение доли средств, распределяемых в пользу наименее обеспеченных домохозяйств. Однако механизмы проверки нуждаемости позволят решить эту задачу только в том случае, если они будут хорошо адаптированы к местным условиям.

В связи с этим должна быть усилена методическая роль федеральных органов социальной защиты населения. В их задачу должна входить разработка широкого спектра методик адресного предоставления социальной помощи и оказание технического содействия региональным органам социальной защиты в практическом применении таких методик, включая их адаптацию к местным условиям.

Адресная система социальных выплат должна также предполагать формирование единых баз данных о получателях социальных льгот и выплат, а персонифицированный учет получателей социальных пособий, льгот и выплат позволил бы избежать необоснованного дублирования пособий и выплат, предоставляемых конкретным нуждающимся домохозяйствам.

Сохранение определенной части категориальных льгот на федеральном уровне допустимо лишь для ограниченного числа получателей, таких, как ветераны Великой Отечественной войны, инвалиды войны, ликвидаторы аварии на Чернобыльской АЭС, Герои Советского Союза и России. В этом случае льготы необходимо перевести в форму денежных выплат и производить из федерального бюджета. Пособие на детей также должно быть сохранено в качестве федерального пособия, но будет предоставляться исключительно семьям с доходами ниже прожиточного минимума. В переходный период финансирование указанных выше выплат будет осуществляться в виде федеральных целевых субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации. В дальнейшем, по мере создания необходимых организационно-технических условий перечисление средств из федерального бюджета на эти цели будет производиться непосредственно получателям.

Льготы, установленные для различных категорий государственных служащих, работников правоохранительных органов и военнослужащих, должны быть переведены в форму денежных выплат и включены в их заработную плату.

При таком подходе у регионов появиться возможность сконцентрировать средства, прежде всего, на защите наиболее социально уязвимых групп населения, поддержке тех, кто сам о себе позаботиться не может на основании наиболее эффективных методик предоставления социальной помощи и социальных услуг, разработанных и апробированных как в данном регионе, так и в других регионах, не уменьшая размеров финансирования на эти цели и увеличивая размер социальной помощи особо нуждающимся категориям населения.

Среди особо нуждающихся категорий населения, на которых будет сосредоточена при таком подходе социальная защита, будут семьи с детьми, престарелые, инвалиды и безработные с доходом ниже прожиточного минимума, так как именно для этих категорий населения вероятность бедности особенно высока. Однако, принципы оказания социальной помощи могут быть различны.

Семьям с детьми с доходами ниже 50% прожиточного минимума на первом этапе реформирования и ниже 100% прожиточного минимума впоследствии может выплачиваться ежемесячное пособие на ребенка, либо оказываться социальная помощь, либо по выбору семьи один из этих двух видов помощи. Часть социальной помощи или ежемесячного пособия на ребенка может оказываться услугами (оплата услуг детских дошкольных учреждений, школьных завтраков, услуг ЖКХ и т.п.) по выбору семьи.

В сфере социальных услуг, не относящихся к здравоохранению и образованию, приоритетными задачами являются расширение возможностей граждан выбирать производителей услуг и диверсификация форм предоставления подобных услуг на основе активного привлечения негосударственного сектора. Это предполагает, в частности:

расширение свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами, в том числе на основе введения специальных социальных счетов, дающих право их обладателям на получение бесплатных или субсидируемых услуг на определенную сумму по заранее оговоренному перечню у любой организации, имеющей лицензию на их предоставление;

переход к финансированию социальных услуг в зависимости от их объема и качества на основе программно-целевых и конкурсных механизмов государственного финансирования;

обеспечение равноправного доступа к государственному финансированию через механизм социального заказа для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги

объединение государственного финансирования с частными благотворительными ресурсами, в том числе путем развития волонтерства и взаимодействия с религиозными и благотворительными организациями.

обеспечение прозрачности при распределении бюджетных и внебюджетных средств;

развитие самоокупаемости социальных услуг в тех сферах, где для этого существуют необходимые предпосылки;

привлечение профильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе государственных социальных программ и соответствующих разделов бюджета, в том числе через создание при местных и федеральных органах власти различных общественно-государственных советов экспертного, консультационного и координационного назначения;

разработка системы оценки качества выполнения социальных программ независимо от того, какой организацией (государственной, негосударственной некоммерческой, коммерческой) они исполняются;

развитие институтов независимой оценки эффективности расходования бюджетных средств и привлечение профильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе государственных социальных программ и соответствующих разделов бюджета

упорядочение лицензирования в сфере предоставления социальных услуг, приведение требований к оказанию социальных услуг в соответствие с мировой практикой и уровнем развития социальных услуг в России; учет опыта и практики некоммерческих негосударственных организаций в области развития и предоставления социальных и образовательных услуг при доработке требований для получения лицензий на социальную деятельность.

1. ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. АНАЛИЗ СИТУАЦИИ

Ухудшение макроэкономической ситуации и рост цен в первой половине 1990-х годов привели к стремительному обесценению реальных размеров начисленных пенсий и сокращению дифференциации между максимальной и минимальной пенсиями. Размер назначаемой пенсии практически не зависит от величины предыдущих заработков, величину будущей пенсии заранее спрогнозировать практически невозможно, - все это существенно ослабляет заинтересованность работников и работодателей в уплате взносов.

На усиление страховых принципов (зависимости величины пенсионных выплат от предыдущих заработков) направлен Федеральный закон № 113 "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" от 21.07.97. Данный закон предусматривает принципиально новый механизм исчисления и увеличения государственных пенсий, основанный на определении индивидуального коэффициента пенсионера. Закон предусматривает увеличение пенсий в связи с ростом заработной платы, отказ от прямого ограничения максимального размера пенсий (косвенное ограничение задается предельным соотношением зарплат), исключает льготное исчисление периодов, засчитываемых в трудовой стаж. Таким образом, начиная с 1 февраля 1998 г., каждый пенсионер имеет право выбирать между расчетом пенсии по старой или новой схеме. По данным Министерства труда, на новый порядок исчисления и увеличения пенсий уже перешло 44,9% пенсионеров.

Примерно с середины 1990-х годов финансовое положение Пенсионного фонда не было устойчивым. Одной из основных причин возникновения дефицита Пенсионного фонда РФ стало появление задолженности бюджета по пенсиям, финансируемым на возвратной основе, и падение поступлений страховых взносов.

Кроме того, на протяжении всего рассматриваемого периода происходило постоянное увеличение социальной нагрузки на занятое население, обусловленное как экономическими (сокращение численности занятых), так и демографическими причинами (старение населения). Влияние демографического фактора в перспективе будет возрастать.

В течение ближайших 5-6 лет, пока на пенсию будет выходить относительно малочисленное поколение, родившихся во время и сразу после войны, нагрузка трудоспособных возрастов на население будет незначительно снижаться. По данным РСА, на 1000 чел. в трудоспособном возрасте в 1998 г. приходилось 711 иждивенцев, в том числе 356 лиц старше пенсионного возраста, в 2006 г. это соотношение составит, соответственно, 586 и 335 чел. Однако, затем нагрузка пожилыми будет непрерывно возрастать. Согласно РСА к 2015 г. на 1000 чел. трудоспособного возраста будет приходиться уже 427 чел. в возрасте старше трудоспособного. Эти тенденции накладываются на достаточно старую возрастную структуру населения в трудоспособных возрастах: к 2015 г. около трети трудоспособного населения будет находиться в возрасте от 45 лет и выше.

В 90-е годы дополнительной причиной увеличения социальной нагрузки явился бурный рост числа пенсионеров, происходивший во многом за счет распространенности льготных пенсий. По данным Министерства труда РФ, если общее число пенсионеров в период с 1993 по 1998 г. выросло на 9%, то число пенсионеров, получающих пенсию в связи с работой на Крайнем Севере за этот же период увеличилось на 154%, в связи с особыми условиями труда - на 122% (Список №1 на 129% и Список №2 на 118%). При этом, по оценкам экспертов и специалистов Пенсионного фонда РФ, лишь около двух третей тех, кто имеет право на льготные пенсии по Спискам №1 и №2, действительно заняты в неблагоприятных условиях труда.

В период после кризиса 1998 г. финансовое состояние пенсионной системы в Российской Федерации претерпело ряд существенных изменений. С января по сентябрь 1999 г. поступление страховых взносов в Пенсионный фонд уменьшилось примерно на 20% в реальном выражении по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. В этих условиях практически невозможно было предотвратить падение покупательной способности назначенных пенсий, особенно с учетом необходимости погашения задолженности по выплате пенсий, накопленной в течение 1998 г. Поэтому в послекризисный период снижение реальных размеров назначенных пенсий происходило опережающими темпами как по отношению к денежным доходам населения, так и по отношению начисленной заработной плате, которая служит базой для начисления страховых взносов в Пенсионный фонд России.

Ставка замещения, понимаемая как соотношение средней назначенной пенсии и средней начисленной заработной платы, сократилась с 36% в среднем за 1998 г. до 28,5% за 1999 г. Столь резкое снижение ставки замещения во многом явилось следствием стремления Правительства России и руководства Пенсионного фонда создать текущий профицит в бюджете фонда для погашения задолженности, накопленной к концу 1998 г., когда ее размер составил около 29 млрд. руб. В результате последовательного проведения этой политики накопленная задолженность по выплате пенсий была полностью погашена к концу сентября 1999 г., после чего в период с ноября 1999 по февраль 2000 г. текущий профицит Пенсионного фонда был использован для повышения размеров назначенных пенсий и выплаты единовременных компенсаций.

Несмотря на принятые меры по увеличению размеров пенсий, средний размер назначенных пенсий к концу 1999 г. сохранился на уровне ниже 80% прожиточного минимума пенсионера. В среднем же за 1999 г. средняя назначенная пенсия в процентах к прожиточному минимуму сократилась до 70,1% против 114,7% за 1998 г. В докризисный период (вторая половина 1997 г. - первая половина 1998 г.) величина минимальной пенсии колебалась в пределах 75-80% прожиточного минимума пенсионера. Согласно указу Президента России от 14 июня 1997 г. № 573, минимальная пенсия с компенсацией в России не должна опускаться ниже 80% прожиточного минимума пенсионера. Между тем, с учетом фактически сложившейся дифференциации пенсий, минимальная пенсия с компенсацией опустилась ниже 50% прожиточного минимума пенсионера и составила в среднем за 1999 г. 45,4% прожиточного минимума пенсионера.

Резкое уменьшение соотношения минимальной пенсии и прожиточного минимума пенсионера сделало невозможным поддержание дифференциации пенсий, сложившейся в докризисный период. Поэтому опережающая индексация минимальных пенсий с целью по меньшей мере не допустить их падения ниже опасной черты 50% прожиточного минимума представлялась оправданной и неизбежной. Если в период с апреля 1998 г. по март 1999 г. соотношение средней назначенной пенсии и минимальной пенсии составляло 1,72 раза, то к IV кварталу 1999 г. в результате опережающей индексации минимальных пенсий оно сократилось до 1,46 раза. В феврале 2000 г. было проведено дополнительное 10-процентное повышение минимальных пенсий сверх общего увеличения пенсий на 20%. Благодаря опережающей индексации минимальная пенсия с компенсацией в процентах к прожиточному минимуму пенсионера возросла в период с апреля по декабрь 1999 г. с 37,3% до 53,8%, то есть почти в полтора раза.

Данные 8-го раунда Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (РМЭЗ), свидетельствуют об ухудшении положения пенсионеров после кризиса. Доля пенсионеров среди "новых бедных", то есть среди бедных домохозяйств из панели 8-го раунда, которые не являлись бедными в предыдущем раунде РМЭЗ значительно возросла. 25% новых бедных в 8-м раунде составили домохозяйства, состоящие из одних пенсионеров, в то время как среди всех бедных в 7-м раунде, их доля составила лишь 14,7%.

Вместе с тем, даже те низкие пенсии, которые получало большинство пенсионеров в период после кризиса, все еще обеспечивали существенное снижение риска бедности среди этой группы населения. Согласно данным 8 раунда РМЭЗ и обследованиям РСА доля пенсионеров среди бедных по-прежнему остается ниже, чем доля пенсионеров в общей численности населения. Согласно нашим расчетам, в послекризисный период пенсии были единственным видом социальных выплат, которые вели к существенному (примерно на 8%) уменьшению общего уровня неравенства доходов, измеряемого коэффициентом Джини.

Однако, тот факт, что пенсионная система России довольно успешно выдержала "испытание кризисом", ни в коей мере не снимает с повестки дня необходимость проведения комплексной пенсионной реформы. В отсутствие более серьезных реформ компрессия пенсионной шкалы и уменьшение ставки замещения сами по себе не могут предотвратить опасное ухудшение финансового состояния пенсионной системы в долгосрочной перспективе, которое будет происходить под влияниям постепенного старения населения России и дальнейшего ухудшения соотношения между числом пенсионеров и численностью экономически активного населения.

1.2. ЦЕЛИ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ

Реформы в сфере пенсионного обеспечения должны быть направлены на решение двух взаимосвязанных задач. Они должны обеспечить текущую финансовую устойчивость пенсионной системы и повышение реального размера пенсий с тем, чтобы преодолеть негативные последствия финансового кризиса 1998 года. В долгосрочном же плане они призваны предотвратить кризис пенсионной системы в связи со старением населения России.

Решение первой из этих задач делает необходимым восстановление утраченной связи между размером пенсии и прошлыми заработками пенсионеров путем повышения предельного размера заработной платы, учитываемой при исчислении индивидуального коэффициента пенсионера. Одновременно с целью повышения финансовой устойчивости Пенсионного фонда следует осуществить переход к смешанной (по инфляции и по заработной плате) индексации пенсий.

Для решения второй задачи необходимо приступить к внедрению механизмов накопительного финансирования пенсий для работающего населения. С этой целью для всех граждан, независимо от их возраста, часть страховых взносов в Пенсионный фонд будет направляться на именные накопительные пенсионные счета. Одновременно нужно осуществить поэтапный перевод досрочных пенсий на накопительные и страховые механизмы финансирования.

В основу данного подхода к корректировке Программы пенсионной реформы в Российской Федерации положен принцип минимизации изменений и по возможности внесения лишь тех из них, которые в наибольшей степени предопределены последствиями обострения социально-экономического кризиса в 1998-1999 гг. С учетом этих последствий приоритетными направлениями корректировки Программы пенсионной реформы являются пересмотр подходов к реформированию государственных трудовых пенсий, финансируемых на распределительных принципах, изменение сроков внедрения накопительных элементов финансирования пенсий, пересмотр механизмов корректировки общеустановленного возраста выхода на пенсию и рассмотрение альтернативных подходов к реформированию системы досрочного выхода на пенсию.

1.3. РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПЕНСИЙ ПО СТАРОСТИ, ФИНАНСИРУЕМЫХ НА РАСПРЕДЕЛИТЕЛЬНОЙ ОСНОВЕ

Основная задача на ближайшую перспективу - восстановление страховой природы государственных пенсий. Наиболее адекватным способом для решения этой задачи является усиление дифференциации государственных пенсий в рамках действующего законодательства посредством поэтапного повышения предельного соотношения индивидуального и среднего по стране заработка, учитываемого при исчислении пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера.

Федеральным законом "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" (от 21.07.97 № 113-ФЗ) при определении индивидуального коэффициента пенсионера устанавливается предельное отношение среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране в размере не свыше 1,2 независимо от основания пенсии. Как это и предусмотрено в пункте 3 статьи 4 указанного закона, размер индивидуального коэффициента пенсионера и сроки его действия должны устанавливаться одновременно с принятием бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на очередной финансовый год.

Предварительные расчеты показывают, что полностью завершить переход к предельному соотношению 1,2 удастся к концу 2005 г. При этом увеличение предельного соотношения на 0,1 будет происходить ежегодно в 2000 и 2001 гг. и раз в полтора года в течение 2002-2005 гг.

Рост расходов на пенсионное обеспечение, связанный с усилением дифференциации трудовых пенсий, делает необходимым прямое поэтапное повышение общеустановленного пенсионного возраста. В актуарно сбалансированном варианте пенсионной реформы, учитывающем последствия кризиса 1998 г., предусмотрено поэтапное увеличение пенсионного возраста на 5 лет для мужчин и для женщин в течение 10 лет начиная с 2003 года. Это предложение соответствует аналогичным решениям, принятым в последние годы в Грузии, Казахстане и Молдове. Следует иметь в виду, что без повышения возраста выхода на пенсию не обходится практически ни одна пенсионная реформа, реализованная в мире в последние полтора десятилетия. Повышение пенсионного возраста предусматривается и в подавляющем большинстве проектов пенсионных реформ, находящихся в стадии подготовки в различных странах мира, включая страны переходной экономики. Четкая возрастная сегментация российского рынка труда, которую отмечают многие эксперты, а также тенденция к сокращению численности населения в трудоспособных возрастах, отчетливо заметная в демографическом прогнозе РСА, начиная с 2006 г., позволяют предположить, что повышение пенсионного возраста не вызовет дополнительное напряжение на рынке труда.

Напротив, необходимость поддержания финансовой сбалансированности пенсионной системы в условиях повышения дифференциации пенсий при неизменном пенсионном возрасте приведет к относительному снижению покупательной способности пенсий и резкому ухудшению соотношения между средней пенсией и средней заработной платой в стране.

В перспективе основным фактором увеличения дифференциации пенсий предпочтительно будет сделать накопительный компонент обязательного государственного пенсионного страхования. В течение нескольких ближайших лет средняя ставка замещения (соотношение между средней пенсией и средней начисленной заработной платой в стране) для государственных пенсий, финансируемых на распределительных принципах, может поддерживаться на уровне 30-34%, достигнутом в начале 2000 г. Фактически, это предполагает индексацию по инфляции всех пенсий, кроме тех, которые исчисляются с применением индивидуального коэффициента пенсионера, что позволит с одной стороны не допустить возникновение дефицита Пенсионного фонда РФ, а с другой - усилить страховую природу трудовых пенсий.

В более отдаленной перспективе, когда начнутся значительные выплаты государственных накопительных пенсий, речь должна идти о поддержании на данном уровне суммарной ставки замещения для государственных пенсий, финансируемых на распределительных и накопительных принципах. Следовательно, ставка замещения для государственных распределительных пенсий должна снижаться по мере роста выплат государственных накопительных пенсий.

Это предполагает смешанную индексацию государственных пенсий, финансируемых на распределительных принципах по заработной плате и по инфляции. Вместе с тем, рост пенсий, финансируемых на распределительных принципах, будет опережать индекс потребительских цен и динамику прожиточного минимума пенсионера.

1.4. ВНЕДРЕНИЕ НАКОПИТЕЛЬНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПЕНСИЙ

В краткосрочной перспективе состояние финансовых рынков является основным препятствием для начала внедрения накопительных элементов финансирования пенсий, предусмотренных действующей Программой пенсионной реформы. Однако постепенная нормализация положения на финансовых рынках является неизбежным следствием общего улучшения экономической ситуации в стране и возобновления экономического роста. При благоприятном развитии экономической ситуации в России внедрение элементов обязательного накопительного финансирования пенсий может быть уже в 2001 г.

Как и предусматривалось Программой пенсионной реформы, в рассматриваемом сценарии для всех граждан, независимо от их возраста, предлагается установить единую ставку взносов на именные накопительные пенсионные счета, открываемые в Пенсионном фонде России. Ставка накопительных взносов устанавливается в размере 2 % в первый год реформы, не меняется до тех пор, пока происходит увеличение предельного соотношения заработков, учитываемых в индивидуальном коэффициенте пенсионера, а затем ежегодно увеличивается на 2% вплоть до максимального уровня 9-10% по базе начисления для предприятий. При этом тариф отчислений в распределительную систему будет снижаться на величину накопительных взносов.

В случае возобновления устойчивого роста и последовательного осуществления структурных реформ, к 2002-2003 гг. могут быть сформированы минимально необходимые экономические и организационно-технические условия для инвестирования пенсионных резервов. Их первоначальный объем будет относительно небольшим (примерно 0,2% ВВП в первый год внедрения). Столь скромные объемы средств могут быть достаточно надежно инвестированы в определенной пропорции в российский и глобальный финансовые индексы, которые благодаря максимальной диверсификации вложений, обеспечивают наибольшую доходность инвестиций в долгосрочной перспективе. В силу относительно небольшого масштаба и растянутости во времени подобные операции не вызовут напряженности на российских финансовых рынках.

На осуществимость подобного сценария указывает и международный опыт. Большинство успешных пенсионных реформ с внедрением накопительных принципов, проводившихся в мире в течение последних 20 лет, были начаты в странах, которые не более чем за 5 лет до начала пенсионной реформы испытали глубокие финансовые потрясения или системные банковские кризисы. Следует также иметь ввиду, что, как свидетельствует международный опыт, пенсионные реформы на накопительных принципах сами по себе являются мощным фактором укрепления и стабилизации национальных финансовых рынков и, тем самым, создают предпосылки для постепенного наращивания объемов пенсионных резервов в долгосрочной перспективе.

В отношении процедур ведения именных накопительных пенсионных счетов, исчисления размеров накопительных пенсий, а также порядка инвестирования пенсионных резервов, рассматриваемый вариант реформы в основном совпадает с положениями Программы пенсионной реформы, одобренной Правительством Российской Федерации в мае 1998 г.

На именных накопительных пенсионных счетах, открываемых на каждого застрахованного в Пенсионном фонде России, осуществляется регистрация фактически уплаченных за каждого застрахованного страховых взносов обязательного накопительного пенсионного страхования, а также доходов от их инвестирования. Назначение пенсий в системе обязательного накопительного пенсионного страхования производится по данным именных накопительных пенсионных счетов.

Накопительная пенсия назначается застрахованным по достижении общеустановленного пенсионного возраста. Размер пенсии рассчитывается исходя из суммы средств, отраженных на именном накопительном пенсионном счете застрахованного, и ожидаемой средней продолжительности жизни в стране для лиц, достигших общеустановленного пенсионного возраста. Выплата пенсии производится в порядке и в сроки, установленные для государственных пенсий.

Минимальная гарантированная пенсия по государственному накопительному пенсионному страхованию не устанавливается, поскольку представленный законопроект исходит из наличия для всех граждан, достигших пенсионного возраста права на получения общей для всех государственной пенсии, финансируемой за счет текущих страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации или за счет федерального бюджета.

В последующие годы после назначения пенсии предусматривается ежегодная корректировка размера накопительной пенсии с учетом доходов от инвестирования пенсионных резервов и изменений ожидаемой средней продолжительности жизни в стране.

Для ликвидации излишних диспропорций между размерами пенсий по накопительному пенсионному страхованию в законопроекте вводится принцип установления максимальной пенсии, выплачиваемой за счет обязательных пенсионных накоплений. Одновременно, в законопроекте предусмотрен ряд решений, призванных создать дополнительные стимулы работникам для полной уплаты страховых взносов.

В частности, в случае поступления дополнительных страховых взносов на именной счет застрахованного после его выхода на пенсию предусматривается периодический перерасчет его пенсии с учетом дополнительных средств, отраженных на его именном счете.

Средства, отраженные на именном счете застрахованного на момент первоначального расчета или очередного перерасчета его накопительной пенсии сверх средств, необходимых для получения максимальной государственной накопительной пенсии выплачиваются застрахованному в виде разовой суммы. Суммы, отраженные на именных счетах застрахованных, которые не достигли общеустановленного пенсионного возраста, превышающие суммы, необходимые для выплаты ему максимальной государственной накопительной пенсии, могут быть использованы ими вплоть до достижения общеустановленного пенсионного возраста на оплату приобретения и строительства личного дома (квартиры), оплаты образования детей в возрасте до 25 лет, приобретения медицинской страховки и для личного долгосрочного страхования жизни.

В случае смерти застрахованного до достижения пенсионного возраста его пенсионные накопления подлежат наследованию в соответствии с действующим законодательством. В случае смерти застрахованного после достижения им общеустановленного пенсионного возраста наследованию подлежат средства, поступившие на его именной накопительный пенсионный счет в период после первоначального расчета пенсии или последнего ее перерасчета, производимого один раз в три года в соответствии с дополнительными поступлениями на именной счет страховых взносов и начисленным на них инвестиционным доходом.

В период накопления средств не предусматривается их перераспределение в пользу каких-либо групп застрахованных. Элементы перераспределения (страхования) присутствуют только на этапе перехода к выплатам пенсий, где происходит объединение накоплений застрахованных в рамках пенсионных резервов Пенсионного Фонда Российской Федерации. За счет консолидации накоплений обеспечивается перераспределение средств в рамках одного поколения в пользу пенсионеров, чья продолжительность жизни превышает среднюю продолжительность жизни лиц, достигших пенсионного возраста в Российской Федерации, что полностью отвечает страховым принципам.

В части процедур инвестирования пенсионных резервов представленный законопроект не предполагает существенных отступлений от действующей Программы пенсионной реформы. Законопроектом, как и действующей Программой пенсионной реформы, предусматривается, что страховые взносы, регистрируемые на именных накопительных пенсионных счетах в Пенсионном фонде России, образуют пенсионные резервы, подлежащие инвестированию через уполномоченные инвестиционные компании (управляющие компании).

Управляющие компании отбираются на конкурсной основе и действуют под непосредственным контролем государства. С целью создания условий для отбора наиболее эффективных управляющих кампаний, обеспечивающих надежное размещение пенсионных резервов предполагается, что доступ к участию в конкурсе будет предоставлен максимально широкому кругу российских компаний, включая управляющие компании, находящиеся в собственности нерезидентов, но зарегистрированные на территории России.

1.5. РЕФОРМИРОВАНИЕ ДОСРОЧНОГО ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В СВЯЗИ С ОСОБЫМИ УСЛОВИЯМИ ТРУДА И РАБОТОЙ В РАЙОНАХ КРАЙНЕГО СЕВЕРА И ПРИРАВНЕННЫХ К НИМ

Реформирование системы досрочного выхода на пенсию будет осуществляться на основе разумного сочетания двух подходов.

Первый из них предполагает поэтапный перевод выплаты досрочных пенсий в профессиональные пенсионные системы. Он влечет повышение страховой нагрузки на фонд оплаты труда предприятий с большим числом рабочих мест, дающих право досрочного выхода на пенсию. Поэтому данный подход будет распространен преимущественно на те рабочие места, которые связаны с высоким риском фактической утраты трудоспособности до достижения общеустановленного пенсионного возраста.

Второй подход предусматривает поэтапное замещение досрочных пенсий механизмом дополнительного страхования фактической утраты трудоспособности до достижения общеустановленного пенсионного возраста. Этот подход практически не увеличивает страховую нагрузку на фонд оплаты труда предприятий. Он будет распространен на те рабочие места и виды деятельности, где досрочный выход на пенсию слабо связан с фактической утратой трудоспособности до достижения общеустановленного пенсионного возраста.

Страхование будет покрывать риск утраты трудоспособности от момента присоединения к страховому плану до достижения общеустановленного пенсионного возраста, а льготное пенсионное обеспечение - только в рамках льготного периода. Однако льготное пенсионное обеспечение в отличие от страхования не будет связано с утратой трудоспособности.

Основой первого из вышеназванных подходов к реформированию льготного пенсионного обеспечения является поэтапный перевод обязательств по финансированию и выплате досрочных пенсий из Пенсионного фонда Российской Федерации в профессиональные пенсионные системы (ППС), построенные на накопительных принципах.

Профессиональные пенсионные системы будут формироваться на принципах:

* безусловной обязанности работодателя, имеющего рабочие места, дающие право на льготное пенсионное обеспечение, учреждать профессиональный страховой план и профессиональный пенсионный план для работников, имеющих льготный режим пенсионного обеспечения и заключать договор на их ведение с негосудартвенным пенсионным фондом (НПФ), обладающим соответствующей специальной лицензией; право выбора компании и негосударственного пенсионного фонда закрепляется за работодателем.

* свободы для работника, занимающего рабочее место (выполняющего трудовые обязанности), дающее право на льготное пенсионное обеспечение, выбирать одну из форм покрытия дополнительных рисков, связанных с трудовой деятельностью: в форме страхования досрочной утраты трудоспособности или пенсионного обеспечения в пределах льготного периода (от приобретения права на досрочную пенсию до достижения общеустановленного пенсионного возраста), без права на последующее изменение избранной формы.

* осуществления финансирования пенсионного плана только работодателем за счет дополнительного обязательного тарифа страховых взносов, начисляемого на заработную плату лиц, занимающих рабочие места, дающие право на льготы.

Наиболее существенным из изменений в рамках второго подхода к реформированию досрочного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда, отдельными видами профессиональной деятельности и работой в районах Крайнего Севера и местностях приравненных к ним (далее - досрочного пенсионного обеспечения), является отказ от принципа автоматического назначении пенсии для всех работников, имеющих минимальный стаж и достигших досрочного пенсионного возраста. Данный подход предусматривает поэтапный переход к страхованию фактической утраты трудоспособности для лиц, достигших льготного пенсионного возраста и имеющих соответствующие основания для досрочного выхода на пенсию (установленный минимальный стаж работы в особых условиях труда, выслугу лет по отдельным видам профессиональной деятельности, а также в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера и др.).

В течение переходного периода, выход на досрочную пенсию по действующим правилам допускается лишь для лиц, которые приобрели на 01 января 2002 года право досрочного выхода на пенсию в соответствии со статьями 12, 13, 14, 78-1, 78-2, частями второй и третьей статьи 79 и статьями 80 - 83 Закона от 20 ноября 1990 года, а также статьями 25-31 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4520-I "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях".

С 1 января 2002 года, то есть с момента вступления в силу настоящего закона, право на получение досрочной пенсии возникает у лиц, набравших минимальный специальный стаж после его вступления в силу, достигших досрочного пенсионного возраста, но не достигших общеустановленного пенсионного возраста1, и признанных в установленном порядке нетрудоспособными в связи с профессиональным заболеванием, связанным с особыми условиями труда (Список №2), отдельными видами профессиональной деятельности или работой в районах, приравненных к районам Крайнего Севера.

Назначение пенсий за работу на производствах, входящих в Список №1, и в районах Крайнего Севера, происходит в рамках действующего законодательства.

Согласно актуарным расчетам, число работников, утрачивающих трудоспособность в период между возрастом досрочного выхода на пенсию и достижением общеустановленного пенсионного возраста по перечисленным основаниям, оказывается существенно меньшим, чем число досрочных пенсионеров в современных условиях. В случае полного завершения перехода на новую систему досрочных пенсий расходы Пенсионного фонда на выплату досрочных пенсий работникам, отвечающим указанным критериям, не превысят 0,2% ВВП.

Размер досрочной пенсии застрахованному рассчитывается исходя из действующей ставки замещения для государственных пенсий и среднемесячного заработка, на который начислялись взносы по обязательному профессиональному пенсионному страхованию, исчисленного за весь период специального страхового стажа. Выплата пенсий осуществляется в порядке и в сроки, установленные для выплаты государственных пенсий по старости.

2. РЕФОРМИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ

2.1. АНАЛИЗ СИТУАЦИИ

За годы реформ система образования претерпела существенные изменения. Эти изменения были связаны с демографическими процессами, изменением уровня финансирования образования, изменениями в номративно-правовой базе образования и процессами адаптации образовательных учреждений к условиям рыночной экономики.

Действие демографических факторов проявилось в тенденции уменьшения числа детей дошкольного и раннего школьного возраста при одновременном росте числа учащихся старших классов и молодежи в возрасте до 25 лет.

С начала девяностых годов число детей в детских дошкольных учреждениях под влиянием демографических факторов уменьшилось вдвое. При этом наполяемость детских дошкольных учреждений снизилась за период с 1985 г. более чем на 30%, что ведет к удорожанию содержания одного ребенка. После 1995 года стало уменьшаться и число детей в общеобразовательных школах начало уменьшаться, в то время как количество учителей не только не уменьшилось, но даже возросло. В результате произошло существенное изменение показателя, принятого в мировой практике для анализа эффективности образовательных учреждений: число учащихся на одного преподавателя. В 1999 году на одного учителя приходилось 13,2 ученика против 18,2 учеников в 1985-1986 учебном году.

В связи появлением вариативности образовательных программ многие государственные школы получают статус гимназий и лицеев, число которых за последние 10 лет выросло почти в 10 раз. (1726 учреждений). Начали развиваться и негосударственные учреждения общего образования, однако они составляют не более 1% от числа государственных общеобразовательных учреждений.

За истекшие 10 лет сеть численность учащихся в учреждениях начального профессионального образования упала на 20%, в то время как численность учащихся средних специальных учебных заведений в 1999 году осталась на уровне 1992 года главным образом за счет негосударственных учреждений (4.5% от общего числа) и коммерческого приема.

За годы реформ число студентов вузов возросло почти в полтора раза, что связано как с ростом численности молодежи студенческого возраста, так и с увеличением на 75% числа вузов. Эти показатели были достигнуты главным образом за счет бурного развития негосударственных вузов и расширения приема студентов в государственные вузы на условиях полного возмещения затрат на обучение, который в 1999/2000 учебном году составил 40% от общего приема. В отличие от общеобразовательных школ, в вузах наблюдается улучшение показателя "число студентов на преподавателя". В 1992 году он составлял 11.6, 1996 году 12.2, в 1999 году 16. Связано это, в первую очередь, с тем, что с 1992 года в связи с отсутствием у вузов средств, штатный персонал государственных вузов уменьшался, вместе с тем, общая численность студентов за этот период выросла в 1.5 раза.

Бюджетное финансирование образования в реальном выражении резко снизилось до менее чем 40% от уровня 1991 года. Вместе с тем, доля расходов на образование в расходах консолидированного бюджета несколько увеличилась. При этом продолжился перенос части расходов на региональные бюджеты при снижении доли расходов на образование из федерального бюджета. Одновременно возрастала роль соплатежей населения в финансировании общего образования, а также вклад частного финансирования совокупные расходы на среднее и высшее профессиональное образование.

В настоящее время общество направляет в образование более 5% ВВП, треть которых составляют внебюджетные средства. Однако эффективность использования этих средств остается низкой вследствие:

* теневых потоков;

* неэффективного распределения ресурсов государственного бюджета, ведущего к развитию диспропорций между тенденциями спроса на рынке труда и структурой предложения образовательных услуг;

* низкого качества подготовки специалистов и образовательных услуг.

Новые принципы организационно-экономического функционирования средней и высшей школы, сформулированные в 1992 году в Законе об Образовании, не были полностью реализованы на практике. В наибольшей степени их удалось реализовать в системе высшего образования, опираясь на потенциал влияния и традиции академической независимости вузов, что нашло отражение в Законе о высшем и послевузовском образовании 1995 года. В то же время в системе общего образования, а также в системах начального и среднего профессионального образования возобладали консервативные тенденции. Ответственность и полномочия во все большей степени перекладывались на органы государственного управления образованием, академическая и экономическая автономия образовательных учреждений ограничивалась или не реализовалась. Соответственно, особенности организационно-экономических механизмов, отраженные в Законе об образовании, не нашли отражения в Гражданском, Налоговом, Бюджетном кодексах.

В целом несмотря на активные процессы адаптации, происходившие в сфере образования, процесс перестройки системы образования далек от завершения, а в целом состояние системы образования остается кризисным. Основные проявления кризиса системы образования состоят в следующем:

* сохранение глубоких структурных диспропорций между предложением образовательных услуг и потребностями, формирующимся гражданским обществом и развивающимся рынокм труда;

* отсутствие эффективных институтов, связывающих образование с потребностями общества, что влечет значительные потери ресурсов как на пути к системе образования, так и внутри нее;

* хроническое недофинансирование образования из всех источников, включая государственные и частные, которое влечет заметное ухудшение качества образования;

* ригидность образовательной системы, обусловленная преобладанием трансляции знаний над воспитанием навыков и ценностей, устарелостью стандартов и содержанияобразования.

Модернизация общества предполагает переход от индустриального общества к обществу информационному, в котором процессы порождения и распространения знания становятся ключевыми. Этот процесс в сильной степени опирается на развитие образовательной системы.

Модернизация общества предполагает также становление новой культуры, в которой ценностями являются самостоятельное действие и предприимчивость, соединенные с ценностью солидарной ответственности за общественное благосостояние и устойчивое взаимодействие общества и природы. Образование может играть важнейшую роль в этом процессе.

Неотъемлемое условие модернизации общества - освоение людьми новых социальных навыков и ролей, развития культуры социального поведения граждан с учетом открытости общества, его быстрой информатизации, роста динамики изменений. Задачами государственной политики здесь является создание условий для реализации гражданами своих прав на образование, по своей структуре и качеству соответствующее потребностям развития экономики и гражданского общества. Конкретно приоритетами образования для модернизации общества должны быть:

* Облегчение социализации в рыночной среде через формирование ценностей: ответственности за собственное благосостояние и за состояние общества через освоение молодыми поколениями основных социальных навыков, практических умений в области экономики и социальных отношений.

* Противодействие негативным социальным процессам, таким как распространение наркомании, рост криминогенности в молодежной среде.

* Обеспечение социальной мобильности в обществе через поддержку наиболее талантливых и активных молодых людей, независимо от их социального происхождения, через освоение молодым поколением возможностей быстрой смены социальных и экономических ролей.

* Поддержка вхождения новых поколений в глобализированный мир, в открытое информационное сообщество. Для этого в содержании образовании должны занять центральное место коммуникативность: информатика, иностранные языки, межкультурное взаимопонимание

Образование должно реализовать ресурс свободы, поле выбора для каждого человека, получающего образование, инвестирующего в себя. Социальный заказ на образование не должен быть только и по преимуществу заказом со стороны государства, а представлять и сумму частных интересов семей и предприятий.

Обновление содержания образования должно решить следующие задачи:

Устранить характерную как для общего, так и для профессионального образования традицию перегруженности учебных планов предметами и сведениями, которые не являются фундаментом для новых знаний, а рассчитаны на "прохождение", на то, чтобы их сдать и забыть. Все предметы должны быть необходимы для последующих стадий образования и востребоваться в дальнейшей социальной и профессиональной деятельности.

Изменить методы обучения, расширив вес тех из них, которые формируют практические навыки анализа информации, самообучения. Поднять роль самостоятельной работы учащихся и студентов.

Обеспечить развитие вариативности образования.

Восстановить и укрепить связи профессионального образования с научными исследованиями и практикой, создать механизмы систематического обновления содержания образования.

Ликвидировать отставание от мировой науки в стандартах и качестве преподавания социальных наук, в первую очередь экономики, менеджмента и права. Дать всем выпускникам средней школы и всех ступеней профессионального образования знания и базовые навыки в области предметов, обеспечивающие активную социальную адаптацию (экономика, право, основы политической системы, менеджмента и социологии).

Увеличить долю открытого образования в учебных программах всех уровней до 20-30%. Обеспечить до 2005 года подключенными к глобальной сети компьютерными классами все учебные заведения системы профессионального образования и не менее 60% общеобразовательных школ.

Осуществить переход на сопоставимую с мировой систему показателей качества и стандартов образования всех уровней, обеспечить международное признание всех российских документов об образовании.

Обеспечить рабочее знание как минимум одного иностранного языка всеми выпускниками полной средней школы.

Система финансировании образования должна быть нацелена обеспечение эффективной модернизации образования, включая:

* доступность образования для различных социальных слоев и территориальных групп населения в сочетании с расширением свободы выбора учащимися в плане способов получения образования и его содержания;

* осуществление необходимых структурных сдвигов в системе образования в тесной увязке с текущими и перспективными требованиями рынка труда;

* обеспечение высокого качества образовательных услуг;

* достижение непрерывности процесса образования;

* финансирование информатизации образования, обеспечивающее модернизацию его методов и технологий, переход к открытому образованию.

Решение этих задач требует, наряду с увеличением государственных и частных расходов на образование, повышения эффективности использования имеющихся ресурсов.

Повышение совокупных расходов на образование будет достигаться за счет следующих источников:

Увеличение бюджетных расходов на образование более чем на 50% в реальном выражении или на 1 процентный пункт ВВП в период до 2005 года. При этом предполагается обеспечить опережающий рост расходов на образование из федерального бюджета.

Привлечение средств населения. Средства семей, которые они готовы направлять в образование, составляют сегодня около 1% ВВП, которые преимущественно расходуются в виде неформальных выплат преподавателям и образовательным учреждениям. По мере роста реальных доходов населения доля семей, способных инвестировать в образование, возрастет с 25-30% в настоящее время до 40-45% в 2010 году. С учетом введения стимулирующих механизмов бюджетного финансирования, налоговых льгот на частные инвестиции в образование (сумма затрат изымается из налогооблагаемой базы) и темпов роста доходов можно ожидать к 2010 году увеличение средств семей, поступающих в образование, в 2,5-3 раза в реальном выражении (до 150-180 млрд.руб. в ценах 2000 года).

Привлечение средств предприятий. Эффективный спрос со стороны предприятий на образовательные услуги может возрасти по мере оживления реального сектора экономики. При относительно сбалансированных темпах роста по отраслям можно ожидать повышения спроса на образование в 4-5 раз (с 3,5 до 12-15 миллиардов рублей). Дополнительный эффект может дать введение налоговых льгот (зачисление всех затрат на образование в себестоимость продукции и исключение спонсорских средств из налогооблагаемой базы). С учетом налоговых льгот, спонсорских средств и заказов на НИОКР объем средств предприятий, поступающий в образование в 2010 году, составит до 50-60 миллиардов рублей, или 0,5% ВВП против приблизительно 10 млрд.руб. в 2000 году.

Дополнительные доходы системы образования складываются из коммерческой необразовательной деятельности (продажа собственной продукции ПТУ и техникумами, сдача в аренду помещений), а также развития экспорта российского образования.

В рамках усилий по повышению эффективности расходов на образование упор должен делаться на спрос, предъявляемый гражданами и семьями, как наиболее "чистый" (спрос со стороны предприятий в значительной степени представляет замаскированный семейный спрос). Поэтому основная часть потоков в образовании должна основываться на персонификации бюджетного финансирования. Это оставляет открытой для граждан и семей возможность софинансировать закрепленные за ними бюджетные средства. Персонификация бюджетного финансирования включает:

* нормативное подушевое финансирование в общем среднем и начальном профессиональном образовании, обеспечивающее реализацию принципа "деньги следуют за учеником";

* бюджетное финансирование по именным сертификатам среднего и высшего профессионального образования.

Механизм субсидиарной ответственности вышестоящих бюджетов за исполнение нижестоящими федеральных мандатов, в том числе в области образования, не расчленен по видам ответственности, непрозрачен для контроля и не создает стимулов для нижестоящих бюджетов полностью мобилизовывать средства для исполнения федеральных мандатов. Предполагается в рамках реформы субсидиарной ответственности бюджетов перейти, начиная с 2001 года, на прозрачную систему целевых трансфертов на образование дотационным регионам. Эта мера может быть дополнена стимулирующим механизмом формирования таких трансфертов, при которой дотационный регион, увеличивающий долю собственных средств на образование и повышающий эффективность использования таких средств, получал бы в течение следующего года увеличенный трансферт. В результате ежегодного повышения федеральных мандатов по финансированию образования и введения стимулирующих целевых трансфертов расходы территориальных бюджетов на образование могут расти опережающим темпом по отношению к росту ВВП (на один процентный пункт), их доля в бюджетах существенно возрастет.

Вместе с тем, структурный маневр ресурсами внутри системы образования. Реальная хозяйственная самостоятельность образовательных учреждений, переход на нормативное подушевое финансирование, реструктурирование сети сельских (малокомплектных) школ даст внутреннюю экономию примерно 15% от существующего финансирования через региональные и местные бюджеты (30 млрд. руб. в 2005 г.). Перераспределение ответственности федерального и регионального бюджета (в том числе за счет соучредительства) по отношению к организациям начального профессионального образования позволит увеличить их финансирование в 2004 г. примерно на 5 млрд. руб.

Необходимо также развитие системы планирования бюджетных расходов на образование в рамках модели двухуровневого бюджета. Первый уровень образовательного бюджета должен быть предназначен для обеспечения минимальных социальных стандартов на основе системы федеральных нормативов бюджетного финансирования сферы образования. Второй уровень образовательного бюджета должен быть ориентирован на формирование бюджета развития учебных заведений.

Государственные инвестиции будут направляться в образование в двух основных формах.

Инвестиции в формирование информационной базы учебных заведений и в обновление их оборудования. Имеют форму прямых инвестиций, направляемых в учебные заведения соответственно количеству студентов (учащихся), уровню и типу подготовки (инженерный вуз, педагогический техникум, школа с углубленным изучением иностранных языков) и государственным приоритетам в развитии образования (поддержка обучения биотехнологиям, технологиям авиакосмического комплекса). Инвестиции в этом случае не привязаны к конкретному учебному заведению, а определяются некоторым нормативом.

Бюджет развития образования предполагает конкурсный порядок отбора инвестиционных проектов учебных заведений и государственное софинансирование отобранных проектов. Минобразования России объявляет приоритетные области развития образования, в которых оно намерено софинансировать проекты, а также ориентировочные условия такого софинансирования. Бюджет развития образования должен составлять до 10% финансирования из государственного бюджета, в том числе для федерального бюджета - 15-18%, для территориальных бюджетов - 6-7%. Основными направлениями использования бюджета развития образования должны стать: развитие материальной базы, подготовка и переподготовка кадров, развитие академического потенциала, включая поддержку академической мобильности, организацию семинаров и конференций и публикации.

Эта система должна дополняться целевыми субсидиями (тоже организованными на подушевой основе) со стороны федеральной и региональной власти. Такие корректирующие рыночный механизм субсидии реализуют социальные (поддержка учащихся из малодоходных групп населения, поддержка территориальной мобильности) и стратегические (поддержка перспективных направлений образования, формирование платежеспособного спроса по которым отстает).

Важнейшим элементом нового финансово-экономического механизма является полная и последовательная реализация правового статуса образовательной организации (учебного заведения), заложенной в Законе об образовании 1992 года. Это предполагает:

* независимость от формы собственности при распределении государственного финансирования (постепенное сближение государственных и негосударственных учебных заведений);

* финансово-хозяйственная прозрачность на основе внедрения современных систем бухгалтерского учета и экономического анализа и обеспечения большей информационной открытости образовательных учреждений, в том числе через систему попечительских советов;

* контрактные формы отношений с государством и частными заказчиками, в том числе с непосредственными получателями образовательных услуг;

* государственная аккредитация и независимая система контроля качества образования как основные регуляторы поведения учебных заведений;

* переход от выделения средств по статьям расходов Бюджетной классификации к финансированию одним показателем (исполнение государственного именного финансового обязательства);

* расширение прав учебных заведений по распоряжению финансовыми ресурсами (при участии попечительских советов);

* предоставление образовательным организациям права самостоятельного утверждения сметы расходов и, соответственно, ее изменения.

* прозрачность и доступность для общественно-государственного контроля всей финансовой деятельности образовательной организации, включая разработку единых форм отчетности и ежегодную публикацию финансовых отчетов;

* создание унифицированных и понятных процедур расходования средств, основанных на конкурсном отборе поставщиков товаров, работ и услуг.

Порядок использования недвижимого имущества, переданного учредителем учебному заведению, должен гарантировать его эффективное использование в уставных целях. Следует подтвердить запрет на приватизацию имущественных комплексов государственных учебных заведений.

Меры, направленные на расширение финансово-хозяйственной самостоятельности образовательных организаций должны сопровождаться формированием условий для участия общества в управлении образованием (образовательными организациями), в том числе путем создания:

* системы Попечительских советов (образовательных организаций, муниципалитетов и т.п.), что призвано усилить внимание, прежде всего, местного сообщества к проблемам развития и нуждам образования, обеспечить приток в образовательные организации дополнительных ресурсов - финансовых, материальных, кадровых, их эффективное использование и общественный контроль за деятельностью администраций;

* фондов поддержки образования (образовательных организаций), аккумулирующих средства юридических и физических лиц и направляющих их на решение конкретных проблем данной сферы;

* системы поддержки профессиональных сообществ в сфере образования, их привлечение к решению вопросов образовательной тактики и стратегии на федеральном и региональном уровнях;

* условий развития негосударственного сектора в образовании;

* условий, прежде всего налоговых, для стимулирования различных форм самоорганизации населения и хозяйствующих субъектов в поддержку образования.

Утверждение данных подходов не только распространит на все образовательные учреждения принципы свободы внутренней академической и хозяйственной организации, которые позволили выжить в 90-е годы российским вузам, - оно устранит противоречия между "бюджетностью" и "хозяйственной самостоятельностью" таких учреждений.

В плане обеспечения равенства доступа к образованию актуален переход на систему адресной дифференцированной поддержки учащихся и студентов из низкодоходных семей и отдаленных территорий. Размер помощи должен определяться с учетом различий в экономическом положении регионов. Инструментами адресной социальной поддержки должны стать:

* финансирование по повышенным нормативам до 20% мест в учебных заведениях элитарного типа (гимназии, лицеи, школы с углубленным изучением предметов) для учащихся из низкодоходных семей, сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, одаренных детей;

* адресное предоставление стипендий в размере, покрывающем стоимость обучения и проживания в размере прожиточного минимума, а также льгот по оплате общежитий в системе профессионального образования учащимся и студентам из малообеспеченных семей, сиротам, другим строго определенным категориям учащихся;

* компенсация проезда в учебные заведения в системе профессионального образования учащимся и студентам из малообеспеченных семей, сиротам и другим строго определенным категориям учащихся;

* развитие системы предоставляемых или гарантированных государством образовательных кредитов учащимся из малообеспеченных семей;

* фонды рабочих мест с неполным рабочим днем, создаваемые местными органами власти, руководителями учебных заведений и студенческими организациями.

При модернизации органов и системы управления необходимо предусмотреть выполнение всех функций при учете информации о качестве образования.

Необходимо разграничение полномочий аттестационных, методических и инспекторских служб, координация их деятельности; усиление информационно-аналитической функции методических служб.

Должны быть налажены подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров для системы управления качеством образования, в том числе института экспертов, привлекаемых для осуществления аттестационных процедур.

Минобразование и региональные образовательные ведомства передают роль распределителей и проводников потоков нормативных бюджетных средств в образовательные учреждения органам казначейства. В их новые функции входит управление развитием образовательной системы:

* расчет и обоснование нормативов,

* разработка и утверждение государственных стандартов,

* управление бюджетом развития (инвестиционным бюджетом образования), организация конкурсов на государственное финансирование и софинансирование эффективных инвестиционных проектов.

2.2. НАПРАВЛЕНИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ ОБРАЗОВАНИЯ В 2000-2010 ГГ.

2.2.1. Восстановление массового дошкольного образования

Дошкольное образование должно стать частью общего обязательного образования. Будут разработаны минимальные стандартные требования к дошкольному воспитанию и образованию. В 2001-2004 гг. будут организованы гибкие программы дошкольного образования для 5-6 летних детей. Посещать детский сад можно будет и 2, и 3 дня в неделю.

В организационной структуре системы детского дошкольного образования необходимо разделить дошкольное образование и содержание детей. Первое составит сферу государственного финансирования и к 2005 году войдет в федеральные мандаты для бюджетов субъектов Федерации. Второе по истечении переходного периода 2000-2004 гг., будет финансироваться государством на адресной основе в форме оплаты содержания детей из малодоходных семей.

Приоритеты в развитии общего среднего образования

Главная стратегическая линия развития общего среднего образования состоит в его обновлении, в том, чтобы сделать его современным - в содержании образования, во внутреннем устройстве школы, в ее организационно-экономическом механизме, в управлении. Необходимые условия реализации этой линии: личностная ориентированность и индивидуализация образовательного процесса; многообразие образовательных учреждений и вариативность образовательных программ; эффективная поддержка инновационных инициатив и активное участие общества в образовательной деятельности, в развитии образования.

При этом необходимо обеспечить реальную всеобщность и доступность общего среднего образования и на этой основе поднять образовательный уровень страны.

Ведущие направления действий в 2000-2003 годах: модернизация содержания общего среднего образования, структурная перестройка школы, реорганизация школьной экономики.

Модернизация содержания общего среднего образования, его кардинальное обновление в соответствии с запросами современной жизни требует в первую очередь решения следующих задач:

Изменение политики в области образовательных стандартов. Это предполагает разработку и введение системы государственных минимальных социальных стандартов в области общего среднего образования и затем уже на этой основе введение государственных образовательных стандартов. Новые стандарты должны быть максимально гибкими и носить рамочный характер. Они должны обеспечить разумную разгрузку содержания школьного образования в интересах сохранения здоровья учащихся. Их введение должно сопровождаться внедрением системы измерителей для определения качества общего среднего образования ("стандартов на выходе").

Усиление социальной и гуманитарной ориентированности общего среднего образования, расширение и конкретизация его социального и культурного контекста. Для этого прежде всего необходимо: во-первых, преодолеть существующий технократизм школьного образования, вывести на должный уровень предметы социально-гуманитарного цикла (право, экономика, основы политической системы, общественного устройства, иностранные языки должны преподаваться в объеме, достаточном для полноценной гражданской деятельности выпускников школы) и, во-вторых, переключить внимание при изучении общественных явлений на реальные формы повседневной жизнедеятельности человека, общества, страны.

Практическая ориентация и инструментальная направленность общего среднего образования. Это означает: достижение оптимального сочетания фундаментальных и практических знаний; направленность образовательного процесса не только на усвоение знаний, но и на развитие способностей мышления, выработку практических навыков; изучение процедур и технологий, а не набора фактов; расширение различного рода практикумов, интерактивных и коллективных форм работы; привязка изучаемого материала к проблемам повседневной жизни и т.д. Необходимо существенно повысить роль коммуникативных дисциплин, прежде всего информатики и иностранных языков.

Дифференциация и индивидуализация образовательного процесса путем развития вариативных образовательных программ, ориентированных на различные контингенты учащихся - от одаренных детей до детей с проблемами, - а также путем формирования индивидуализированных программ и графиков обучения применительно к персональным особенностям и способностям отдельного ученика.

Структурная перестройка в сфере общего среднего образования, связанная с подготовкой постепенного перехода на 12-летний срок обучения, содержит в себе следующие основные компоненты:

Переход на четырехлетнее обучение в начальной школе.

Отработка структуры старшей ступени школы с возможностью профильного обучения для более эффективной подготовки ее выпускников к различным видам профессионального образования и профессиональной деятельности. Основные профили: гуманитарные дисциплины и науки о человеке; социально-экономические дисциплины; точные науки и информатика; естественные науки, физические и химические технологии; техника и инженерное дело; агрокомплекс и агротехнологии; искусство.

Расширение возможностей и повышение эффективности профильного обучения за счет интеграции образовательных ресурсов старшей ступени различных общеобразовательных школ и организации их взаимодействия с учреждениями начального и среднего профессионального образования: создание межшкольных комплексов на уровне старшей школы; создание комплексов "школа - ПТУ", "школа - ССУЗ" и нескольких технологически ориентированных вариантов полного среднего образования на базе НПО и СПО; организация профессиональной подготовки в средней школе на базе ПТУ и общеобразовательной подготовки в ПТУ на базе средней школы. Для решения этих проблем требуется сетевая реструктуризация системы образования - создание школьных округов, включающих учреждения дошкольного, общего, начального и среднего профессионального образования с делегированием этим округам определенных полномочий от регионального и муниципальных органов управления образования. При этом одной из наиболее острых проблем является восстановление системы дошкольного образования, в том числе путем создания комплексов "детский сад - школа" с гибкими формами получения дошкольного образования (неполный день, неполная неделя и т.п.).

Ликвидация разрыва между старшей ступенью школы и вузами, введение системы единого централизованного экзамена, заменяющего выпускные экзамены в школе и вступительные экзамены в вузы.

Реорганизация школьной экономики предполагает разделение бюджетного финансирования образовательных учреждений на институциональное финансирование, т.е. прямое финансирование учебных заведений из бюджетов всех уровней, и бюджетные средства, поступающие в систему через учащихся.

Это означает, что учебные заведения финансируются за счет средств бюджета пропорционально количеству учащихся (подушевое финансирование) в размерах, обеспечивающих условия предоставления образовательных услуг в объеме числа часов, установленного на федеральном уровне. Все, что превышает этот объем, является дополнительными образовательными услугами, платными для всех. Для части населения расходы на дополнительные образовательные услуги компенсируются за счет расходов бюджета, направляемых на образование или поддержку социально незащищенных слоев населения. При этом предполагается, что значительная часть учащихся будет оплачивать дополнительные образовательные услуги, полностью или частично, из собственных средств.

Этот подход, как представляется, будет способствовать стабилизации экономического положения системы общеобразовательных учреждений, усилению гарантий реализации конституционных прав граждан на получение образования, упорядочению привлечения средств в систему образования.

Для введения этих механизмов в действие необходима отработка и введение нормативного бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений, а также упорядочение существующих межбюджетных отношений, с переходом от системы безличных и незащищенных трансфертов к целевым субвенциям для дотационных регионов и муниципалитетов. Норматив бюджетного финансирования определяет минимальную стоимость обучения (содержания) одного обучающегося, воспитанника в год по каждому типу, виду и категории общеобразовательного учреждения. Он является законодательно гарантированной нормой, которая фиксирует минимальный объем финансовых средств, обеспечивающих реализацию прав граждан на общее образование на уровне государственных стандартов общего образования минимально необходимых условий осуществления образовательного процесса.

Необходимым условием реорганизации и повышения эффективности школьной экономики является правовое и организационно-экономическое обеспечение реального перехода общеобразовательных учреждений на финансово-хозяйственную самостоятельность: обязательное получение школами статуса самостоятельного юридического лица; изменение порядка выделения им бюджетных средств (переход от выделения средств по статьям расходов бюджетной классификации к финансированию одной строкой); создание единых форм финансового учета и отчетности; подготовка и переподготовка экономического персонала школ; отработка системы "школьных округов", объединяющих инфраструктуру ряда образовательных учреждений, и др. На первом этапе (2000 - 2003 гг.) указанные меры потребуют увеличения региональных бюджетов в среднем на 1,5-2%. Эти затраты впоследствии будут компенсированы притоком в систему дополнительных ресурсов (общий эффект по отношению к объему расходов консолидированного бюджета региона на образование может составить около 3%).

При реформировании общего образования сельская школа требует особого внимания. Объективная трудность обеспечения должного качества образования в малочисленной сельской школе при высоком уровне затрат на нее (затраты на 1 ученика здесь в среднем на 70% выше аналогичных затрат в городе) требует серьезной структурной перестройки сельской школы, ее укрупнения на уровне основной и полной средней школы. Механизмы осуществления реструктуризации сельской школы включают:

* стимулирование начавшегося процесса создания образовательных, учебно-культурных и учебно-производственных комплексов на селе в различных их вариантах в зависимости от наличия и характера образовательных, социокультурных и производственных ресурсов;

* организация транспортного обслуживания сельских школ с помощью системы "школьных автобусов";

* создание пятидневных интернатов на базе полных средних сельских школ;

* развитие дистанционного образования (включая Интернет-образование) и соответствующей сети центров дистанционного обучения.

Выбор названных вариантов или различной их комбинации должен проводиться в каждом сельском районе в зависимости от конкретных условий, при этом принцип реструктурирования сети сельских образовательных учреждений должен быть основан на идее образовательных округов, объединяющих учреждения общего и профессионального образования.

Первоначальные затраты в среднем составят единовременно около 15% расходов консолидированного бюджета регионов на образование. В дальнейшем ожидаемый эффект может составить ежегодно около 10% этого бюджета. Вместе с тем назревшие задачи подъема и модернизации сельской школы, несомненно, потребуют и масштабных вложений, прежде всего в укрепление материально-технической базы сельского образования и в его техническое переоснащение, включая компьютеризацию сельской школы (на что необходимо до 2 млрд. руб.). Эти инвестиции в сельское образование станут в первую очередь инвестициями в социально-экономическое и культурное развитие села.

2.2.2. Управление качеством образования и единый экзамен.

С 2003 г. вводится единый общенациональный экзамен на аттестат зрелости по окончании полной средней школы. В ходе экзамена учащиеся, оканчивающие старшую школу, сдают в письменной форме в виде тестовых и иных заданий 2- 3 экзамена по обязательным предметам и 2-3 - по выбору. По результатам экзамена они получают вкладыш в аттестат с указанием сданных предметов и полученных по ним оценок, а сертификат, представляющий собой персонифицированный титул на бюджетное финансирование обучения в вузе. Сертификаты могут иметь различное финансовое обеспечение в зависимости от баллов, полученных на экзамене. Финансовое наполнение и число сертификатов каждой категории устанавливаются ежегодно в законе о федеральном бюджете.

В новой ситуации управление качеством образования, его объективная оценка и контроль становятся возможными только при условии, что все его составляющие заданы в системе объективных инструментальных показателей, допускающих однозначную интерпретацию, понятную преподавателям, обучающимся, их родителям и широкой общественности. Приоритетными мерами по созданию системы управления качеством образования в России является создание следующих ее компонентов:

* системы показателей качества и эффективности образования, характеризующих уровень образованности, а также затраты, включая человеческие ресурсы и состояние здоровья, финансовые, материально-технические и другие ресурсы. Важна сопоставимость с аналогичными международными системами;

* объективных процедур и технологий оценки, обеспечивающих получение достоверных и сопоставимых данных. Важна адекватность современным целям образования и экономическая обоснованность;

* независимой Федеральной службы оценки качества образования, оценивающей соответствие достигаемого качества образования утвержденным требованиям и нормативным показателям, в состав которой будут входить система мониторинга качества образования, включающая разветвленную региональную сеть, и Федеральный центр качества образования, осуществляющий разработку инструментов управления качеством для образования.

Все процедуры оценки и контроля качества образования должны быть максимально открыты для общественности, всех участников образовательного процесса, поскольку от их объективности будет зависеть финансовое положение и престиж УЗ, получение соответствующих сертификатов и стипендий студентами, заработная плата педагогов и репутация педагогических коллективов.

Для осуществления всеобщего управления качеством образования в России должны быть налажены подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров для системы управления качеством образования, в том числе, создание института экспертов, привлекаемых для осуществления аттестационных процедур, обучение аудиторов систем качества в образовании, а также подготовка руководителей учебных заведений в области управления качеством. В период 2001-2004 гг. будут разработаны и внедрены основные компоненты системы оценки и контроля качества образования

Затраты на развитие указанной системы составят: 2001 г. - 1,2 млрд. руб., 2002 г. - 2,65 млрд. руб., 2003 г. - 2,25 млрд. руб., 2004 г. - 2,0 млрд. руб., 2005 - 2010 г.г. - по 1,2 млрд. руб.

2.2.3. Профессиональное образование и рынок труда

Для обеспечения связи системы профессионального образования с рынком труда должна резко возрасти роль работодателей в обновлении содержания профессионального образования, в оценке качества профессионального образования.

В связи с тем, что рынок труда в основном принял региональный характер, для управления процессами взаимодействия работодателей и системы профессионального образования, необходимо создавать региональные программы "Кадры", управление которыми должно возлагаться на советы, в состав которых входит территориальные органы исполнительной власти (органы управления образованием, региональные службы занятости, органы управления экономикой, органы управления отдельными отраслями, представители союзов работодателей, представители профессиональных союзов, руководители ведущих предприятий данного региона).

Основные задачи, которые должны решаться за счет соответствующих программ и, соответственно, являются функциями советов:

* определение перечня профессий, необходимых для данного региона (должна быть учтена и ситуация, связанная с самозанятостью населения через индивидуальную трудовую деятельность);

* определение контрольных цифр приема в учреждения профессионального образования разного уровня (сколько рабочих, техников и инженеров для соответствующей отрасли экономики необходимо в области), определяя тем самым на первых шагах реформы госзаказ, на последующих - размеры дополнительного финансирования к федеральным нормативам;

* создание независимых служб оценки качества подготовки выпускников учреждений профессионального образования;

* создание региональных фондов развития профессионального образования и др.

2.2.4. Реформа начального профессионального образования

Основные задачи среднесрочной перспективы (до 2010 года) в области НПО заключаются в следующем:

1. Сформировать, апробировать и внедрить новые, более гибкие модели финансирования начального профессионального образования, основанные на нормативном подходе. Обеспечить правовую поддержку для более гибкого маневра финансовыми ресурсами учреждениями начального профессионального образования.

2. Повысить привлекательность системы НПО для потенциальных инвесторов и социальных партнеров, повысив ее внутреннюю и внешнюю эффективность, укрепив связи с рынком труда и социальными партнерами. Для этого необходима:

* разработка нового содержания НПО, ведение системы модульной подготовки по овладению конкретными рабочими навыками;

* организация подготовки и переподготовки мастеров и преподавательских кадров;

* проведение глубокой оптимизации сети учреждений НПО образования с одновременным обновлением материально-технической базы и созданием ресурсных центров;

* развитие инфраструктуры учебно-производственной деятельности НПО.

3. Усовершенствовать законодательство в следующих направлениях:

* введение бюджетных субвенций из бюджетов вышестоящего уровня на поддержание системы НПО;

* введение прямых и косвенных льгот предпринимателям, инвестирующих средства или предоставляющих места для практики учреждениям НПО;

* пересмотр порядка бюджетного финансирования, ограничивающего маневр учреждений НПО финансовыми ресурсами;

* освобождение от налогов всех доходов, получаемых от реализации продукции, произведенной в ходе учебно-производственной деятельности, и реинвестируемых в образовательное учреждение.

* закрепление службы занятости в качестве основного партнера НПО по всем вопросам, связанным с переподготовкой незанятого населения по рабочим профессиям и направление государственных ресурсов, выделяемые на эти цели, для развития учреждений НПО.

4. Актуализировать содержание начального профессионального образования, обеспечить повышение выпускных стандартов начального профессионального образования, ориентацию их на международный уровень качества, предусмотрев:

* участие отечественных и зарубежных работодателей, инвесторов и экспертов в формировании стандартов, привлечение для оценки стандартов зарубежных экспертов в рамках программ консультативно-технического содействия.

* создание условий для значительного повышения качества подготовки выпускников системы начального профессионального образования путем реструктурирования учебного плана, предусмотрев усиление его профессиональной составляющей и дифференцированное изучение общеобразовательных дисциплин, отказавшись от нереальной попытки одновременного освоения в ПТУ стандарта начального профессионального образования и стандарта общего полного среднего образования.

2.2.5. Реформа среднего профессионального образования

В соответствии с особенностями современного этапа и перспективами развития экономики и социальной сферы происходит увеличение потребности в специалистах среднего звена для развития наукоемких и высокотехнологичных производств, обеспечения административно-технической поддержки процессов управления, развития рыночной инфраструктуры, технического, информационного и социального сервиса. Средняя профессиональная школа обеспечивает получение доступного и массового профессионального образования, призванного стать в перспективе обязательным минимумом профессионального образования молодежи.

В соответствии с Национальной доктриной образования в среднесрочной перспективе среднее профессиональное образование должно стать общедоступным. Ведущая роль в финансировании среднего профессионального образования будет по-прежнему принадлежать государству. Финансирование из федерального бюджета будет обеспечивать свыше 50% от общего объема подготовки специалистов. С целью упорядочения распределения бюджетного финансирования целесообразно сокращение числа федеральных министерств, имеющих в своем ведении ссузы, и концентрация учебных заведений в ведении Минобразования России.

Разрыв традиционных связей с предприятиями, отсутствие средств на подготовку кадров не только у мелких и средних, но и у крупных предприятий привели к тому, что финансирование подготовки специалистов среднего звена за счет средств работодателей в краткосрочной перспективе (до 2005 года) может осуществляться в незначительных масштабах (не более 5 % от общего объема подготовки). В последующий период в связи с оживлением экономики, усилением связей системы среднего профессионального образования со сферой труда доля финансирования подготовки за счет средств юридических лиц может быть увеличена до 10 %. Средства населения в финансировании подготовки специалистов среднего звена не превысят 20 %, так как в системе среднего профессионального образования обучаются лица из малообеспеченных слоев населения. Использование доходов от собственной производственной деятельности ссузов на финансирование обучения студентов будет составлять 3-5 %.

Важным направлением развития многоканального финансирования должно стать соучредительство ссузов путем включения в состав учредителей органов управления субъектов Российской Федерации, муниципалитетов и предприятий всех форм собственности при сохранении ведущей роли государства.

Необходимо расширить использование потенциала ссузов для дополнительного профессионального образования, обеспечивающего повышение квалификации рабочих и специалистов, переподготовку незанятого и высвобождаемого населения за счет средств служб занятости.

Совершенствование структуры сети среднего профессионального образования будет осуществляться по следующим направлениям:

* Основным направлением будет развитие средних специальных учебных заведений как самостоятельных образовательных учреждений. При этом предполагается оптимизация сети и укрупнение учебных заведений за счет горизонтальной интеграции, создания многопрофильных колледжей (80 % от общей численности учебных заведений). Данное направление актуально прежде всего для ссузов, расположенных в населенных пунктах, где нет вузов и где эти учебные заведения выполняют системообразующую роль и обеспечивают территориальную доступность образования.

* Перспективным направлением станет интеграция средних специальных учебных заведений с учреждениями начального профессионального образования и создание на этой базе многоуровневых образовательных учреждений, осуществляющих подготовку специалистов среднего звена, квалифицированных рабочих кадров, переподготовку кадров по широкому спектру специальностей и профессий (25 % от общей численности учебных заведений). Это направление может сочетаться с формированием многопрофильных колледжей.

* Дальнейшее развитие получит интеграция средних специальных учебных заведений с высшей школой, включение колледжей в состав университетских комплексов (до 20 % от общей численности ссузов). Найдет свое продолжение практика создания филиалов вузов на базе колледжей, что позволит сделать высшее образование более доступным в территориальном аспекте.

С учетом характера и профиля реализуемых образовательных программ и потребностей федерального и регионального рынка труда 60-55 % средних специальных учебных заведений должно находиться в федеральной собственности (и соответственно - на федеральном финансировании), 40-55 % - в собственности регионов.

2.2.6. Университетские комплексы

Основной целью, для достижения которой создаются университетские комплексы, является повышение качества профессионального образования всех уровней до современных требований рынка труда и обеспечения единства образовательного процесса в профессиональном образовании. Достижение этой цели обеспечивается решением следующих задач:

* интеграция средних специальных учебных заведений в состав профильных университетов и академий в качестве их колледжей с сохранением ими на первом этапе полномочий юридического лица по доверенности и превращение в дальнейшем в структурное подразделение. Формирование университетских комплексов как нового типа учебных заведений;

* расширение состава университетских комплексов за счет учебных заведений начального профессионального образования;

* включение в состав университетских комплексов учреждений дополнительного профессионального образования;

* создание и расширение ассоциаций и консорциумов учебных заведений, включающих также научно-исследовательские институты и базовые для учебных заведений СПО предприятия и организации;

* поиск и развитие форм горизонтальной и вертикальной интеграции учебных заведений и предприятий/организаций с использованием механизмов соучредительства.

Для решения этих задач необходимо осуществить отработку трех моделей интеграции и взаимодействия интегрируемых в составе университетского комплекса учебных заведений:

* создание комплекса как университетского образовательного округа (в т.ч. с правом юридического лица), в котором университет играет роль центра методического обеспечения образовательных учреждений разных уровней, повышения квалификации преподавателей в регионе, формирует развитую информационную образовательную среду, ведет целевую подготовку кадров для производственной и социальной сферы региона;

* формирование комплекса как ассоциации образовательных, научных, производственных и других структур различных форм собственности, сохраняющих статус юридических лиц;

* создание комплекса как единого автономного учебного заведения с развитой структурой, в которой органически объединены подразделения, реализующие образовательные программы разных уровней (лицеи, гимназии, колледжи, институты, учреждения дополнительного профессионального образования), НИИ и КБ, производственные и другие подразделения, объекты социальной сферы.

Помимо этого необходимо осуществить:

* разработку сопряженных профессиональных образовательных программ разных уровней образования (начального, среднего, высшего и дополнительного) с целью обеспечения повышения качества подготовки и, одновременно, сокращения образовательной траектории;

* разработку и принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих создание и эффективное функционирование комплексов по отработанным моделям (включая нормативно-правовые акты, обеспечивающие экспериментальную реализацию отработанных моделей);

* создание университетских комплексов со статусом экспериментальных площадок.

Ожидаемые результаты создания университетских комплексов:

* повышение социального статуса студентов и преподавателей среднего и начального профессионального образования до уровня высшего образования. В перспективе 5-10 лет это создаст предпосылки для реализации общедоступного высшего образования;

* повышение качества преподавания в колледжах и профессиональных училищах (преподаватели колледжа и училища становятся членами вузовских кафедр, у них появляется круг профессионального общения и создаются перспективы профессионального роста);

* повышение гибкости структуры профессионального образования, возможность быстрой адаптации к изменениям рынка труда;

* повышение эффективности использования материальных и кадровых ресурсов.

Кроме того, создание комплексов с мощным образовательным, культурным, научно-техническим и материальным потенциалом позволит:

* формировать и реализовывать крупные программы и проекты технологического, экономического и социального характера, имеющие региональный и межрегиональный масштабы, привлекать дополнительные ресурсы для их реализации;

* создавать региональные информационные сети различного назначения, выполнять функции сохранения и развития культуры, национального языка в условиях федеративного многонационального государства;

* более эффективно создавать новые образовательные технологии, гибко реагировать на потребности рынка труда путем оперативной подготовки и переподготовки специалистов по междисциплинарным направлениям;

* обеспечивать подготовку и аттестацию научно-педагогических кадров на основе проводимых научных исследований, активно влиять на уровень учебно-методического процесса в подразделениях, реализующих образовательные программы более низкого уровня, а также дополнительные программы повышения квалификации и переподготовки специалистов;

* повысить эффективность образовательного процесса за счет более адресной подготовки кадров, сокращения сроков обучения по сопряженным программам при повышении его качества, более эффективного использования интеллектуального потенциала, учебно-лабораторной, научной и производственной базы, объектов социальной сферы, создания и использования современных сетевых технологий обучения, в том числе в межрегиональном и международном масштабе.

2.2.7. Открытое профессиональное образование

Стремительный прогресс развития информационных и коммуникационных технологий, способствовавших появлению и массовому распространению за последние годы спутниковой и оптической связи, Интернета, усилил позиции открытого образования как средства международного общения и получения непрерывного образования. Совмещение практической профессиональной деятельности и учёбы может быть во многом облегчено благодаря развитию открытого образования, с использованием дистанционного обучения, в основе которого также лежат технологии глобальной информационной сети.

Во-первых, для подключенного к Сети пользователя становится доступным весь массив опубликованных в Интернете программ и учебных материалов. Во-вторых, становится возможным интерактивное общение без задержки во времени между территориально удаленными друг от друга учащимся и преподавателем: тесты, экзамены, письменные работы передаются и оцениваются по электронной почте.

Важнейшие последствия этой революции в технологиях образования:

* рост конкуренции на образовательном рынке;

* вытеснение слабых преподавателей и программ;

* повышение качества и постоянный рост стандартов образования, которые из формальных и национальных становятся неформальными и международными;

* возможность формирования индивидуализированных программ и графиков обучения, адаптированных к особенностям каждой группы обучающихся или даже к персональным особенностям и склонностям студента и ученика.

Для России в первую очередь необходимо реализовать эти возможности в сфере профессионального образования. В отличие от общего образования, в сфере профессионального образования многообразие стандартов не позволяет органам управления образованием эффективно контролировать уровень качества и необходимого обновления учебных программ.

Меры, обеспечивающие широкое распространение открытого образования состоят в следующем:

* Интернет-доступ и библиотечный (открытый для всех студентов и преподавателей) компьютерный класс - в каждое профессиональное учебное заведение (реально сделать за 2-3 года, стоимость проекта не превысит 200 млн. долл.);

* каждое профессиональное учебное заведение обязано публиковать на своем сайте подробные учебные программы;

* развитие и легализация форм дистанционного обучения с использованием интернет-технологий; создание и финансовая поддержка методических интернет-центров и интернет-сообществ, включающих группы близких кафедр и факультетов (ориентировочная стоимость проекта - 150-200 млн. долл.);

* расширение государственного заказа на дистанционное образование.

2.2.8. Наука в высших учебных заведениях

Вузовская наука является ядром саморазвития всей национальной образовательной системы. Профессорско-преподавательский состав высших учебных заведений не может быть только транслятором знания, он обязан быть генератором, иначе он не сможет воспроизводить новые поколения носителей обновляющегося знания. Чтобы обеспечить расширяющееся место науки в комплексе различных видов деятельности вузов, необходимо:

* изменить структуру рабочего времени преподавателя (в пользу НИР) за счет новых технологий образовательного процесса и реформирования экономических и организационных механизмов деятельности вузов;

* сделать научную деятельность наиболее привлекательной и перспективной для вузовского сообщества (по сравнению, например, с многочисленным учебным совместительством или репетиторством, не говоря уже о вторичной занятости в коммерческом секторе), применяя налоговые, организационные и моральные механизмы воздействия;

* вузам с доминированием научного компонента придать статус федеральных исследовательских университетов; создавать такие университеты и на базе групп НИИ РАН;

* усиливать академическую мобильность преподавателей университетов;

* создать стипендиальный фонд для поощрения научно-исследовательской работы студентов и содействия их закреплению в рамках "академической" ориентации.

3. СТРАТЕГИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

3.1. АНАЛИЗ СИТУАЦИИ

В последнее десятилетие состояние здоровья населения России заметно ухудшилось, о чем свидетельствуют показатели заболеваемости, смертности, средней продолжительности жизни. В период 1990-1994 гг. смертность населения увеличилась на 40%, а людей в трудоспособном возрасте - на 59%. С 1995 г. наметилась тенденция к улучшению этих показателей, но позитивные изменения минимальны, а абсолютные значения уровня смертности и ожидаемой продолжительности жизни остаются намного ниже, чем в предыдущее десятилетие. Показатели средней продолжительности жизни граждан России (61 год для мужчин и 73 года для женщин в 1998 г.) примерно на 10 лет меньше, чем в странах с развитой экономикой. Смертность от болезней кровообращения, а также инфекционных и паразитарных заболеваний в 2 и более раза превышает аналогичные показатели, регистрируемые в странах Европы, США, Японии.

Резко увеличилась заболеваемость туберкулезом, инфекционными болезнями, крови и кроветворных органов, мочеполовой системы, растет число эндокринных заболеваний и психических расстройств. Как следствие неблагоприятной социально-экономической ситуации растет потребность в медицинской помощи. Увеличивается доля обращений к врачу по поводу хронических патологий, течение болезней становится более тяжелым и длительным. Растет удельный вес запущенных заболеваний, лечение которых требует значительных затрат.

В перспективе существенными факторами роста потребностей в медицинской помощи станут увеличение доли лиц пожилого возраста с более высокими потребностями в лечении; усложнение течения традиционных заболеваний (ОРЗ, пневмония и т.д.), вызванное вирусными мутациями, рост информированности населения о новых эффективных лечебно-диагностических технологиях и лекарственных средствах.

Система предоставления населению необходимой медицинской помощи приобретает в современных условиях значение жизненно важной для сохранения общества и для обеспечения национальной безопасности. Между тем состояние системы здравоохранения характеризуется наличием фундаментальных проблем, требующих принятия принципиальных решений о дальнейших действиях государства. Главными при этом являются проблемы организационно-экономические.

В переходный период значительно сократились возможности государства финансировать бесплатное предоставление населению медицинской помощи, вследствие чего резко ухудшилась ее доступность для широких слоев населения. Объем государственного финансирования здравоохранения (из бюджетов всех уровней и средств обязательного медицинского страхования) в 1998 г. в сопоставимом выражении уменьшился по сравнению с 1991 г. на 33 %. И эту оценку следует признать оптимистической, поскольку она получена с использованием индексов-дефляторов ВВП. По оценке Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, рассчитанной с учетом динамики цен по различным видам расходов отрасли здравоохранения, объем его государственного финансирования сократился за тот же период на 76%.

Как следствие сокращения государственного финансирования происходит сокращение масштабов профилактики заболеваний и нарастание платности медицинской помощи. Данные обследований расходов населения показывают, что объем личных расходов населения на медицинские услуги и лекарства сопоставим с размерами государственного финансирования этой сферы. Это существенно снижает доступность медицинской помощи, причем в наиболее сложном положении оказываются наименее обеспеченные группы населения. Растущее число больных вынуждены отказываться от лечения и приобретения нужных лекарств.

Существующие государственные обязательства в сфере здравоохранения носят декларативный характер. Объем государственного финансирования здравоохранения сегодня составляет примерно 3% ВВП. Страны развивающегося мира с аналогичным уровнем государственных расходов на здравоохранение гарантируют населению только самые минимальные "пакеты" медицинских услуг, концентрируясь преимущественно на обеспечении медико-социального благополучия (борьба с инфекционными заболеваниями и проч.). Государства в странах с высокоразвитой экономикой тратят на здравоохранение в среднем 7% ВВП, но практически ни в одной стране не гарантируется бесплатность всех видов медицинской помощи всем гражданам. Население в той или иной мере участвует в оплате медицинских услуг. Система соплатежей в разных вариантах используется почти во всех западных странах с развитыми системами общественного здравоохранения. Уместно также вспомнить, что бесплатность медицинской помощи в СССР в значительной мере обеспечивалась тем, что многие современные медицинские технологии и лекарственные средства не применялись или были доступны лишь для узкого круга лиц.

С 1998 г. Правительством РФ ежегодно утверждается Программа государственных гарантий обеспечения населения бесплатной медицинской помощи. Она ориентирует на сокращение потребности в дорогостоящем стационарном лечении путем проведения структурных преобразований в здравоохранении, перевода части объемов лечения на амбулаторный этап и проведения комплекса мер по повышению эффективности использования ресурсов. Правильность поставленной задачи не подлежит сомнению. Однако принятие программы не решает проблемы несбалансированности государственных гарантий и их финансового обеспечения. Проведенные в субъектах РФ расчеты показывают, что в абсолютном большинстве из них эта программа не обеспечивается имеющимися государственными средствами. Дефицит составляет 40-50%. Он покрывается вынужденными расходами пациентов на оплату лекарств и медицинских услуг. Предусмотренная программой реструктуризация системы медицинской помощи разворачивается пока очень медленно.

Нарастание платности порождает скрытую коммерциализацию государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждений, теневую приватизацию прав на использование их мощностей и получение доходов. Это создает предпосылки для роста криминальных проявлений в здравоохранении, подрывает профессиональную мораль, разрушает общественное здравоохранение.

Нелегитимность системы личных платежей приводит к тому, что население расходует на оплату медицинской помощи больше, чем в ситуации легально установленных и контролируемых государством условий оплаты предоставляемых услуг. При существующем положении у потребителя отсутствует достоверная информация о возможностях получения бесплатной медицинской помощи и цене услуг в неформальном секторе, и потому он неизбежно переплачивает.

Сокращение финансирования общественного здравоохранения сочетается с нерациональным использованием имеющихся ресурсов. Надежды на позитивные изменения в организации и экономике здравоохранения связывались с введением системы обязательного медицинского страхования (ОМС). Но эта реформа оказалась незавершенной. В 1998 г. финансовые средства системы ОМС достигли лишь 35 % государственных расходов на здравоохранение, в том числе 8 % составили платежи из бюджетов за неработающее население. Позитивные результаты от деятельности страховых медицинских организаций и фондов обязательного медицинского страхования оказались неочевидными в сравнении с затратами на их функционирование Наличие нескольких источников и субъектов финансирования медицинской помощи (территориальные фонды ОМС, региональные органы здравоохранения, муниципальные органы власти) существенно усложняет финансовые потоки и затрудняет процесс финансового планирования.

Имеющиеся ресурсы системы здравоохранения используются с низкой эффективностью. Главными причинами этого выступают:

* неупорядоченность многоканальной системы государственного финансирования здравоохранения за счет средств ОМС и бюджетов всех уровней;

* неудовлетворительная координация действий органов управления здравоохранением и всех субъектов ОМС, ослабление функций стратегического и текущего планирования в их деятельности;

* сохранение принципа финансирования лечебно-профилактических учреждений из бюджета в расчете на ресурсные показатели (коечный фонд, штаты и проч.) вне зависимости от реальной работы ЛПУ, благодаря чему консервируются излишние мощности лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ);

* отсутствие стимулов у страховых медицинских организаций и ЛПУ к проведению реструктуризации здравоохранения и более рациональному использованию имеющихся ресурсов.

Децентрализация системы лекарственного снабжения способствовала быстрому насыщению рынка широким ассортиментом лекарственных средств. Однако появление наряду с высокоэффективными препаратами большого количества лекарств низкого качества и клинически не подтвержденного лечебного действия, необоснованные различия цен на аналогичные препараты, низкий уровень отечественной фармацевтической промышленности и, как следствие, зависимость от импорта готовых форм и сырья сделали процесс обеспечения лекарствами медицинских учреждений и населения хаотичным и неуправляемым.

Законодательное регулирование сферы охраны здоровья не формирует единства системы здравоохранения, не позволяет обеспечить эффективное использование ресурсов отрасли и не создает условия для рациональных форм привлечения средств населения.

3.2. ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВНЫХ ЦЕЛЕЙ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И ПУТЕЙ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

Стратегической целью политики государства в сфере здравоохранения является улучшение состояния здоровья населения. Эта цель включает следующие компоненты.

1) Повышение реальной доступности медицинской помощи для широких слоев населения выступает приоритетной целью государственной политики в ближайшие годы. Для достижения этой цели требуется:

* сбалансировать государственные гарантии обеспечения населения медицинской помощью с финансовыми возможностями государства;

* обеспечить устойчивость и прозрачность многоканальной системы финансирования сферы здравоохранения;

* внедрить механизмы финансового планирования и механизмы оплаты медицинской помощи, стимулирующие рост эффективности использования ресурсов в здравоохранении.

2) Создание правовых и экономических условий для предоставления населению медицинских услуг, виды, качество и объемы которых соответствуют уровню заболеваемости и запросам населения, современному уровню медицинской науки и технологии, а также ресурсам, располагаемым государством и гражданами. Достижение этой цели предполагает:

* развитие механизмов координации деятельности всех звеньев системы управления здравоохранением;

* реформирование системы финансирования здравоохранения;

* реструктуризация сети лечебно-профилактических учреждений;

* совершенствование правовых форм и экономических механизмов функционирования медицинских организаций;

* создание рациональной системы государственных гарантий лекарственного обеспечения населения;

* развитие научных исследований и технологических разработок для улучшения качества предоставляемых медицинских услуг и лекарственных средств;

* укрепление институтов защиты прав пациентов.

3) Создание условий для увеличения средств, инвестируемых населением, работниками и работодателями в улучшение состояния здоровья. Для этого необходимо:

* обеспечение высокого приоритета здоровья в системе социальных ценностей общества;

* создание возможностей и стимулов для расширения инвестиций работников и населения в улучшение состояния здоровья;

* создание стимулов для расширения инвестиций работодателей в улучшение состояния здоровья работников.

4) Создание условий для максимально возможного предотвращения заболеваний и травматизма населения:

* обеспечение максимально широкой профилактики заболеваний и травматизма;

* создание экономико-правовых условий для сокращения негативных техногенных воздействий на состояние здоровья человека;

* создание технологических предпосылок предотвращения и компенсации негативного влияния сформировавшейся природной среды на состояние здоровья человека.

Решение проблемы финансовой необеспеченности государственных гарантий достигается путем проведения следующих преобразований:

* завершение перехода к преимущественно страховой форме мобилизации финансовых средств для здравоохранения и к страховому финансированию медицинских организаций;

* существенное увеличение государственного финансирования здравоохранения через систему ОМС;

* реструктуризация существующей сети медицинских организаций; вывод из системы общественного здравоохранения финансово необеспеченных учреждений;

* усиление государственного регулирования платной медицинской помощи, оказываемой в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ);

* постепенная легализация соучастия населения в оплате медицинской помощи.

Решение проблем координации действий органов власти разных уровней друг с другом и с субъектами ОМС будет обеспечено введением системы комплексного территориального планирования в здравоохранении и пересмотром механизмов управления фондами ОМС.

Повышению эффективности системы здравоохранения будет содействовать, помимо вышеуказанных преобразований:

* внедрение новых формы оплаты медицинской помощи;

* обеспечение хозяйственной самостоятельности государственных и муниципальных ЛПУ и расширение спектра организационно-правовых форм медицинских организаций;

* изменение подходов к оплате труда медицинских работников.

Предлагаемые меры обеспечат разрешение ключевых организационно-экономических проблем здравоохранения в ближайшей перспективе (2-3 года). Это послужит основой для практической реализации политики, направленной на создание правовых и экономических условий для развития профилактики заболеваний, здорового образа жизни, роста вложений работодателей и населения в улучшение состояния здоровья, повышения качества лечебно-профилактической помощи.

3.3. ОСНОВНЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

3.3.1. Развитие механизмов координации деятельности звеньев системы управления здравоохранением

В условиях федеративного государства и широких прав, предоставленных органам местного самоуправления, необходимо формирование системы договорного планирования как средства восстановления единства политики в области здравоохранения. Внедряемый на федеральном уровне и во многих субъектах РФ механизм разработки программ государственных гарантий обеспечения граждан медицинской помощью, рассчитанных на один год, должен получить развитие в систему перспективного комплексного планирования. Предметом планирования на каждом уровне управления должна выступать соответствующая система здравоохранения как единое целое и как часть всей системы здравоохранения.

Необходима разработка на всех уровнях управления стратегических и текущих планов здравоохранения. Ключевой задачей стратегического планирования должно стать определение структурных преобразований, необходимых для повышения эффективности использования ресурсного потенциала отрасли. Кроме того, необходимо планировать ожидаемые последствия для населения и медицинских работников, связанные с возможным закрытием части мощностей медицинских учреждений и изменением структуры оказания медицинской помощи. Для этого потребуются планы организационных преобразований, переобучения кадров, материально-технического переоснащения ЛПУ, а также план информационного сопровождения реформы.

Ежегодные планы здравоохранения должны включать показатели объемов и структуры медицинской помощи, оказываемой населению различными специализированными и территориальными подсистемами региональной системы здравоохранения, а также показатели, характеризующие потоки пациентов между медицинскими учреждениями разной подчиненности и разных территорий.

Необходимо также разрабатывать операционные планы страховщиков с акцентом на выявление зон неэффективности в системе оказания медицинской помощи и определение рациональных маршрутов пациентов и эффективного распределения финансовых средств. Прежде чем оплатить медицинскую помощь, страховщики должны спланировать наиболее эффективные варианты ее оказания.

В федеральном нормативном акте необходимо установить состав программ и планов, которые должны разрабатываться на каждом уровне управления здравоохранением. В нормативно-методических документах, утверждаемых Правительством РФ и органами власти субъектов РФ нужно установить порядок участия в разработке стратегических и текущих планов здравоохранения органов исполнительной государственной власти и органов местного самоуправления в бюджетной сфере и в сфере здравоохранения, фондов обязательного медицинского страхования, страховых медицинских организаций.

Необходимо обязать федеральные ведомства разрабатывать совместно с Минздравом, Федеральным фондом ОМС (в перспективе - Федеральным фондом медико-социального страхования), органами управления здравоохранением и фондами ОМС субъектов РФ планы участия ведомственных медицинских учреждений в реализации программы государственных гарантий.

Основополагающими принципами разработки планов должны стать: увязка планируемых объемов и структуры медицинской помощи с ожидаемыми финансовыми ресурсами; обеспечение роста эффективности использования ресурсного потенциала системы здравоохранения.

Повышению управляемости системой охраны здоровья будет способствовать создание новых координационных структур на федеральном и региональном уровнях. На федеральном уровне следует изменить статус и повысить полномочия Комиссии по охране здоровья при Правительстве РФ. Следует расширить состав такой постоянной комиссии за счет представителей от субъектов РФ и от муниципальных образований. Это обеспечит межведомственную координацию по охране здоровья населения.

Целесообразно создание постоянно действующих комиссий для разработки и совершенствования методик оценки планирования, ценообразования, эффективности использования ресурсов. Зафиксировать в нормативном документе ясные принципы формирования таких органов - институционализировать представительство различных интересов в этих координационных органах.

3.3.2. Развитие механизмов управления деятельностью фондов ОМС и формирование системы медико-социального страхования

Для повышения рациональности использования бюджетных и страховых средств, направляемых в здравоохранение, необходимо обеспечить согласованную политику органов управления здравоохранением и фондов ОМС. Средства фондов ОМС формируются как страховые платежи, и при распределении этих средств фонды фокусируются в первую очередь на обеспечении необходимых объемов медицинской помощи, а не на обеспечении загрузки существующей сети. Фонды ОМС в большей степени заинтересованы во внедрении прогрессивных форм оплаты медицинской помощи, создающих стимулы к эффективному хозяйствованию. Поэтому необходимо сохранить их автономный статус. Одновременно следует усилить роль правления фонда, расширив его полномочия, увеличить число представителей органов здравоохранения в его составе, установить обязательность назначения председателем правления руководителя органа здравоохранения.

Насущная задача - повышение эффективности системы государственного социального страхования, включая выплаты пособий по временной нетрудосопособности и санаторно-курортное обслуживание. Этому будет способствовать объединение Федерального фонда ОМС и Фонда социального страхования в Федеральный фонд медико-социального страхования. Их слияние позволит:

* сформировать действенные механизмы контроля за выплатой пособий по временной нетрудоспособности на основании сведений о характере заболеваний и оказанной лечебной помощи, поступающих в систему ОМС;

* обеспечить тесную взаимосвязь между предоставлением лечебных и санаторно-курортных услуг путем частичной передачи специализированным санаторно-курортным организациям лечебно-оздоровительных функций по отдельным видам заболеваний (например, реабилитация в профильных санаториях постинфарктных больных, больных с заболеваниями опорно-двигательного аппарата, а также некоторые категории постоперационных больных); в ряде случаев это позволит добиться снижения расходов по сравнению с предоставлением подобных услуг в медицинских стационарах;

* существенно снизить административные издержки в объединенной системе медико-социального страхования (в настоящее время административные расходы Фонда социального страхования превышают 5% от суммы собранных страховых взносов, несмотря на то, что основная часть функций по выплате пособий и предоставлению путевок возложена на работодателей).

В результате объединения Федерального фонда ОМС и Фонда социального страхования в Федеральный фонд медико-социального страхования региональные отделения Фонда социального страхования будут преобразованы в региональные отделения Федерального фонда медико-социального страхования. В их функции этих отделений на региональном уровне будет входить:

* обеспечение выплаты пособий, которые в настоящее время финансируются из средств Фонда социального страхования, при сохранении действующего порядка их выплаты через работодателей;

* осуществление контроля за обоснованностью выплат пособий по временной нетрудоспособности на основании сведений о характере заболеваний и оказанной лечебной помощи, поступающих в систему ОМС;

* финансирование детского отдыха, а также санаторно-курортного обслуживания участников Великой Отечественной войны;

* осуществление текущего взаимодействия с территориальными фондами ОМС, которые должны в целом сохранить свой автономный статус и большинство функций, приданных им в настоящее время; в перспективе возможно также делегирование региональным отделениям Федерального фонда медико-социального страхования части надзорных функций в рамках ОМС.

3.3.3. Реформирование системы финансирования здравоохранения и социального страхования

Необходимо осуществить переход на подушевой принцип финансирования территориальных систем здравоохранения. Подушевой принцип финансирования должен охватывать все стадии движения финансовых средств отрасли: формирование, распределение и расходование.

Реализация подушевого принципа на стадии формирования финансовых ресурсов здравоохранения предусматривает утверждение на уровнях федеральной власти, субъектов РФ, местного самоуправления подушевых нормативов финансирования здравоохранения. Процедуры определения и утверждения подушевых нормативов должны быть установлены законодательством РФ. Бюджетные средства и средства ОМС должны распределяться между территориями страны и внутри регионов в зависимости от показателей потребности в медицинской помощи для реализации программы государственных гарантий, а не в зависимости от ресурсных показателей сети ЛПУ (числа коек, мощности поликлиник и т. п.).

Переход к финансированию здравоохранения на основе подушевых нормативов предполагает разработку и внедрение механизма выравнивания финансовых условий реализации программы государственных гарантий между субъектами РФ и между муниципальными образованиями в рамках каждого субъекта РФ.

Переход на подушевой принцип финансирования здравоохранения изменит экономические условия деятельности органов управления здравоохранением, ослабит их заинтересованность в поддержании всех подведомственных им лечебно-профилактических учреждений и создаст предпосылки для ориентации на конечные показатели здоровья населения и на поиск эффективных вариантов использования имеющихся ресурсов. Органы здравоохранения должны получить возможность широкого маневрирования кадровыми, материальными и финансовыми ресурсами, а также применения более рациональных форм организации медицинской помощи без риска уменьшения общей суммы финансирования.

При этом финансирование лечебно-оздоровительных услуг, предоставляемых санаторно-курортными организациями и необходимых для лечения соответствующих видов заболеваний, должно быть учтено в базовой программе ОМС и осуществляться территориальными фондами ОМС на тех же принципах, что и другие лечебные услуги.

В части финансирования пособий по временной нетрудоспособности и детского отдыха необходимо добиться переориентации выплат в пользу менее обеспеченных домохозяйств. С этой целью необходимо дополнительно ограничить верхний размер заработка, учитываемого при исчислении размеров пособий по временной нетрудоспособности, а также перейти к адресному финансированию детского отдыха преимущественно для домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума.

Достижению сбалансированности государственных гарантий медицинского обслуживания населения и их финансового обеспечения будет способствовать реструктуризация здравоохранения, реализация мер по повышению прозрачности и рациональности использования бюджетных и страховых средств в системе здравоохранения, а также опережающее увеличение размеров бюджетного финансирования здравоохранения. Эти меры обеспечат формальное равенство бюджетных расходов и средств ОМС стоимости программы государственных гарантий.

Финансовые нормативы, используемые в настоящее время для расчетов стоимости программы государственных гарантий, не учитывают расходов, необходимых для осуществления намеченной широкомасштабной реструктуризации здравоохранения, занижают затраты, необходимые на медикаменты, а также фиксируют существующий относительно низкий уровень заработной платы медицинских работников, которые в реальности получают часть доходов за счет теневых платежей пациентов. Кроме того, стоимость программы государственных гарантий рассчитывалась на основе плановых объемов медицинской помощи, исходя из предпосылки, что оплачиваться будут именно объемы помощи, а не содержание ЛПУ. На практике же бюджетные средства расходуются преимущественно на содержание ЛПУ. И изменить действие этого принципа в пределах короткого времени будет весьма сложно. Это означает, что средств на обеспечение заложенных в программе объемов понадобится больше на величину затрат на содержание тех учреждений, мощности которых не задействованы полностью на оказание планируемых объемов медицинской помощи. Определение значений стоимостных показателей программы государственных гарантий должно базироваться на более сложных аналитических расчетах по сравнению с ныне применяемыми.

Одним из средств нахождения баланса между обязательствами и финансовыми возможностями государства и населения является развитие форм добровольного медицинского страхования, не только дополняющих, но и включающих медицинскую помощь, предусматриваемую программой ОМС. Это предполагает внесение в законодательство о медицинском страховании изменений, допускающих:

* включение в программы добровольного медицинского страхования медицинских услуг и лекарственного обеспечения, установленных программами ОМС;

* использование средств ОМС для частичного возмещения страховых взносов страхователей по программам добровольного медицинского страхования, включающих медицинские услуги и лекарственное обеспечение, установленные программами ОМС; зачет части взносов на добровольное страхование в качестве взносов на ОМС должен осуществляться на основе единой методики расчета тарифов на медицинские услуги и цен на лекарственное обеспечение, включаемых в программы обязательного и добровольного медицинского страхования.

Подавляющая часть государственных средств, предназначенных для оплаты медицинской помощи, должна поступать в медицинское учреждение из одного источника - системы ОМС. Бюджетные средства, используемые ныне для оплаты медицинской помощи, предусмотренной базовой программой ОМС, должны направляться исключительно в фонды ОМС в качестве платежей на страхование неработающего населения. Для этого необходимо законодательно установить порядок использования бюджетных средств для оплаты медицинской помощи, включенной в базовую программу ОМС, только через фонды ОМС.

Соответственно, базовая программа ОМС должна охватывать основную часть видов и объемов медицинской помощи. Из бюджета продолжают покрываться расходы на узкий круг социально значимых заболеваний, приобретение особо дорогостоящего оборудования, новое строительство - преимущественно на программной основе. Поэтапно в программу ОМС должны быть включены страхование лекарственного обеспечения и проведение профилактики заболеваний. В перспективе объектом обязательного медицинского страхования должны стать не случаи заболевания застрахованных, а состояние их здоровья.

Методы оплаты медицинской помощи необходимо подчинить задаче стимулирования процесса реструктуризации здравоохранения. Это предполагает постепенный переход от оплаты фактических объемов медицинской помощи к оплате планируемых объемов медицинской помощи, определяемых на основе заказа медицинским организациям. Размещение этого заказа должно осуществляться страховщиком на основе показателей программы государственных гарантий и согласованного с ЛПУ плана предоставления медицинской помощи застрахованным.

Важнейшее отличие этого подхода от действующего сегодня принципа оплаты фактически оказанной медицинской помощи состоит в следующем: прежде чем оплатить медицинскую помощь, страховщик должен спланировать наиболее рациональные варианты ее оказания, предусматривая сокращение необоснованных госпитализаций, перемещение части помощи на амбулаторный этап, более эффективное использование ресурсов здравоохранения. Эта сторона деятельности страховщиков приобретает особое значение для ускорения процесса реструктуризации. Только на такой основе можно преодолеть практику искусственной поддержки огромного и нерационально используемого коечного фонда, закрыть ненужные мощности и обеспечить их более эффективное использование. Международный опыт убедительно свидетельствует о том, что только рыночные регуляторы, на которые сегодня уповают многие российские страховщики, не решают проблему повышения эффективности использования ресурсов в здравоохранении. Планирование должно стать частью рыночного процесса отбора наиболее эффективных звеньев оказания медицинской помощи.

Для обеспечения экономической мотивации страховщиков необходимо увязывать размер расходов на ведение дела страховых организаций с показателями эффективности использования ими средств ОМС и их вклада в реструктуризацию здравоохранения.

Необходимо также постепенно переходить на принцип селективных договорных отношений - заключать договора не со всеми медицинскими организациями, а только с теми, которые способны обеспечить более высокие показатели качества медицинской помощи и заложенные в программу государственных гарантий целевые показатели эффективности использования ресурсов. Это предполагает конкурсное размещение заказа на оказание плановых объемов медицинской помощи. При таком подходе страховщики должны согласовывать с каждой медицинской организацией заказываемые параметры деятельности, а на определенном этапе и уровень ставок оплаты медицинской помощи, основываясь при этом на действующей системе тарифов.

При оплате амбулаторно-поликлинической помощи акцент следует сделать на различные варианты подушевого финансирования поликлиник. При этом дополнительное поощрение поликлиник должно быть поставлено в зависимость от показателей объемов стационарной помощи для приписавшегося населения и показателей качества лечебно-профилактической деятельности. Только на такой основе можно обеспечить заинтересованность первичного звена в повышении показателей здоровья населения, ослабить нагрузку на стационар и стимулировать выполнение амбулаторно-поликлиническим звеном функции координации оказания медицинской помощи на всех этапах. Действующие методы оплаты за каждую отдельную услугу этих задач не решают.

При оплате стационарной помощи необходимо в договорной форме определять планируемые и реально заказываемые объемы, устанавливать допустимые отклонения фактических и плановых объемов помощи. При этом необходимо предоставить больнице право свободного распоряжения основной частью экономии, достигаемой за счет отказа от необоснованных госпитализаций и сокращения длительности пребывания на больничной койке. Данное условие повысит интерес больниц к развертыванию дневных стационаров, отделений амбулаторного приема, разделению коечного фонда на интенсивный этап и этап долечивания, сокращению сроков стационарного лечения. При действующих методах оплаты фактических объемов помощи (особенно на основе показателя проведенных койко-дней) поощряется и консервируется неэффективная структура оказания медицинской помощи.

Аналогичные методы оплаты должны действовать и в части бюджетных средств, направляемых на финансирование специализированных видов медицинской помощи (высокотехнологичных медицинских услуг, психиатрической, наркологической помощи и т.д.).

Необходимо разработать и внедрить процедуру планирования обеспечения служб здравоохранения современным дорогостоящим оборудованием; увязать планы оснащения государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждений с медико-организационной схемой оказания медицинской помощи; разработать стандарты оснащения различных типов медицинских организаций и больничных коек.

Следует также ввести обязательность согласования решений об инвестициях в здравоохранение (строительство новых объектов здравоохранения и приобретение дорогостоящего оборудования) за счет средств бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов с вышестоящими органами исполнительной власти.

3.3.4. Усиление системы надзора и регулирования деятельности страховщиков в системе ОМС

Необходимо усилить государственные требования к деятельности страховщиков и контроль за их исполнением с тем, чтобы исключить возможности получать доходы за счет простой перекачки денег от фондов ОМС медицинским учреждениям. Следует установить четкие правила информирования страховщиками застрахованных об условиях оказания медицинской помощи, проведения экономического обоснования договоров с медицинскими организациями, осуществления контроля за обоснованностью госпитализации застрахованных и эффективностью использования ресурсов в ЛПУ и т.п. Эти требования должны войти в перечень условий получения лицензии на осуществление ОМС. Федеральный фонд медико-социального страхования совместно с территориальными фондами ОМС должен осуществлять мониторинг деятельности страховщиков на предмет выполнения лицензионных требований. При таких условиях активность страховщиков будет содействовать процессу реструктуризации здравоохранения, повышению эффективности использования средств ОМС.

3.3.5. Реструктуризация сети лечебно-профилактических учреждений

Соотношение амбулаторно-поликлинической и стационарной помощи, профилирование медицинских услуг должны соответствовать реальным потребностям населения, имеющимся финансовым ресурсам и современным требованиям эффективной организации здравоохранения. Для достижения сбалансированности государственных гарантий и их финансирования потребуется планомерно перепрофилировать или вообще вывести из системы общественного здравоохранения и социального страхования часть финансово необеспеченных и неэффективно используемых мощностей лечебно-профилактических и санаторно-курортных учреждений и организаций.

При этом акцент нужно делать не на участковых больницах в сельской местности, а на закрытии или слиянии части больниц прежде всего в крупных городах, где существует развитая сеть медицинских учреждений, и где есть условия для перегруппировки мощностей отдельных стационаров для выполнения заказов на запланированные объемы стационарной помощи.

Курс на постепенное сокращение коечного фонда больниц преследует цель не столько обеспечить прямую экономию на некоторых статьях расходов (эта экономия сравнительно невелика), сколько ограничить действие сложившейся практики направления поликлиниками на госпитализацию тех категорий больных, которые могут успешно лечиться на амбулаторном этапе. Сокращение коек неизбежно заставит амбулаторно-поликлиническое звено расширять объемы своей деятельности и в конечном итоге обеспечит более существенную экономию средств. Эта мера должна сочетаться с экономическим стимулированием первичного звена медико-санитарной помощи к перемещению части услуг на амбулаторный этап без ущерба для пациентов.

С целью расширения объемов медицинских услуг, предоставляемых на амбулаторном этапе, и достижения более эффективного соотношения между первичной и специализированной помощью необходимы следующие меры:

* обеспечение организационной и экономической интеграции врачей всех специальностей, относящихся к первичной помощи, по принципу общей врачебной практики; расширение объемов деятельности врачей первичного звена за счет предоставления наиболее простых услуг в области специализированных видов помощи;

* перевод поликлиник (или общих врачебных практик) на оплату по подушевому нормативу (в том числе с комбинированной оплатой профилактических и стационарозамещающих мероприятий) с элементами фондодержания;

* рационирование направлений к врачам-специалистам;

* перемещение высвобождающихся в результате реструктуризации ресурсов на дополнительное оснащение амбулаторных учреждений;

* установление критериев и показаний к госпитализации и порядка санкционирования госпитализаций;

* передача объемов неотложной помощи из скорой медицинской помощи в систему амбулаторно-поликлинической помощи, в том числе и общую врачебную практику;

* организация бесплатного или льготного медикаментозного лечения амбулаторных пациентов с хроническими заболеваниями, предотвращающего госпитализации;

* организация дневных стационаров на базе поликлиник с целью интенсивной диагностики и терапии, замещающей госпитализации;

* отработка моделей объединения и перенесения амбулаторной специализированной помощи в стационары.

В сложившейся системе организации стационарной помощи по уровням специализации необходимо для каждого ее уровня обеспечить строгое соответствие сложности и объемов предоставляемого на этом уровне. Для решения этой задачи необходимо:

* организовать специализированные центры на основе перепрофилирования существующих многопрофильных больниц, способных обеспечить применение современных медицинских технологий, и приблизить к месту жительства населения предоставление специализированных видов помощи;

* перепрофилировать участковые больницы в учреждения медико-социальной помощи (больницы, дома сестринского ухода);

* регулировать потоки госпитализированных по значимым признакам и критериям направлений (управляемая госпитализация);

* реорганизовать сеть больничных учреждений по принципу интенсивности технологий и преемственности в стационарном обслуживании; реорганизованная таким образом сеть должна включать больницы (отделения) краткосрочного пребывания (больницы скорой помощи); больницы долговременного пребывания; больницы (отделения) и организации санаторного типа, специализирующиеся на долечивании; больницы (центры) восстановительного лечения; учреждения медико-социального назначения, включая больницы (дома) сестринского ухода; хосписы);

* развивать формы обслуживания, альтернативные дорогостоящему стационарному лечению в условиях полного стационара как на базе поликлиник (дневной стационар, отделение восстановительного лечения при поликлинике, амбулаторная хирургия, стационар на дому), так и на базе самих стационаров (отделение дневного пребывания, стационар одного дня, отделение купирования неотложных состояний, амбулаторная хирургия).

Показатели, характеризующие мощность сети (число коек, посещений в смену и т.п.) и численность персонала, не должны быть финансообразующими показателями. Размеры общественного финансирования здравоохранения должны быть увязаны с заказываемыми объемами медицинской помощи.

Государственным и муниципальным медицинским организациям должно быть предоставлено право свободно устанавливать соотношения между числом пациентов, коек, штатами и прочими ресурсными показателями. Жесткость нормативов как планово-расчетных показателей должна сочетаться с гибкостью их использования на уровне учреждения.

Для осуществления реструктуризации необходимо на федеральном уровне разработать методические рекомендации проведения структурных преобразований, включая протоколы ведения больных на различных этапах предоставления медицинской помощи. На региональном уровне указанные методические подходы должны стать основой для подготовки нормативных актов по проведению реструктуризации. На администрации субъектов Российской Федерации в этом случае ложится ответственность за разработку комплекса мероприятий по смягчению некоторых социально-экономических последствий реструктуризации, так как закрытие и слияние учреждений будет сопровождаться высвобождением медицинского персонала.

3.4. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВЫХ ФОРМ И ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕДИЦИНСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

3.4.1. Обеспечение хозяйственной самостоятельности и расширение спектра организационно-правовых форм медицинских организаций

Государственные и муниципальные ЛПУ, выполняющие схожие функции, не являющиеся жестко связанными друг с другом в рамках единой технологии оказания медицинской помощи, должны иметь все права юридического лица и обладать более широкими, по сравнению с существующей ситуацией, полномочиями в вопросах использования имущества, оплаты труда медицинского персонала. Необходимо обеспечить свободу медицинским организациям в маневрировании средствами, поступающими из разных источников для выполнения согласованных со страховщиками объемов медицинской помощи. Это важнейшее условие повышения экономической эффективности деятельности организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения, расширения применения стационарозамещающих технологий оказания медицинской помощи. При этом повышается их ответственность за рациональное расходование ресурсов.

Между тем большая часть существующих ЛПУ не имеет прав юридического лица, и они даже несамостоятельны в утверждении своего штатного расписания. Для того, чтобы стимулировать предоставление собственниками государственным и муниципальным ЛПУ прав юридического лица, предлагается следующий организационно-правовой механизм: принять Постановление Правительства РФ "О государственной регистрации учредительных документов государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждений", которое установит обязательную перерегистрацию указанных учреждений в качестве юридических лиц в течение двух или трех лет.

Перспективным направлением развития системы организаций здравоохранения является преобразование государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждений в некоммерческие организации, имеющие разных соучредителей, а также передача имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, в доверительное управление некоммерческим медицинским организациям.

Решение этих вопросов требует принятия Федерального закона "О медицинских организациях".

3.4.2. Усиление государственного регулирования платной медицинской помощи, оказываемой в государственных и муниципальных учреждениях

Необходимо ввести регулирование объемов бесплатной медицинской помощи и порядка предоставления платной медицинской помощи в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях. Эта задача является тактически первоочередной для повышения доступности медицинской помощи для населения. Практически она сводится к ограничению происходящего сегодня бесконтрольного замещения бесплатной медицинской помощи платной.

Для решения этой задачи необходимо ввести в действие механизм финансово обеспеченных заказов на оказание бесплатной медицинской помощи для каждого государственного и муниципального учреждения. Последние имеют право оказывать платные услуги и самостоятельно определять объем этих услуг, но при условии выполнения финансово обеспеченного заказа на оказание бесплатной помощи. Данный механизм включает следующие наиболее важные элементы:

* определение для каждого ЛПУ заказываемых объемов бесплатной помощи, финансируемых за счет средств ОМС и бюджетных ассигнований;

* определение мощностей ЛПУ, необходимых для реализации государственного заказа;

* обеспечение адекватного учета объемов бесплатных и платных услуг по каждому учреждению;

* мониторинг и оценка выполнения государственного заказа финансирующей стороной (органами местного самоуправления, органами управления здравоохранения и страховщиками);

* применение финансовых санкций за использование государственного имущества для оказания платных услуг при невыполнении государственного заказа;

* установление в каждом субъекте РФ порядка формирования цен на платные медицинские услуги, оказываемые в государственных и муниципальных ЛПУ;

* осуществлегие контроля за обоснованностью цен, устанавливаемых ЛПУ;

* обеспечение доступности для населения информации о ценах на платные услуги в разных учреждениях для облегчения потребительского выбора;

* законодательное закрепление единых требований к содержанию договора на оказание платных услуг в медицинских организациях всех форм собственности.

Должны быть созданы необходимые условия для постепенного сокращения масштабов теневого рынка медицинских услуг. К числу таких условий следует отнести изменения в порядке налогообложения доходов физических лиц. Целесообразно предусмотреть в налоговом законодательстве изъятие личных расходов на медицинскую помощь из налогооблагаемой базы исчисления подоходных налогов. Эта мера повысит заинтересованность граждан в документальном подтверждении затрат на медицинскую помощь и тем самым позволит вывести часть средств из теневого оборота.

Выведение из системы государственного финансирования финансово необеспеченных мощностей государственных и муниципальных ЛПУ позволит использовать все оставшиеся в общественной системе мощности главным образом для оказания бесплатной медицинской помощи с использованием механизма соплатежей населения. В конечном итоге оказание платных услуг должно быть перемещено преимущественно в частные медицинские организации (коммерческие и некоммерческие).

3.4.3. Развитие системы лекарственного обеспечения

Будет разработана и внедрена система стандартизации лекарственного обеспечения, которая включает:

* порядок формирования и обновления перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств;

* федеральный формуляр лекарственных средств на основе перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств по торговым наименованиям лекарств с учетом данных фармакоэкономических исследований;

* определение объемов лекарственной помощи при оказании гарантированной государством бесплатной амбулаторно-поликлинической, стационарной и скорой медицинской помощи;

* подушевые нормативы финансирования лекарственной помощи по видам ее оказания, исходя из стоимости лекарственных средств, вошедших в федеральный формуляр;

* стандарты потребления лекарственных средств населением в Российской Федерации, основанных на гарантированных объемах лекарственной помощи и подушевых нормативах их финансирования.

4. ПОЛИТИКА В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ

4.1. АНАЛИЗ СИТУАЦИИ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ

1990-е годы для российской культуры проявили две основных противоположных тенденции: формирование демократических основ государства обусловило резкий рост самодеятельности граждан. В стране сотнями возникали новые творческие коллективы, театры, музеи, творческие объединения. Появились новые типы потребителей и заказчиков профессионального искусства, строивших свои отношения с "творцами" на рыночных принципах.

С другой стороны, государство последовательно уменьшало свое участие в поддержке отечественной культуры, полагая, что формирующийся рынок решит все проблемы автоматически.

Именно в 90-е годы со всей силой проявились те проблемы отечественной культуры, которые никогда не пытались решить в советское время. Советское государство делало основной акцент на массовые формы и уровни культуры (при одновременной поддержке исключительно тонкого слоя творческой элиты, необходимой для сохранения международного имиджа государства). Поэтому в стране существовала огромная сеть нежизнеспособных в иных экономических условиях клубных и культурно-просветительских учреждений. Все остальное в культуре - существовавшее между избранной элитой и низовым, массовым звеном, - находилось в состоянии стагнации и нарастающего кризиса.

Проявившись со всей силой именно в 1990-е годы этот кризис, в частности, характеризуется:

* ухудшающимся состоянием материально-технической базы культуры,

* отсутствием в музеях, библиотеках, театрах, учебных заведениях самого необходимого оборудования (систем обеспечения охраны и пожарной безопасности в музейных и библиотечных хранилищ, театрального сценического оборудования, музыкальных инструментов и т.п.),

* ухудшающимся состоянием сохранности недвижимых памятников истории и культуры и музейных экспонатов,

* отсутствием достоверной системы государственного учета памятников истории и культуры,

* недостаточным для огромной страны количеством профессиональных сценических и филармонических площадок, позволяющих поддерживать минимальный уровень гастрольного обмена и т.д.

Кризисные явления в сфере культуры усугубляются как в связи с недостаточным государственным финансированием, так и в связи с неэффективностью существующих механизмов расходования бюджетных средств. Государственные ассигнования в настоящее время направляются преимущественно на финансирование существующей бюджетной сети, которое осуществляется по сметному принципу. Такая практика влечет:

* распыление средств и хроническое недофинансирование учреждений культуры;

* низкий уровень оплаты труда работников культуры;

* невозможность концентрации бюджетных средств на приоритетных направлениях культурной политики;

* недостаточные стимулы для учреждений культуры к зарабатыванию собственных средств, существование барьеров на пути объединения ресурсов государства и частного, направляемых на развитие культуры.

Ключевые проблемы, на решение которых должна быть обращена государственная политика в сфере культуры, состоят в следующем:

* угроза невосполнимых потерь в культурном наследии;

* замедление темпов модернизации и новаторства в культурной жизни - важнейших факторов саморазвития культуры и повышения социальной активности населения;

* разрыв культурного пространства и сокращение участия России в мировом культурном обмене;

* сокращение кадрового потенциала культуры в результате резкого снижения уровня доходов творческих работников, оттока в другие сектора экономики и миграции за рубеж;

* снижение уровня обеспеченности населения культурными благами.

4.2. ЦЕЛИ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ

Поддержка культуры является одним из приоритетных направлений государственной политики. Стратегическими целями культурной политики государства являются:

* сохранение культурного потенциала и культурного наследия страны, обеспечение преемственности развития российской культуры наряду с поддержкой многообразия культурной жизни, культурных инноваций;

* обеспечение единства культурного пространства, равных возможностей для жителей различных территорий страны и представителей разных социальных групп для получения доступа к культурным ценностям, создание условий для диалога культур в многонациональном государстве;

* формирование ориентации личности и социальных групп на ценности, обеспечивающие успешную модернизацию российского общества.

Для достижения этих целей предстоит, наращивая бюджетное финансирование сферы культуры, провести реформирование её организационно-экономического механизма. Такие реформы должны быть направлены на обеспечение реального доступа граждан к участию в культурной жизни, более рациональное расходование бюджетных средств и использование находящегося в сфере культуры государственного имущества, а также на создание условий для привлечения в сферу культуры дополнительных ресурсов из негосударственного сектора.

4.3. НАПРАВЛЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ

4.3.1. Обеспечение государственных гарантий доступности учреждений культуры

Меры, направленные на обеспечение реального доступа граждан к участию в культурной жизни, включают:

* разработку конкретных механизмов реализации конституционного права граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям с учетом реальных финансовых возможностей государства в среднесрочной перспективе;

* создание и развитие инфраструктуры (материальной и информационной) культуры, обеспечивающей единство культурного пространства страны, базовые условия для доступа граждан к культурным благам;

* разработку федеральных стандартов в сфере культуры, обеспечивающих поэтапный переход к нормативному финансированию отрасли на основе этих стандартов и переводу отдельных категорий учреждений культуры на контрактное и инвестиционное финансирование.

4.3.2. Обеспечение более рационального расходования бюджетных средств и использования находящегося в сфере культуры государственного имущества

Повышение эффективности расходования бюджетных средств в сфере культуры предполагает:

* последовательное внедрение программно-целевых, контрактных и инсестиционных методов финансирования учреждений культуры;

* концентрацию бюджетных средств на наиболее приоритетных направлениях культурной политики, отвечающих стратегическим целям развития культуры;

* перевод на контрактную систему найма руководителей учреждений культуры и творческих работников, расширение самостоятельности учреждений культуры в определении размеров и условий оплаты труда, что позволит добиться постепенного преодоления необоснованного разрыва в уровнях оплаты труда в реальном секторе экономики и в сфере культуры;

* оптимизация сети бюджетных учреждений культуры;

* введение системы финансового планирования, обеспечивающей учет всех источников доходов государственных и муниципальных учреждений культуры и направлений их использования;

* создание общероссийских систем мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры, хранения предметов музейного фонда и книжных памятников;

* внедрение современных методов контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств;

* обеспечение прозрачности финансовых потоков в некоммерческой сфере культуры, включая обязательность публикации органами управления, государственными и муниципальными организациями культуры отчетов о расходовании бюджетных и внебюджетных средств и проведении конкурсов;

* создание попечительских советов, осуществляющих функции общественного надзора за финансово-хозяйственной деятельностью учреждений культуры.

4.4.3 Создание условий для привлечения в сферу культуры дополнительных ресурсов

Привлечение дополнительных ресурсов в сферу культуры предполагает формирование эффективного многоканального механизма финансирования. В том числе необходимо:

* внедрение механизмов бюджетного финансирования, стимулирующих привлечение организациями культуры внебюджетных средств, там где для этого имеются соответствующие возможности;

* создание правовых условий для возможности преобразования учреждений культуры в некоммерческие организации, соучредителями которых выступают как органы власти (местного самоуправления), так и (или) частные лица и организации;

* установление порядка предоставления в аренду памятников истории и культуры, помещений учреждений культуры, коммерческого использования находящихся в распоряжении учреждений культуры культурных ценностей, прежде всего входящих в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, и распределения этих доходов в пользу учреждений культуры и государственных фондов поддержки культуры;

* сохранение налоговых льгот для благотворительной деятельности в сфере культуры.

5. СТРАТЕГИЯ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ И РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

5.1. АНАЛИЗ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ И ОСНОВНЫХ ТЕНДЕНЦИЙ, СЛОЖИВШИХСЯ В ЖИЛИЩНОМ СЕКТОРЕ

Жилищная система, функционировавшая в дореформенный период, характеризовалась жестким государственным регулированием всех жилищных отношений и доминированием государственной собственности.

В самом начале переходного периода были намечены основные направления новой жилищной политики и реформирования жилищного сектора (Закон "Об основах федеральной жилищной политики" (1992), Государственная целевая программа "Жилище" (1993), принципы которой впоследствии были развиты в документе "Основные направления реализации нового этапа Государственной целевой программы "Жилище" (1996)).

Преобразования проводились по следующим основным направлениям:

* реформа прав собственности на жилье;

* реформа арендного сектора жилья;

* реформа жилищно-коммунального хозяйства;

* реформа строительного сектора;

* реформа землепользования и градостроительного регулирования;

* реформа системы жилищного финансирования;

* создание инфраструктуры рынка жилья.

В результате проведенных преобразований кардинальным образом изменилась структура собственности жилищного фонда Российской Федерации. В 1999 году после приватизации 45% квартир, подлежащих приватизации, доля частного жилищного фонда составила 59% по сравнению с 33% в 1990 году (включая жилищные и жилищно-строительные кооперативы).

К сожалению, в процессе приватизации жилых помещений не была достигнута цель передачи в реальное управление собственникам помещений многоквартирных зданий в целом и прилегающих земельных участков. В настоящее время в России создано лишь немногим более 3200 товариществ собственников жилья, что составляет менее одного процента от общего объема жилищного фонда.

Завершается процесс передачи муниципалитетам государственного ведомственного жилищного фонда (его доля сократилась с 42% в 1990 году до 6% в конце 1998 года). Данная политика позволяет сделать предприятия более конкурентоспособными.

В рамках реформы жилищно-коммунального хозяйства основными компонентами явились: создание эффективной системы управления жилищно-коммунальным хозяйством через формирование муниципальных заказчиков жилищно-коммунальных услуг и товариществ собственников жилья; переход на договорные отношения с подрядными организациями любой организационно-правовой формы; демонополизация и развитие конкуренции в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг; регулирование деятельности естественных монополий по предоставлению коммунальных услуг; переход к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг с целью возмещения потребителями реальной стоимости оказываемых услуг; введение адресной помощи семьям на оплату жилищно-коммунальных услуг в зависимости от их доходов.

К началу 90-х общие затраты на жилищно-коммунальное хозяйство составили 7,5% ВВП, что являлось чрезмерной нагрузкой как на бюджеты всех уровней, так и на население, являющееся основным потребителем данных услуг.

В результате проведения реформ происходит организационное разделение функций управления и обслуживания жилищным фондом. Отношения между управляющей организацией и подрядными компаниями начали строиться на договорной основе. Удельный вес муниципальной жилой площади, обслуживаемой на конкурсной основе, превысил 20% от площади, обслуживаемой на договорной основе.

Одним из условий повышения эффективности жилищно-коммунального хозяйства был постепенный перевод отрасли на режим безубыточного функционирования путем сокращения бюджетного дотирования и перекрестного субсидирования потребителей. Если сразу после либерализации цен население оплачивало около 2% стоимости этих услуг, то в настоящее время доля населения составляет 54% оплаты стоимости жилищно-коммунальных услуг (данные Госстроя России).

Успешно реализуется программа адресной социальной помощи в виде компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам с низкими доходами. В настоящее время более 6% семей с наименьшими доходами получают такие субсидии, в городской местности доля таких семей составляет около 8%. Эти цифры говорят о существенных возможностях в повышении уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением.

Удалось снизить масштабы бюджетного дотирования отрасли. Доля дотаций ЖКХ в расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составила в 1998 году 23,2% процента против 26,2% в 1994 г. Однако, необходимо признать, что снижение мосштабов дотирования отрасли является не столько результатом проводимых преобразований, сколько следствием системного бюджетного кризиса.

Вместе с тем, сохраняется высокая зависимость от бюджетных дотаций производителей жилищно-коммунальных услуг. Практически не происходит привлечение частных подрядных организаций к управлению жилищным фондом и объектами коммунальной инфраструктуры, в сфере эксплуатации жилья также не удалось пока создать полноценный рынок подрядных услуг. В начальной стадии находится становление процедур эффективного тарифного регулирования в коммунальном секторе. Критически снизились капитальные затраты на содержание жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, которые все еще в основном осуществляются за счет местных бюджетов. Такая система не создает достаточных стимулов для рационального ресурсопотребления, не позволяет привлекать кредитные ресурсы для поддержания и развития коммунальной инфраструктуры.

Кардинальные изменения произошли в сфере финансирования строительства жилья: бюджетные источники перестали играть существенную роль: 40% строительства жилья финансируется за счет средств индивидуальных застройщиков, в значительной мере привлекаются средства частных инвесторов (в том числе населения) на строительство многоэтажных домов.

Существенные изменения произошли и в форме участия бюджетов в жилищном финансировании. Приоритетной формой была признана поддержка нуждающихся в улучшении жилищных условий через предоставление безвозмездных субсидий на приобретение жилья. В первую очередь, эта политика реализуется на федеральном уровне в рамках Федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты". За период 1998 - 1999 годов за счет средств безвозмездных субсидий более 28 тыс. участников программы приобрели жилье в собственность.

Можно уверенно констатировать, что в настоящее время основную роль на рынке строительства жилья играют частные и индивидуальные застройщики. Доля жилья, вводимого государственными и муниципальными предприятиями и организациями сократилась с 80% в 1990 году до 20% в 1998 году, в том числе доля предприятий федеральной собственности до 9%.

Однако, в целом так и не удалось стабилизировать объемы нового жилищного строительства после резкого обвала в 1993 году. Динамика вновь возводимых объектов продолжает оставаться отрицательной. В 1998 года на территории Российской Федерации предприятиями и организациями всех форм собственности построено 387,7 тыс. новых благоустроенных жилых единиц общей площадью 30,7 млн. кв. метров. Это составило 68% к минимальному и 52% к максимальному объему, прогнозировавшемуся в Государственной целевой программе "Жилище" на 1998 год. В результате, если в 1991 году получили жилье и улучшили свои жилищные условия 11% семей, состоявших на учете, то в 1998 г. - только 5%. Снизились и темпы капитального ремонта: если в 1992 году было отремонтировано около 22 млн. кв. м. жилья, то в 1998 - только 4,9 млн. кв. м.

При этом численность семей, состоящих в очереди на улучшение жилищных условий, уменьшилась за период 1990 - 1997 гг. на 3,4 млн., или на 35% (частично свою роль здесь сыграло практически полное разрушение системы очередей на предприятиях, где нередко действовали более высокие нормы постановки на учет, по сравнению с муниципальной очередью), а средняя обеспеченность жильем населения увеличилась на 2,1 кв. метра общей площади и составила 18,9 кв. метров на человека (на 1.01.1999). Одновременно с этим возросла и благоустроенность жилищ, в частности, по следующим показателям: доля площади, оборудованной горячим водоснабжением (с 51% до 58%), водопроводом (с 66% до 73%), центральным отоплением (с 64% до 71%).

Таким образом, налицо тенденция улучшения уровня и качества обеспеченности населения жильем при снижении уровня государственных и муниципальных инвестиций в жилищный сектор. Основной причиной этого является мобилизация ресурсов населения для решения своих жилищных проблем, что находит свое подтверждение в изменении структуры источников финансирования жилищного строительства. Сегодня семьи, имеющие возможность самостоятельно решать свою жилищную проблему, скорее всего, не имеют стимула регистрироваться в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, поскольку время ожидания в очереди составляет неприемлемо долгий срок.

Поставленная в Федеральной целевой программе "Свой дом" (1996) задача достижения стоимости 1 кв. метра общей площади жилья не более 2-месячного среднего денежного дохода на душу населения за счет использования более эффективных строительных технологий пока еще не решена.

По России в среднем стоимость 1 кв. м на первичном рынке жилья во втором квартале 1999 года составила 4,6 месячных средних душевых доходов населения.

Реформа землепользования и градостроительного регулирования была нацелена на введение конкурентных процедур продажи долгосрочных прав на земельные участки под застройку, формирование системы правового зонирования для регулирования землепользования и застройки.

Общая тенденция практически для всех городов в современных условиях - отсутствие градостроительной политики. Это вызвано:

* сложностью прогнозирования долгосрочного развития городов в условиях перманентных изменений в экономической и градостроительной политике;

* отсутствием правовых инструментов быстрого реагирования на изменения в отношениях в сфере землепользования и мониторинга таких изменений.

Существующая в настоящее время в большинстве регионов страны система градорегулирования и землепользования все еще характеризуется очень усложненной административной процедурой получения земельных участков, неопределенными правами на участок до окончательного процесса принятия всех решений, отсутствием конкурентных процедур предоставления прав на земельные участки под застройку.

Еще один элемент реформы жилищной политики состоял в создании инфраструктуры рынка жилья - формировании государственных систем регистрации прав на жилье и сделок с ним и кадастрового учета объектов недвижимости (включая земельные участки), формировании рыночных институтов оценки и страхования недвижимости, развитие риэлторских, нотариальных и других услуг.

В настоящее время, по оценкам, в крупных городах России ежегодно осуществляются сделки, в которые вовлечено 1,5 - 2% квартир, находящихся в частной собственности, что является существенным показателем для начального этапа функционирования рынка жилья.

До сих пор величина трансакционных расходов составляет значительную долю от стоимости жилья (до 10%), а процедура оформления сделок занимает значительное время.

Анализ основных результатов жилищной политики, достигнутых в начальный период проведения преобразований (1991 - 1999), позволяет сделать следующие выводы:

* Провозглашенная новая жилищная политика являлась взаимосвязанной и согласованной по своим основным направлениям, исходя из установленных целей, что позволило на федеральном уровне формировать основную законодательную и нормативную базу.

* Несмотря на то, что на местах с положительным результатом были апробированы предлагаемые преобразования, по многим направлениям не удалось сформировать экономических стимулов для их широкомасштабной реализации.

* Наиболее успешно реформы протекали в тех секторах, где уход государства от выполнения несвойственных ему функций сопровождался развитием необходимых элементов рыночной инфраструктуры (приватизация жилья и развитие рынка купли-продажи жилья).

* Темпы проведения намеченных преобразований сдерживались как внутренними сложностями установления баланса между принципами экономической и социальной эффективности в жилищной сфере в условиях снижения уровня жизни населения, так и внешними факторами, связанными с проблемами достижения макроэкономической стабилизации и медленным продвижением по проведению структурных реформ.

5.2. ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ

Основными стратегическими целями жилищной политики, соответствующими четвертому сценарию, должны стать:

* Главная цель государственной жилищной политики - создание условий для реализации гражданами их конституционных прав на жилище (Конституция Российской Федерации, ст. 40);

* гарантия полных прав собственности в жилищной сфере;

* содействие созданию рыночных механизмов и инфраструктуры рынка жилья, обеспечивающих доступность жилья и жилищных услуг гражданам в соответствии с их платежеспособным спросом;

* создание условий для повышения мобильности трудовых ресурсов;

* обеспечение социальной защиты малоимущих граждан в жилищной сфере, гарантирующей им жилищные условия в соответствии с установленными социальными стандартами;

* обеспечение соблюдения стандартов безопасности проживания граждан в жилищах и качества продукции и услуг в жилищной сфере;

* создание условий формирования эффективных рынков жилья, земельных участков под застройку жилищного строительства, стройматериалов, жилищно-коммунальных услуг, обеспечивающих производство продукции и услуги в соответствии со спросом потребителей.

Для достижения названных целей необходимо решение следующих ключевых задач по основным направлениям жилищной политики:

* окончательное законодательное определение жилищных прав граждан и механизмов их реализации, включая права собственности, найма, ипотеки, а также прав малоимущих граждан на обеспечение бесплатно или за доступную плату жильем по договору социального найма, прав на получение бюджетных субсидий на приобретение жилья, оплату жилья и коммунальных услуг;

* обеспечение эффективной системы управления жилищным фондом, основанной в основном на бездотационном хозяйствовании рыночных субъектов, действующих на конкурентной основе;

* повышение надежности и эффективности функционирования коммунальной инфраструктуры в жилищном секторе;

* создание условий для приведения структуры жилищного строительства и производства стройматериалов в соответствие с платежеспособным спросом;

* формирование условий для развития рынка земельных участков под жилую застройку, создание правовых принципов регулирования землепользования и застройки;

* развитие рыночных финансовых механизмов в жилищной сфере: долгосрочного ипотечного жилищного кредитования граждан, кредитования жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры;

* содействие развитию инфраструктуры рынка жилья (риэлторской, оценочной и девелоперской деятельности, управления недвижимостью, страхования, нотариата, государственных систем регистрации и учета недвижимости, судебной системы).

Главная роль в реализации поставленных задач в рамках жилищной политики отводится рыночным субъектам деятельности, как производящим товары и услуги в жилищной сфере, так и обеспечивающим инфраструктуру рынка жилья.

Принятие законодательных и нормативно-правовых актов, реализация мер кредитно-финансовой, налоговой, антимонопольной политики должны быть направлены на устранение барьеров на пути конкуренции, вхождения на рынок новых предпринимателей, поддержку развития малого и среднего бизнеса, снижение рисков предпринимательской деятельности в жилищной сфере.

5.3. РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ, ОПРЕДЕЛЯЮЩЕЙ ЖИЛИЩНЫЕ ПРАВА ГРАЖДАН

С целью приведения объема и состава жилищных прав граждан, обязательств государства и местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации и государственной жилищной политикой необходима разработка и принятие нового Жилищного Кодекса, внесение изменений в Федеральные Законы "Об основах федеральной жилищной политики", "О приватизации жилья в Российской Федерации", "Об ипотеке (залоге недвижимости)", Гражданский кодекс Российской Федерации (2001 - 2002 гг.).

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления будет оказана научно-методическая помощь в подготовке нормативных актов по вопросам жилищной политики в пределах компетенции соответствующих органов, развивающих и конкретизирующих положения государственной жилищной политики. Это включает разработку модельных договоров социального найма и найма государственного и муниципального жилищного фонда, правил и процедур, связанных с учетом граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и т.п.

Следует установить определенный срок действия существующего единого порядка бесплатной приватизации жилья при одновременном утверждении процедуры деприватизации (муниципализации) по заявлению собственника, после которого принципы и условия приватизации государственного и муниципального жилищного фонда должны устанавливаться местными органами самоуправления, соответствующими уровнями органов государственной власти.

Существенная роль в обеспечении прав граждан на жилище должна принадлежать безвозмездным бюджетным субсидиям на приобретение жилья. Накопленный опыт предоставления безвозмездных субсидий на приобретение жилья показал свои преимущества по сравнению с прямым бюджетным финансированием строительства жилья для предоставления гражданам.

Расширение предложения государственного и муниципального жилья на условиях найма для категорий очередников, не соответствующих критериям предоставления жилья по договору социального найма, должно привести к сближению цен на рынках частного и муниципального арендного жилья. Это, в свою очередь, сделает найм в частном секторе доступным для более широких слоев населения.

Такие институты пользования жильем, как служебное жилье, общежития, должны прекратить самостоятельное существование, превратившись в разновидности найма жилья в государственном, муниципальном или частном жилищном фонде. Специфические особенности этих типов отношений в жилищном секторе в полной мере должны быть отражены в текстах соответствующих договоров найма.

Неотъемлемой составляющей жилищных прав граждан являются гарантии возможности оплачивать содержание и ремонт жилья, а также предоставление коммунальных услуг как в частном, так и в наемном жилье, включая социальный найм. Государство, органы местного самоуправления, должны развивать систему адресной социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг в зависимости от доходов (материального положения) граждан с тем, чтобы обеспечить приемлемую долю расходов на оплату этих услуг в рамках определенных нормативов.

Необходимо также пересмотреть действующую систему категориальных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, которые не увязаны с уровнем доходов (материального положения) получателей. Высвободившиеся бюджетные средства должны быть направлены на увеличение размеров адресной социальной помощи семьям с низкими доходами.

5.4. РЕФОРМЫ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ

Повышение эффективности управления недвижимостью в жилищной сфере предусматривает:

* повышение привлекательности создания товариществ собственников жилья;

* развитие конкуренции в сфере обслуживания жилищного фонда;

* формирование реальных договорных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве.

В сфере управления жилищным фондом должны быть созданы механизмы, которые обеспечат профессиональное конкурентное управление жилищным фондом. При этом собственник (в том числе муниципалитет), или их объединение (товарищество собственников жилья) будет выбирать ту управляющую компанию, которая в пределах заданных ей финансовых ресурсов обеспечит наилучшее содержание здания и предоставление жилищно-коммунальных услуг. Решать эти задачи такая управляющая компания может через заключение договоров с другими организациями, а также собственными силами.

Наряду со становлением муниципальных управляющих компаний рынок услуг по управлению жилой недвижимостью, в том числе муниципальной, должен быть открыт для частного бизнеса. Причем, развитие конкуренции должно сопровождаться приватизацией муниципальных предприятий, работающих в сфере управления и обслуживания жилищного фонда.

Одним из наиболее приемлемых способов защиты прав индивидуальных собственников на участие в вопросах управления комплексами недвижимости является объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума). Для стимулирования создания товариществ собственников жилья (ТСЖ) необходимо обеспечить:

* передачу в общую долевую собственность домовладельцев в многоквартирных жилых домах мест общего использования и прилегающего земельного участка;

* юридическое формирование кондоминиума как единого имущественного комплекса недвижимости, включая земельный участок;

* упрощение и удешевление процедур создания ТСЖ и передачи имущественного комплекса кондоминиума в управление ТСЖ;

* предоставление в распоряжение ТСЖ всех бюджетных дотаций, направленных на финансирование содержания жилищного фонда в пределах дотирования муниципального жилищного фонда с дифференциацией дотаций в зависимости от степени износа жилищного фонда.

5.5. РАЗВИТИЕ КОММУНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ЖИЛИЩНОГО СЕКТОРА

В процессе формирования эффективной системы регулирования деятельности коммунальных предприятий - естественных монополистов должны соблюдаться следующие основные принципы:

* последовательность и прогнозируемость изменения тарифов обеспечивает предсказуемость деятельности коммунальных предприятий, повышает их инвестиционную привлекательность и снижает стоимость заемного капитала;

* целевой характер регулирования обеспечивает оптимизацию целей, отражающих интересы различных групп: самого предприятия, муниципалитета, населения, промышленных предприятий, инвестора и др.

Необходимо обеспечить открытость процесса тарифного регулирования для заинтересованных сторон, предусмотрев возможность публичных слушаний на заседаниях регулирующего органа, а также порядок привлечение представителей потребителей к процессу регулирования.

Система регулирования не должна превратиться в тотальный контроль деятельности коммунальных предприятий. Поэтому одновременно с созданием прозрачной системы регулирования локальных естественных монополий необходимо повышать организационно-правовую и финансово-хозяйственную самостоятельность коммунальных предприятий, в том числе путем:

* заключения направленных на достижение конкретных результатов договоров между коммунальными предприятиями и собственником объектов коммунальной инфраструктуры;

* создания системы мониторинга за деятельностью коммунального предприятия.

В потенциально-конкурентных отраслях коммунального хозяйства должны быть продолжены процессы демонополизации, в том числе путем:

* выделения, исходя из экономической целесообразности и в соответствии с федеральными законами, самостоятельных предприятий из субъектов естественных и естественных локальных монополий;

* создания условий для участия предприятий всех форм собственности в развитии коммунальной инфраструктуры через реализацию концессионных схем управления объектами коммунальной инфраструктуры.

Важная задача - стимулирование через договорные отношения перехода на приборный учет потребляемых ресурсов, на возможность потребителем регулировать объем потребления (например, теплоносителя) и на оплату по фактическому потреблению ресурсов.

Основным направлением изменения системы финансирования отрасли должно стать постепенное прекращение дотирования убытков деятельности коммунальных предприятий за счет бюджета. Поэтапное прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей позволит снизить объем бартерных и других операций в неденежной форме в отрасли, повысить эффективность работы коммунальных предприятий.

5.6. ЖИЛИЩНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО И БАЗА СТРОЙИНДУСТРИИ

Необходимо добиться взаимосвязанного развития различных сегментов недвижимости в жилищной сфере: нового строительства, улучшения существующей застройки, повышения эффективности управления жилой недвижимостью, замещения старых строений. При этом необходима постепенная переориентация с государственного строительного комплекса на субъекты частного строительного рынка. Одной из мер, способствующих этому должна стать повсеместная практика размещения государственного и муниципального заказа исключительно на конкурсной основе.

Государство будет поощрять развитие и появление частных независимых профессиональных застройщиков (девелоперов) и строительных компаний, благодаря активному вовлечению которых в жилищное строительство лучше учитываются предпочтения покупателей и пользователей жилья. Средствами налоговой и кредитной политики предстоит закрепить и продолжить изменения в структуре спроса на жилье, который переместился от государства-заказчика к частному сектору.

Ответственным органам власти необходимо существенно упростить административные процедуры согласования новых строительных проектов и получения разрешительной документации с тем, чтобы они стали более прозрачными, фиксированными по срокам и понятными для частных застройщиков и не носили по существу запретительного характера для многих из них. Потребуется преобразовать действующие процедуры таким образом, чтобы права собственности на земельные участки могли приобретаться застройщиками на начальных стадиях инвестиционно-строительного процесса, а не в конце его, как это происходит сейчас. Это позволит создать правовые предпосылки для развития системы ипотечного кредитования строительства под залог земельных участков.

Исключительно важное значение для качественного функционирования рынка жилищного строительства имеет его развитие с точки зрения институциональной структуры, проведение эффективной антимонопольной политики на рынках стройиндустрии, перепрофилирования или закрытия нерентабельных бесперспективных производств.

Для улучшения жилищных условий населения важно не только увеличение объемов вводимого нового жилья, но и, главным образом, повышение его качества. Техническая политика жилищного строительства должна быть направлена на стимулирование применения высококачественных современных строительных технологий; использование прогрессивных строительных материалов и конструкций в жилищном строительстве с ориентацией на применение энерго- и ресурсосберегающих экологически чистых материалов; выпуск товарной продукции в виде готовых комплектов индивидуальных жилых домов с целью снижения стоимости строительства.

5.6. ЗЕМЛЯ И НЕДВИЖИМОСТЬ В ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЕ, РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ (ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ)

Необходимое градостроительное обеспечение максимально эффективного использования территории поселений должно включать взаимосвязанные процессы правового зонирования, разработки системы документации градостроительного планирования и проектирования и формирования участков - как объектов недвижимости, подготовленных для вовлечения в оборот (межевание). Особое внимание должно быть уделено созданию открытой для общественности системы градорегулирования, при которой принятие решений администрацией осуществляется при прямом участии граждан, владельцев недвижимости, инвесторов.

Принцип градорегулирования, основанный на системе правового зонирования, предусматривает развитие следующих ключевых компонентов, необходимых в условиях рыночной экономики:

* правовое зонирование определяет маркетинговую основу жилищной недвижимости на территории города за счет установления различных "стандартов" жилых зон, зависящих от местоположения жилья, плотностных характеристик и связанных с этим стоимостных характеристик жилья и потребительских качеств жилой среды, в целом; стандарт жилой зоны характеризует уровень комфорта проживания на ее территории и соответственно социальный статус и достаток жителей;

* правовое зонирование устанавливает систему мер контроля за выполнением тех правил использования земли и недвижимости, которые установлены для жилых зон различного стандарта в форме градостроительных регламентов - разрешенных видов (функций) и параметров недвижимых объектов.

На основе утвержденных актов правового зонирования необходимо:

* трансформировать систему документации градостроительного планирования и проектирования в направлении приведения ее в соответствие с принятыми актами правового зонирования;

* преобразовать громоздкую многостадийную систему градостроительной документации, снять ее правовую неопределенность в части установления и содержания градостроительных регламентов, сократить количество уровней разработки, снять дублирование решаемых вопросов;

* четко определить функции городской администрации и инвесторов при разработке градостроительной документации;

* ввести ныне отсутствующие позиции, связанные с разработкой проектов межевания городской территории на земельные участки.

Для совершенствования градорегулирования потребуется принятие нормативно-правовых актов на всех уровнях власти:

* на федеральном уровне - корректировка государственных строительных норм и правил (СНиП) и адаптации их к условиям развивающегося рынка жилья; подготовка документов методического обеспечения по реализации норм федерального законодательства на региональном и местном уровнях;

* на региональном уровне - подготовка и принятие нормативных правовых актов по вопросам градостроительного обеспечения государственной жилищной политики на местах по вопросам взаимодействия с населением в процессе градостроительной деятельности;

* на местном уровне - введение в городах правового зонирования и местных нормативов, проведение межевания, подготовке земельных участков как объектов недвижимости, вовлекаемых в оборот и становящихся объектом залога и получения кредита под жилищное и иное строительство.

Стратегическим направлением предоставления земельных участков под жилую застройку должно стать повышение роли и эффективности конкурентных механизмов предоставления земельных участков в собственность, создание единых объектов недвижимости с равными правами на земельный участок и на все расположенные на нем строения. Право на внеконкурсное предоставление участка под строительство (кроме муниципального жилья) может быть предоставлено только при отсутствии заявок для участия в торгах. Исключением может быть прямой запрет в федеральном законодательстве передачи данного участка в собственность. В таком случае участок подлежит предоставлению на открытых торгах в долгосрочную аренду.

5.7. ФИНАНСОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ В ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЕ

Необходима корректировка ряда действующих на федеральном и региональном уровне программ предоставления жилищных субсидий с учетом следующих принципов:

* унификация принципов и исходных данных для определения размера субсидий;

* привязка размера субсидий к уровню дохода их получателей;

* возможность использования субсидий в форме первоначального взноса при покупке жилья за счет кредитных средств;

* прозрачность и обеспечение контроля за финансовым исполнением программ субсидирования на всех этапах прохождения денежных средств.

По мере устранения перекрестного субсидирования и дотационности жилищно-коммунального хозяйства жилищные компенсации обеспечат частичное возмещение расходов на жилье и коммунальные услуги малообеспеченным семьям и будут гарантировать, что расходы семьи на оплату жилья и коммунальных услуг по установленному социальному стандарту не превысят 20%. При этом, при проживании семей с низкими доходами в жилищах ниже установленного стандарта, их расходы будут компенсированы в размере социального стандарта, что для части семей приведет к бесплатности жилья. На первом этапе предоставление жилищных компенсаций будет финансироваться из федерального бюджета посредством целевых федеральных субвенций субъектам Российской Федерации. В дальнейшем по мере создания необходимой организационно-технической инфраструктуры бюджетные средства будут напрямую переводиться из федерального бюджета на целевые социальные счета граждан:

Налоговая политика должна быть направлена, в первую очередь, на поддержку спроса со стороны населения. Должны быть сохранены льготы по подоходному налогу для граждан, инвестирующих собственные средства в строительство или приобретение жилья, продающих свое жилье на вторичном рынке жилья с целью последующего изменения жилищных условий.

Особое значение имеет регламентация со стороны государства в направлении отказа от различного рода денежных суррогатов (бартера и практики взаимозачетов). Устранить эти явления возможно в результате сочетания четкой налоговой дисциплины и контроля за выполнением контрактных и договорных обязательств, подключения рыночных регуляторов и финансово-кредитных механизмов.

Принципиально важным для расширения источников финансирования жилья является создание благоприятных условий для банковского кредитования периода строительства, а также долгосрочного жилищного ипотечного кредитования. В этой связи государство с помощью мер макроэкономического регулирования будет добиваться постепенного снижения как стоимости банковских ресурсов, так и процентных ставок по кредитам до уровня, стимулирующего кредиторов и заемщиков участвовать в жилищном кредитовании.

Необходимо разработать систему мер, направленных на расширение источников и обеспечение надежности жилищного финансирования за счет частного сектора, создание целостной системы долгосрочного жилищного ипотечного кредитования, обеспечивающей гражданам приобретение жилья в собственность, с использованием собственных и кредитных средств.

Особое место в обеспечении финансирования жилищной сферы отводится развитию системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования, развитию и совершенствованию законодательной и нормативной базы, регулирующей деятельность участников рынка ипотечных кредитов, включая:

* обеспечение прав кредиторов на возврат кредитных средств, обеспеченных ипотекой жилья, при гарантии социальных прав граждан на жилье;

* разработка законодательных нормативных основ, обеспечивающих регулирование и надзор за деятельностью кредитных организаций и других финансовых институтов, предоставляющих и обслуживающих долгосрочные жилищные ипотечные кредиты;

* создание благоприятной налоговой среды, стимулирующей деятельность всех субъектов рынка жилищных ипотечных кредитов;

* создание системы гарантий по эмиссионным ипотечным ценным бумагам для инвесторов, обеспечивающих привлечение долгосрочных ресурсов, в сферу жилищного кредитования;

* создание законодательных основ для функционирования операторов вторичного рынка ипотечных кредитов, а также нормативной базы, обеспечивающей их эффективное взаимодействие с первичными кредиторами;

* развитие системы страхования рисков в области жилищного ипотечного кредитования;

* создание специализированных фондов страхования вкладов населения, включая долгосрочные жилищные накопления.

Привлечение в сектор жилищного финансирования отечественных и иностранных инвесторов предполагается добиваться мерами макроэкономического регулирования в финансовой и кредитной сферах, расширением прав и гарантий инвесторов. К числу необходимых мер, которые в состоянии предпринять государство для снижения рисков инвестиций в строительство, относятся:

* упрощение процедур и усиление правовых гарантий землепользования и застройки через введение системы правового зонирования;

* вовлечение в оборот земельных участков под застройку с гарантированными правами собственности;

* развитие системы прав на вновь создаваемые на земельных участках объекты недвижимости.

Финансирование коммунальной инфраструктуры за счет собственных средств коммунальных предприятий возможно путем надлежащего контроля предприятий в процессе тарифного регулирования за эффективным целевым использованием амортизационных отчислений, прибыли, затрат на ремонт, включаемых в состав себестоимости согласно действующему законодательству, а также посредством включения в тариф затрат на возврат и обслуживание долгосрочных заимствований. Для этого необходимо усовершенствовать методики расчета тарифов, разработать средне- и долгосрочные планы развития предприятий.

Перспективным направлением развития должно стать постепенное сокращение доли расходов на капиталовложения в коммунальную инфраструктуру из текущего бюджета при одновременном росте доли средств инвесторов и собственных средств коммунальных предприятий. Перспективным путем осуществления данных капиталовложений будет являться передача российским и иностранным инвесторам на основании заключаемых договоров концессии (или договор управления объектами коммунальной инфраструктуры) объектов инженерной инфраструктуры.

В целях повышения эффективности социальной поддержки граждан при оплате жилья и коммунальных услуг необходимо ускорить переход на бездотационное содержание жилищно-коммунального сектора. В период до 2003 года необходимо завершить коренной поворот от поддержки производителя работ и услуг в строительстве, жилищно-коммунальном хозяйстве к адресной поддержке потребителей и полностью устранить перекрестное субсидирование коммунальных услуг, что приведет к снижению тарифов на коммунальные услуги для предприятий-потребителей и к снижению их затрат.

Это позволит переориентировать значительные бюджетные средства с дотирования производителей жилищно-коммунальных услуг на адресную поддержку потребителей из числа малоимущих семей, обеспечить большую прозрачность в расходовании бюджетных средств. Упорядочение предоставления льгот (частичная отмена и обеспечение финансирования из федеральных источников) также имеет принципиально важное значение для обеспечения бездотационного содержания жилищно-коммунального сектора.

5.8. РАЗВИТИЕ ИНФРАСТРУКТУРЫ РЫНКА ЖИЛЬЯ

Инфраструктура рынка жилья включает три основные составляющие:

1) система административных (государственных и муниципальных) органов по обслуживанию рынка недвижимости;

2) судебная система;

3) частные профессиональные институты, обслуживающие рынок жилья.

По каждому из перечисленных элементов необходимо провести следующие мероприятия.

В части государственной системы учёта участков вместе с расположенными на них объектами недвижимости должны быть установлены права, обязанности и ответственность соответствующего государственного органа за учёт, обеспечена открытость кадастровых карт и информации об объектах, его ответственность за обеспечение доступности и сохранности документов; обязательные для учёта сведения и затраты на учёт должны быть сведены к необходимому минимуму; все сведения государственного учёта недвижимости должны быть открыты и общедоступны.

В отношении регистрации прав на недвижимость должно быть обеспечено доверие к сведениям Единого реестра прав в рамках государственной системы регистрации прав, имея в виду в перспективе перейти к принципу полной защиты государством прав добросовестного приобретателя недвижимости, включая определенные государственные гарантии возмещения причиненного вреда вследствие произведенной регистрации.

Надёжность зарегистрированных прав должна быть обеспечена их публичностью - безусловной и полной открытостью всех сведений о зарегистрированных правах и правопритязаниях по конкретному объекту. Защита прав граждан будет обеспечена конфиденциальностью обобщенных сведений о правах гражданина на все имеющиеся у него объекты недвижимости.

В ходе реформы судебной системы, целесообразно проработать возможность создания "земельных судов", специализирующихся на вопросах, связанных с жильём и иной недвижимостью.

Активизация жилищного рынка невозможна без существенного изменения положения дел в сфере оказания риэлторских услуг. Должны быть разработаны и нормативным образом закреплены эффективные механизмы минимизации и компенсации ущербов для участников жилищного рынка в случае ненадлежащего выполнения риэлторскими компаниями своих обязательств.

Важнейшим направлением работы на рынке жилья должна стать активизация деятельности страховых компаний на рынке страхования недвижимости, строительных рисков, рисков связанных с ответственностью лиц, действующих на рынке жилья, а также рисков, возникающих при совершении гражданско-правовых сделок с жильем. Следует стремиться к созданию такой системы страхования указанных выше групп рисков, которая обеспечивала бы возможность заключения договоров страхования по максимально широкой номенклатуре страховых случаев, на длительные сроки, при умеренном размере страховых премий.

Решая вопросы повышения эффективности работы оценщиков на рынке жилищного строительства, необходимо содействовать разработке и внедрению в практику работы современных, экономически обоснованных методик оценки стоимости земельных участков и вновь создаваемых объектов недвижимости для целей кредитования.

Передача в сферу частного бизнеса работ по землеустройству, измерению объектов с обязательной имущественной ответственностью за результаты работы позволит освободить административные органы от несвойственных им функций коммерческих организаций.

Законодательно установленное нотариальное удостоверение сделок с недвижимостью должно быть увязано с детальной проработкой вопроса о соотношении правомочий и ответственности нотариусов и размером государственной пошлины.

6. ТРУДОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗАНЯТОСТЬ НАСЕЛЕНИЯ

6.1. АНАЛИЗ СИТУАЦИИ

Произошедшие экономические преобразования и изменения структуры собственности привели к существенным переменам в области трудовых отношений и занятости населения. Российский рынок труда отреагировал на резкий спад производства не ростом высвобождения занятых, как это происходило, например, в годы великой депрессии в США, а резким снижением средней заработной платы, значительно опережавшим темпы падения производства. При этом уровень безработицы по определению МОТ долгое время оставался сравнительно низким для условий столь глубокого спада. Лишь в 1998 г. он превысил 10% при уровне экономического спада близком к 40%.

Однако цена подобной адаптации к условиям кризиса не исчерпывалась появлением избыточной занятости, уменьшением производительности труда и неизбежным в этой связи падением эффективности производства. С точки зрения интересов наемных работников, ее основным результатом явилось то, что темпы снижения средней заработной платы в реальном выражении составили свыше 60% и примерно в полтора раза превысили темпы падения ВВП.

Сосредоточение основных усилий правительства на решении задач финансовой стабилизации при общем запаздывании институциональных преобразований (в том числе в социальной и трудовой политике) привели к преобладанию консервативных и латентных механизмов адаптации рабочей силы, а в значительной степени и работодателя, к новым условиям. Во многом это было связано с тем, что, не имея возможности уволить избыточных работников на законном основании, предприятия вынуждены были использовать снижение или полное прекращение выплаты зарплаты в качестве формы давления на работников, побуждающей их к увольнению по собственному желанию. Действительно, годовой объем увольнений по сокращению штатов в России никогда не превышал 2% от общего числа занятых, в то время как общее число увольнений могло достигать 20 и более процентов от числа занятых.

Основными инструментами, позволявшими предприятиям поддерживать избыточную занятость без ущерба для конкурентоспособности были административные отпуска и длительные задержки по выплате заработной платы. При этом специалисты пользующиеся повышенным спросом на рынке труда, гораздо реже и в меньших размерах испытывали задержки по зарплате, в то время основное бремя задержек по зарплате несли на себе наименее квалифицированные и работники, неконкурентоспобные на рынке труда.

Задержки по выплате заработной платы достигли максимума в 1996-1997 гг. В указанный период они возросли почти на 90% в номинальном выражении или на 43% в постоянных ценах. В процентах к средней начисленной месячной заработной плате они возросли с 28% в 1993 г. до 51% в 1994 и до 81% в 1995 г. Кризис 1998 г. привел к новому обострению проблемы задержек с выплатой заработной платы. В период с января 1998 по январь 1999 г. номинальная задолженность по заработной плате росла опережающими темпами по отношению к фонду оплаты труда.

Другим социально архаичным механизмом адаптации стало массовое возмещение утраченного дохода в натуральной форме (главным образом работа в подсобном хозяйстве) или за счет иных форм неформальной низкоэффективной занятости, "экономики выживания". Примыкает к указанному явлению развитие разного рода форм натуральной оплаты труда - от выдачи в счет заработной платы продукции предприятия до полуофициального разрешения работнику использовать оборудование предприятия в личных целях.

Массовым явлением стало вытеснение трудовых отношений в "тень", развитие их в разного рода нелегальных формах. Сюда входят трудовые отношения без оформления официального трудового договора, нерегистрируемая занятость, скрываемая от налогообложения (прежде всего от отчислений во внебюджетные социальные фонды) оплата труда. По оценкам, такого рода отношениями в той или иной форме охвачено не менее 40% наемных работников. Особенно широко они распространены в новых хозяйственных организациях и в сфере вторичной занятости. В целом можно говорить о растущей непрозрачности сферы труда, развитии в ней латентных процессов. Это чрезвычайно затрудняет проведение политики на рынке труда, поскольку затрудняет получение исходной информации и контроль за реакциями на управленческие воздействия.

Одним из факторов роста дифференциации оплаты труда служило хроническое отставание темпов роста номинальной заработной платы в бюджетной сфере от средней заработной платы по стране, которое происходило на фоне роста численности работников бюджетной сферы, не подкрепленного необходимым финансированием (см. табл. 4.1). Таким образом, тенденция к нарастанию избыточной занятости в бюджетной сфере была еще более заметной, чем в сфере производства.

Сравнительно низкий размер минимальной заработной платы по сравнению со средней заработной платой по стране также служил фактором, способствовавшим росту дифференциации заработной платы и поддержанию избыточной занятости. Как видно из таблицы 4.1, в период с 1994 по 1998 г. минимальная заработная плата колебалась в пределах 8-9% от среднемесячной начисленной заработной платы по стране. В 1999 г. это соотношение упало до 5%. Вплоть до конца 1999 г. индексации минимальной заработной платы препятствовало ее использование в качестве деноминатора для исчисления большого числа различных социальных выплат и штрафов.

Таким образом, сохранение в неприкосновенности социалистической системы регулирования трудовых отношений, препятствовавшей успешной адаптации предприятий к условиям кризиса, отнюдь не предотвратило, а лишь замедлило рост открытой безработицы.

Сохранение многочисленных элементов старой системы трудовых отношений на региональном и отраслевом уровнях, административных и корпоративных "перегородок", недостаточная мобильность трудовых ресурсов, связанная в том числе и с неразвитостью рынка жилья, привели к формированию чрезвычайно сегментированного рынка труда. Резко выросла дифференциация в уровнях оплаты труда, особенно если учесть скрытые выплаты, не всегда связанные с различиями в экономической эффективности организаций.

Сложившиеся в современной России формы трудовых отношений связаны с массовыми нарушениями трудовых и социальных прав работников, причем не только нереалистических гарантий, зафиксированных в безнадежно устаревшем трудовом законодательстве, но и элементарных прав, без соблюдения которых невозможно представить себе современное общество. Наиболее широко распространенный и болезненный из них - задержки выплаты заработной платы. Широко распространены также нарушения законодательства о продолжительности рабочего времени и времени отдыха, норм, касающихся найма и увольнения работников. Все чаще встречаются нарушения норм, запрещающих дискриминацию по основаниям пола, возраста, наличия детей, прав на объединение в профсоюзы и ведение коллективных переговоров. Количество нарушений, выявляемых Рострудинспекцией, ежегодно исчисляется цифрами более 2 млн. случаев (при этом у нас нет данных о том, какой процент выявленные нарушения составляют к их общему количеству), до 1,5 млн. доходит число судебных исков по восстановлению нарушенных трудовых прав.

В целом существующее трудовое законодательство характеризуется жестким регулированием отношений найма и увольнения, ориентацией на защиту существующих рабочих мест и закреплением их за работниками, перегруженностью льготами и гарантиями, которые финансирует работодатель, не имеющий для этого необходимых оснований и стимулов. Это послужило одним из решающих факторов, способствовавших развитию латентных процессов на рынке труда и связанным с этим массовым неисполнением трудового законодательства. Результатом становится консервация избыточной занятости, низкой производительности труда и низкого уровня заработной платы в значительных секторах экономики. Действие старого КЗоТа, привело к результату, прямо противоположному тому, который он преследовал: бремя кризиса оказалось в большей степени переложено на работников, а не на работодателей, как это следует из буквы закона.

Созданные в первые годы реформ Федеральная служба занятости и Государственный фонд занятости населения Российской Федерации не были рассчитаны на подобное развитие рынка труда и фактически не смогли существенно повлиять на положение в сфере занятости.

В связи с медленным высвобождением избыточной численности занятых в первые годы рыночных реформ доходная база Фонда занятости существенно превышала объем его обязательств. В этот период средства Фонда занятости в центре и на местах расходовались сравнительно неэффективно. Значительная часть средств Фонда расходовалась на содержание аппарата и на создание рабочих мест, что на деле было ни чем иным как субсидиями неэффективным предприятиям и не могло обеспечить устойчивое повышение занятости.

Однако по мере нарастания регистрируемой безработицы, пик которой пришелся на 1996 г., обострились финансовые трудности и появилась задолженность по выплате пособий. В регионах с критической ситуацией на рынке труда, наблюдалась как правило наиболее острая нехватка средств, которую невозможно было восполнить за счет федеральной части Фонда занятости. Положение усугублялось большим удельным весом взаимозачетов в поступлениях страховых взносов, что нередко вынуждало выплачивать пособия по безработице в товарной форме.

Низкий уровень централизации средств Фонда занятости (10%) затруднял перераспределение его ресурсов в пользу регионов, в которых складывалась критическая ситуация с занятостью. Это вело к тому, что избыточные средства концентрировалась в регионах с благополучной экономической ситуацией, где, благодаря высоким доходам и занятости, собиралась основная часть страховых взносов, но где они не могли быть израсходованы по назначению и с должной отдачей.

Принципы назначения пособий по безработице не отвечали особенностям российского рынка труда, связанными с высокой степенью неформальной занятости и незарегистрированной безработицы. Свыше 40% всех получателей пособий относились к 30% наиболее обеспеченных домохозяйств, в то время как на 40% домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума приходилось лишь четверть всех получателей пособий по безработице. Согласно данным статистических обследований, основная часть зарегистрированных безработных имела сравнительно высокооплачиваемую работу в нерегистрируемом секторе или выполняло функции домохозяек в семьях, где глава семьи имел высокий и устойчивый доход. Напротив, значительная часть реальных безработных не получала пособий, поскольку официально числилась работниками на предприятиях, которые не в состоянии были обеспечить их работой и каким-либо заработком. Разрыв между численностью безработных, официально зарегистрированных службой занятости, и безработных, по определению Международной организации труда (МОТ) неуклонно возрастал. К середине 1998 г. число безработных по определению МОТ почти в 3 раза превысило число официально зарегистрированных безработных.

В период после августовского кризиса число безработных по определению МОТ возросло. Согласно оценкам РСА, в феврале 1999 г. безработица по определению МОТ достигла рекордно высокого уровня 14,1% экономически активного населения. По контрасту с динамикой этого показателя, число безработных, зарегистрированных в органах занятости населения, практически не возросло. К октябрю 1999 г. уровень безработицы по определению МОТ снизился на 17% и составил 11,7%. Однако уровень зарегистрированной безработицы в процентах к экономически активному населению снизилось более чем на 1/3 по сравнению с уровнем февраля того же года и составило 1,7%. Этот показатель является самым низким за последние 5 лет и более чем два раза ниже максимального уровня 3,8%, которого зарегистрированная безработица достигла в апреле 1996 г. Если в начале 1996 г. в органах службы занятости регистрировался почти каждый второй человек, занимающийся поиском работы, то конце 1999 г. так поступал лишь один из семи безработных.

Столь значительное расхождение между динамикой показателей фактической и зарегистрированной безработицы в период после кризиса свидетельствует прежде всего о заметном ослаблении стимулов к регистрации в органах службы занятости для лиц, занимающихся поиском работы. Иными словами, подавляющее большинство безработных сегодня отказывается от регистрации в органах службы занятости, поскольку не рассчитывает получить материальную поддержку или какую-либо иную помощь в процессе поиска работы.

Наиболее значимая причина, которая привела к столь неблагоприятному развитию ситуации в сфере политики занятости, заключается в дальнейшем обострении нехватки средств в Фонде занятости населения. В результате кризиса произошло падение поступлений страховых взносов в Фонд занятости населения. В I полугодии 1999 г. поступления страховых взносов в Фонд занятости населения сократились более чем в 2 раза в реальном выражении по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. Между тем, потребности в финансировании программ занятости возросли связи с дальнейшим ростом открытой безработицы.

Фонд занятости практически перестал справляться с обязательствами по финансированию программ занятости. По данным РСА на 1 июля 1999 г., объем задолженности по выплатам из Фонда занятости превысил 3 млрд. руб., что составляет немногим менее всей суммы страховых взносов, поступивших в Фонд занятости за I полугодие 1999 г. (3,3 млрд. руб.). Ситуация с финансированием достигла критического уровня преимущественно в тех регионах, которые в наибольшей степени пострадали от роста безработицы. В таких регионах органы занятости населения были не в состоянии финансировать как выплату пособий (задолженность в ряде регионов достигала 12 месяцев и более), так и сколько-нибудь действенные программы в области активной политики занятости.

Обострению финансовых трудностей способствовали относительно льготные по международным меркам размеры, условия предоставления и сроки выплаты пособий по безработице, установленные действующим законодательством. В подавляющем большинстве регионов ресурсы Фонда занятости не могли обеспечить выплату пособий в таких размерах всем лицам, которые по формальным признакам могли бы претендовать на их получение, не говоря уже о финансировании мер в области активной политики занятости.

К моменту старта реформ началось создание институтов социального партнерства на общероссийском, региональном и отраслевом уровнях, призванных, как предполагалось, обеспечить механизмы договорного регулирования трудовых отношений. В первые годы реформ был принят ряд новых законов, в большей мере учитывающих новые реалии, и проблемы в этой сфере в большей мере связаны с состоянием организованных агентов рынка труда (профсоюзов и работодателей). Но вопреки ожиданиям институты социального партнерства не стали реальным механизмом рынка труда, покольку практически не оказывали влияние на трудовые отношения на уровне конкретных предприятий.

В результате наблюдается довольно разнородная картина коллективно-договорных отношений и коллективных трудовых конфликтов. В основном это формальные коллективные договоры на уровне предприятий (там, где они вообще сохранились - количество предприятий с коллективным договорами падает год от года), дополняемые еще более формальными отраслевыми и региональными соглашениями. Вся система увенчивается Генеральным соглашением. Лишь в отдельных случаях профсоюзам удается добиваться заключения реальных коллективных договоров, которые исполнаяются на практике.

В России существует специфическая ситуация с основными агентами рынка труда. В "новом" секторе экономики, состоящем из хозяйственных организаций, возникших вне процесса приватизации государственной собственности, практически отсутствуют профсоюзы, а отношения с отдельным работником складываются по двум основным моделям. В "старом" секторе, состоящем из бюджетных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий и хозяйственных организаций, созданных в процессе приватизации, в значительной мере сохранилась старая связка работодателя с "традиционными" профсоюзами бывшей системы ВЦСПС, хотя последние и переживают процесс медленной и мучительной трансформации, оставляющий надежду на превращение в перспективе по крайней мере части из них в "нормальные" профсоюзы, известные нам из зарубежного опыта. Здесь же в ряде отраслей и предприятий имеются и профсоюзы нового типа.

В коллективных трудовых конфликтах можно выделить три основных типа. Во-первых, это "нормальные" конфликты между работниками и работодателем на уровне предприятия или группы предприятий. Довольно часто такие конфликты идут помимо официальных профсоюзных структур. Во-вторых, "директорские" забастовки, которые фактически инициируются менеджментом предприятий (иногда при поддержке региональных администраций) с целью добиться определенных форм государственной поддержки (по мере сокращения или ликвидации таковой, очевидно, этот тип конфликтов будет отмирать). Наконец, в последнее время участились случаи вовлечения работников и их организаций в конфликты между разными группами собственников предприятия или собственниками и менеджерами - наиболее опасный тип конфликтов, угрожающий криминализацией рабочего движения.

Подводя итоги развития трудовых отношений и рынка труда в 1992-1999 гг., следует еще раз обратить внимание на следующие моменты:

* до сих пор в этой сфере преобладали стихийные процессы, попытки же их регулировать, в том числе через Федеральную службу занятости, играли скорее негативную роль, приводя к нарастанию латентных процессов;

* адаптация рынка труда шла в значительной мере в консервативных и архаизирующих формах, сходными с процессами во многих странах третьего мира, что привело к формированию тупиковых структур "экономики выживания", позволяющими поддерживать текущее существование, но затрудняющими переход к экономическому росту и модернизации социально-экономических структур;

* нереформированность сферы труда все в большей мере выступает препятствием для продолжения и развития экономических преобразований;

* задачи реформы рынка труда и трудовых отношений связаны с повышением их прозрачности, сужении сферы действия неформальных трудовых отношений, с гибким регулированием, обеспечением необходимого минимума социально-трудовых прав работника.

6.2. ЦЕЛИ РЕФОРМЫ

Стратегическая цель реформы трудовых отношений - создание в России эффективного цивилизованного рынка труда, оперативно обеспечивающего работодателя рабочей силой, необходимой квалификации, а работника - работой, достойной заработной платой и приемлемыми условиями труда.

Достижение этой цели предполагает решение следующих задач:

* Реформирование трудового законодательства в целях эффективного размещения и использования трудовых ресурсов в экономике при строгом соблюдении основных прав работников (право на справедливую оплату труда, право на защиту от необоснованного увольнения, право на забастовку и т. п.).

* Развитие механизмов социального партнерства на уровне предприятия.

* Формирование эффективных механизмов урегулирования трудовых споров. Совершенствование и повышение эффективности механизмов досудебной защиты трудовых и социальных прав работника. Создание специализированной трудовой юстиции, государственная поддержка развития системы негосударственной защиты трудовых прав и самозащиты.

* Повышение роли индивидуальных и коллективных договоров в регулировании вопросов оплаты и условий труда.

* Возвращение заработной плате ее воспроизводственной, стимулирующей и регулирующей функций и содействие развитию рыночных механизмов регулирования заработной платы.

* Рационализация мер государственной поддержки безработных. Сосредоточение усилий служб занятости на сокращении периода поиска безработным нового рабочего места и содействии безработным, имеющим наименьшие возможности для трудоустройства.

* Реформирование системы управления охраной труда через создание экономического механизма, стимулирующего работодателей к поиску путей снижения уровня производственного травматизма, профессиональной и производственно обусловленной заболеваемости, с одной стороны, и работника - к соблюдению техники безопасности, с другой.

Успешное проведение реформы невозможно без активной разъяснительной и просветительской деятельности государственных органов. Необходимо разработать и реализовать соответствующие государственные программы информационно-методического содействия гражданам в решении вопросов занятости и защиты трудовых прав.

6.3. РЕФОРМИРОВАНИЕ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Реформа трудового законодательства будет содействовать:

* увеличению гибкости трудовых отношений, их адаптивности к изменениям экономической конъюнктуры;

* повышению территориальной, отраслевой и профессиональной мобильности рабочей силы;

* постепенному вытеснению неформальных трудовых отношений.

* расширению сферы регистрируемой занятости;

* сокращению длительной, застойной безработицы;

* повышению уровня оплаты труда в регистрируемом секторе и ее удельного веса в национальном доходе;

* постепенному приближению уровня оплаты труда работников бюджетного сектора к уровню оплаты труда работников внебюджетной сферы;

* повышению уровня собираемости подоходного налога и отчислений во внебюджетные социальные фонды;

* сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний;

* усилению реальной защиты основных трудовых и социальных прав работника;

* укреплению профсоюзного движения;

* повышению производительности труда;

* структурной перестройке экономики, дающей начало экономическому росту;

* общему снижению социальной напряженности, переводу трудовых конфликтов в правовое русло коллективных трудовых споров.

Одной из центральных задач реформы трудовых отношений является осуществление реформы трудового права как системы нормативных (в первую очередь законодательных) актов, а так же механизмов нормативного и договорного регулирования трудовых отношений.

При этом следует учитывать глубоко сегментированный характер современного рынка труда, существование на нем групп работников, не просто отличающихся разным уровнем квалификации, но часто принадлежащих к разным эпохам технологического развития. Это не позволяет установить единообразные условия найма без ущерба для интересов значительной части работников и ослабления стимулов для экономического роста и научно-технического развития.

Следовательно, реформа трудового права должна быть направлена на повышение гибкости трудовых отношений и механизмов их регулирования. Упор должен быть сделан на создание и стимулирование механизмов саморегулирования на рынке труда при реалистическом уровне государственного регулирования, с учетом реальных возможностей государства и выделением сфер, где саморегулирование оказывается недостаточным, неэффективным или порождающим социально неприемлемые последствия.

Требуется переход от пассивного трудового законодательства, консервирующего существующие рабочие места и структуру занятости без учета их экономической эффективности, к трудовому законодательству, поощряющему отраслевую и территориальную мобильность рабочей силы, повышение ее качества и создание новых рабочих мест.

В этих условиях центр тяжести должен быть перемещен на договорное регулирование трудовых отношений, сближение трудового права по ряду существенных аспектов с гражданским (при учете принципиального различия между двумя отраслями права, связанного со структурным неравенством сторон трудовых отношений, в отличие от отношений гражданско-правового характера). Задача законодательства должна сводиться к установлению процедур и определению предельных значений материальных норм, определяющих условия труда, права и обязанности работника и работодателя (минимально допустимые размеры оплаты и времени труда и отдыха, максимально допустимая продолжительность рабочего времени, требования и стандарты по охране труда, запреты на включение определенных условий в трудовые договоры и т. п.).

При разработке нового трудового законодательства должны быть существенно переработаны и в ряде случаев подготовлены заново следующие его разделы.

6.3.1. Общие положения

Необходимо более детальное определение сторон трудовых отношений, в том числе: конкретизация роли представителей работников; выделение такой специфической категории работников, как работники, выполняющие распорядительные и контрольно-надзорные функции и в ряде ситуаций защищающие интересы работодателей и ряд других вопросов.

6.3.2. Коллективные трудовые отношения

Требуется детально разработать определение механизмов представительства работников и работодателей, в том числе условия создания представительных органов, выбираемых всеми работниками организации, разделение компетенции между выборными представительными органами и профсоюзами. Целесообразно предусмотреть механизм заключения коллективных договоров работниками, не являющимися членами профсоюза, с помощью организации-посредника.

Следует упорядочить возникающую в связи с существующим профсоюзным плюрализмом ситуацию множественности коллективных трудовых договоров и определить, что действие коллективного трудового договора распространяется только на работников, прямо или косвенно (через членство в профсоюзе) уполномочивших соответствующий профсоюзный орган на ведение коллективных переговоров от их лица.

6.3.3. Трудовой договор

В целях повышения гибкости трудовых отношений необходимо расширить свободу сторон в определении содержания трудового договора - законодательно должны быть определены: обязательный минимум вопросов, регулируемых трудовым договором, и вопросы, которые не должны быть предметом трудового договора, в остальном содержание трудового договора должно определяться соглашением сторон.

Целесообразно в ряде случаев расширить возможность применения срочных трудовых договоров при гарантиях соблюдения основных прав работника независимо от длительности действия договора. При досрочном расторжении срочного трудового договора возможно предусмотреть уплату компенсации стороной, инициировавшей расторжение.

Предусматривается расширение возможностей расторжения трудового договора по инициативе работодателя, главное условие здесь - мотивированность расторжения и возможность его обжалования. Исчерпывающий список оснований должен существовать лишь для увольнения без выплаты выходного пособия (неустойки) в связи с виновными действиями работника. Должна быть предусмотрена также и возможность приостановки действия трудового договора в некоторых ситуациях.

6.3.4. Гарантии и компенсации

Общий объем гарантий и компенсаций требует сокращения, поскольку он не соответствует экономическим возможностям государства и большинства предприятий. При этом требуется четкое определение ситуаций, когда гарантии и компенсации обеспечиваются работодателем, а когда государством или иными организациями (лицами).

При разработке и принятии нового трудового законодательства его следует сравнивать не столько с существующим законодательством, сколько с реальной ситуацией, поскольку формальное "ухудшение" положения работника по сравнению с буквой старого закона на деле означает существенное повышение для него правовых и социальных гарантий по сравнению с реально существующим положением.

Самостоятельной задачей является отражение в трудовом законодательстве особенностей регулирования трудовых отношений лиц со специфической правосубъектностью, либо работающих в специфических условиях. Она включает как разработку особых регулирующих норм для определенных профессиональных групп работников (государственные служащие, моряки, спасатели и др.), так и дополнительные нормы и гарантии для ряда социальных категорий (женщины и лица с семейными обязанностями, несовершеннолетние, инвалиды, безработные и другие.).

В новых условиях чрезвычайно важно обеспечить реальные механизмы соблюдения условий, принятых сторонами в трудовых договорах и в коллективных договорах. Отсюда важность осуществления контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства и создания дееспособных институтов и процедур разрешения трудовых споров и конфликтов. В последнем случае особое значение принадлежит развитию специализированной трудовой юстиции (см. следующий раздел проекта), а также до сих пор отсутствовавшему в трудовом законодательстве различению конфликтов прав и конфликтов интересов со специфическими методами их разрешения.

Важной проблемой является форма систематизации трудового законодательства. Традиционно говорят о задаче создания нового трудового кодекса, однако, это не единственный возможный вариант создания нового трудового законодательства. В частности, требует дополнительного обсуждения возможность последовательного принятия взаимосвязанных законов по отдельным направлениям трудового права с последующией их систематизацией, например, в виде Свода законов о труде.

Такой подход обеспечивает постепенность, поэтапность реформирования трудового законодательства. На первом этапе трудовое законодательство по-прежнему будет регулироваться в основном Трудовым кодексом, с учетом изменений и дополнений в него которые, внесены Правительством России и находятся в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы. Новые законы посвященные различным аспектам трудовых отношений, принимаемые в переходный период, будут постепенно замещать соответствующие статьи и разделы Трудового кодекса.

В рамках реформирования трудового законодательства должны быть подготовлены (доработаны) и приняты:

* Закон об основных началах трудового законодательства;

* Закон о трудовых договорах;

* Закон, предусматривающий формирование инстутутов досудебного урегулирования трудовых споров;

* Новая редакция Закона "О коллективных договорах и соглашениях";

* Новая редакция Закона "О порядке разрешения коллективных и индивидуальных трудовых споров";

* Закон "О времени труда и времени отдыха".

6.4.5. Повышение эффективности защиты трудовых прав граждан

Государственные меры по повышению эффективности защиты трудовых прав граждан должны осуществляться в следующих основных направлениях:

совершенствование досудебных механизмов защиты трудовых прав;

Введение новых законодательных норм расширяющих возможности граждан в защите трудовых прав;

Поддержка общественных организаций, занимающихся вопросами защиты трудовых прав граждан;

Информационно-методическая поддержка гражданской самозащиты в сфере труда и занятости.

6.3.6. Совершенствование досудебных механизмов защиты трудовых прав

Обеспечение дееспособности трудового права и усиление процессов саморегулирования в трудовых отношениях может быть достигнуто на основе развития эффективных институтов досудебного разрешения возникающих споров и конфликтов. Существующие суды общей юрисдикции по ряду причин не способны в полной мере выполнять эту роль.

Система досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов должна отвечать следующим требованиям:

* она должна состоять из юрисдикционных, то есть имеющих право на принятие решений, обязательных для сторон, органов;

* порядок создания таких органов должен быть относительно простым, а их количество - достаточным для обеспечения нормального доступа желающих к осуществляемой ими процедуре;

* при их формировании должен обеспечиваться высокий уровень квалификации лиц, рассматривающих и разрешающих трудовые споры, а так же трехсторонний характер органа (представительство профсоюзов и работодателей наряду с профессионалом, возглавляющим его);

* порядок рассмотрения дел должен основываться на Гражданско-процессуальном кодексе, но носить упрощенный по сравнению с судебной процедурой характер (в том числе сокращенные сроки рассмотрения дел);

* органы досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов должны быть финансово независимы от государственного бюджета и работать с элементами самофинансирования;

* граждане и организации должны иметь право обжалования решений, принимаемых органами досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов, в суде общей юрисдикции.

Реализация этих требований может быть достигнута с помощью следующих механизмов:

* система институтов досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов создается в соответствии с Федеральным законом (или разделом Трудового кодекса), устанавливающим их компетенцию, структуру, порядок создания, функционирования и финансирования;

* вводится заявительно-лицензионный порядок создания новых органов досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов; заявку на создание такого органа может подать любой гражданин, отвечающий квалификационным требованиям, установленным законом; лицензии выдаются федеральными органами юстиции на местах; количество таких органов в каждом субъекте федерации не ограничивается;

* отмена судами общей компетенции определенного процента решений органов досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов в определенный период времени могут служить основанием для отзыва лицензии;

* заседателями в органах досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов являются представители работников и работодателей, определяемые в соответствии с процедурой, установленной законом;

* финансирование органов досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов осуществляется в соответствии с количеством рассмотренных дел; одним из источников финансирования являются пошлины за рассмотрение дел и штрафы с участников рассмотрения; частично финансирование может осуществляться из специализированных фондов, формируемых из взносов работодателей, профсоюзов, органов местного самоуправления, добровольных пожертвований.

Создание такой квазисудебной системы позволит в значительной степени освободить суды общей компетенции от рассмотрения трудовых споров, создаст эффективный, саморегулируемый и доступный механизм контроля за соблюдением сторонами трудовых отношений условий трудовых и коллективных договоров.

6.3.7. Поддержка общественных организаций, занимающихся вопросами защиты трудовых прав граждан

Необходимы политическая и моральная поддержка, официальное государственное признание позитивной, социально значимой роли профсоюзов (в том числе вновь создаваемых) и других общественных организаций, защищающих трудовые права граждан в деле формирования в России новых трудовых отношений и развития современной рыночной экономики.

Такую позицию следует подкрепить регулярными консультациями между Правительством и основными социально-защитными и правозащитными организациями. Предмет консультаций: содержание, эффективность и взаимодействие институтов и мер государственной и негосударственной защиты прав и законных интересов работника. Целесообразно проводить консультации по следующим вопросам: современные тенденции в трудовых отношениях и на рынке труда, эффективность государственных и гражданских институтов защиты трудовых прав, координация усилий по преодолению очагов социальной напряженности, общественная экспертиза государственных мер по реформированию трудовых отношений, обсуждение гражданских инициатив в социально-трудовой сфере и т.д.

Могут осуществляться и иные формы государственной поддержки и сотрудничества с общественными организациями, защищающими права и законные интересы работника: в частности, размещение государственных социальных заказов; делегирование прав контроля (общественные инспекторы).

6.3.8. Информационно-методическая поддержка гражданской самозащиты в сфере труда и занятости

Проведение реформы трудовых отношений требует упорной разъяснительной и просветительной работы. Ее предметом должны быть реальная ситуация на рынке труда, международный опыт регулирования трудовых отношений и проведения реформ в этой сфере, общее повышение правовой грамотности населения в области трудового права.

Государственные программы информационно-методической поддержки гражданской самозащиты несут в себе две функции:

* просветительская функция: передача населению социальных и правовых знаний, помогающих адаптироваться к новым условиям в сфере труда и занятости, получить необходимые навыки для эффективного отстаивания своих прав и законных интересов.

* политическая функция: такого рода государственные программы являются и средством политической поддержки работников, проявления солидарности государства с широкими слоями населения, способствуют позитивному отношению населения к проводимым преобразованиям.

Программы информационно-методической поддержки призваны обеспечить работника знаниями и навыками необходимыми для:

* самостоятельного трудоустройства и максимально эффективного использования возможностей службы занятости;

* защиты своих прав и законных интересов при заключении трудового договора, разрешении трудовых споров в судебном и досудебном порядке;

* эффективного использования при защите своих прав и интересов возможностей профсоюзов, правозащитных организаций, адвокатов, инспекций по труду, других государственных органов.

Подобные программы должны включать как информационный материал (необходимый минимум знаний о правах и обязанностях, о нормативных актах, их закрепляющих, и о государственных и гражданских институтах, обеспечивающих их соблюдение), так и социально-правовые рекомендации, предлагающие гражданину последовательные алгоритмы действий, необходимые для решения социально-трудовых проблем.

Передача знаний в области защиты трудовых прав и интересов будет осуществляться в самых разнообразных и удобных для населения формах:

* массовые печатные издания;

* социальная реклама в средствах массовой информации;

* специализированные передачи в электронных средствах массовой информации, рубрики в газетах;

* государственные бесплатные курсы правовой самозащиты, организуемые на местах совместно администрацией, профсоюзами и правозащитными организациями.

Исполнение части программ может быть передано некоммерческим организациям на условиях государственного социального заказа при сохранении государственного статуса этих программ.

6.4. СОЦИАЛЬНОЕ ПАРТНЕРСТВО

Политика социального партнерства направлена на согласование различных социально-групповых интересов и регулирование конфликтов между ними цивилизованным путем с помощью создания институтов социального партнерства, разработки и принятия приемлемых для социальных партнеров механизмов и процедур согласования и регулирования интересов.

Основные цели реорганизация системы социального партнерства включают в себя:

* содействие формированию самостоятельных, представительных и ответственных коллективных партнеров: профсоюзов и объединений работодателей, имея в виду, что основой взаимного развития профсоюзов и работодателей является их взаимодействие на уровне предприятия с целью заключения колдоговора;

* содействие развитию реальных механизмов коллективно-договорного регулирования, прежде всего на уровне организации путем внесения изменений в существующее законодательство;

* создание эффективных механизмов разрешения коллективных трудовых споров на любых этапах их развития.

Главный упор должен быть сделан на развитие коллективно-договорных отношений на низовом уровне, обеспечение независимости профсоюзных организаций от работодателя. В законодательство необходимо ввести меры по осуществлению принудительного аудита в организациях, отказывающих профсоюзу в предоставлении информации в ходе коллективных переговоров одновременно с введением ответственности должностных лиц профсоюза и членов комиссии по переговорам за разглашение информации, являющейся коммерческой тайной.

Политика в области социального партнерства будет ориентироваться не на то, чтобы любыми способами уходить от трудового конфликта, а на то, чтобы направлять эти конфликты в конструктивное русло. Для этого необходимо опережающее развитие институтов по разрешению коллективных трудовых споров.

За соглашениями в рамках социального партнерства на отраслевом и региональном уровне останется в основном рамочная функция, они будут обязательны только для тех, кто реально уполномочил их подписание.

Российская трехсторонняя комиссия будет преобразована в более широкий консультативный орган, (возможно ее слияние с Политическим консультативным советом при Президенте РФ), служащий в основном для проведения консультаций между различными социально-экономическими и социально-политическими объединениями, но не принимающий каких-либо обязательных решений.

Таким образом, государство создает инфраструктуру, "строительные леса", которые помогут самим социальным партнерам построить те институты и выработать те механизмы и процедуры, какие им потребуются.

6.5. ПОЛИТИКА ЗАНЯТОСТИ

Одна из важных составляющих гибкости рынка труда - сохранение вариантности поиска работы (самостоятельно, через средства массовой информации, негосударственные фирмы по найму персонала, прямое обращение, службы занятости и т.д.). Государственные службы занятости работают и должны работать в конкурентной среде.

Однако вне зависимости от эффективности альтернативных институтов рынка труда у государственных служб есть особые функции. Они призваны нейтрализовать неравенство граждан на рынке труда. В условиях, когда ресурсы, которыми располагает Федеральная служба занятости явно недостаточны для оказания помощи всем безработным, ее усилия должны быть сосредоточены преимущественно на поддержке безработных, которые сталкиваются с объективными препятствиями при самостоятельном поиске работы. Задача Федеральной службы занятости - максимально приблизить "потенциал трудоустройства" таких клиентов к уровню тех, кто успешно ищет работу самостоятельно.

Расширение спроса на рабочую силу, вызванное экономическим оздоровлением, позитивно скажется на тех, кто оставался безработным относительно более короткий период времени. Как правило, данная группа работников, обладающая высокой способностью к занятости, не требует интенсивной помощи со стороны государства. Часто достоверной и обширной информации о наличии вакансий оказывается для таких работников достаточным для существенного сокращения периода поиска работы.

Однако длительно безработные и те, для кого риск попадания в эту группу велик, едва ли смогут воспользоваться плодами экономического роста и самостоятельно найдут новую работу. Именно на эту группу безработных преимущественно и должна быть нацелена политика на рынке труда.

Предстоящие структурные сдвиги в российской экономике, которые будут сопровождаться высвобождением большого числа работников с предприятий, испытывающих экономические трудности повышают значимость территориальных аспектов политики занятости. Поэтому в территориальном разрезе приоритетом государственной политики занятости становится содействие занятости и обучения безработных в тех регионах и населенных пунктах, где происходит реструктурирование или ликвидация крупных градообразующих предприятий, влекущие массовое высвобождение работников. В силу ограниченной территориальной мобильности работников, даже те из них, кто вполне конкурентоспособен на общероссийском рынке труда, в подобных случаях могут испытывать

В настоящее время подобные категории безработных лишены должного внимания со стороны Федеральной службы занятости, а значительная часть ресурсов Фонда занятости населения расходуется на оказание помощи менее уязвимым категориям безработных или на реализацию программ с низкой эффективностью.

Таким образом, приоритетной задачей государственной политики занятости становится переориентация ресурсов на оказание эффективной помощи в трудоустройстве безработных, испытывающих серьезные трудности в плане самостоятельного поиска работы. Такая переориентация должны затронуть все основные функции Федеральной службы занятости, к числу которых относятся:

* посреднические услуги;

* аналитические и информационные услуги;

* обеспечение (в необходимых пределах) доходов безработных;

* реализация программ содействия занятости;

* реализация программ обучения безработных.

Решение этой задачи потребует пересмотра форм и методов работы Федеральной и региональных служб занятости, а также механизмов ее финансирования.

Одним из ключевых элементов нового подхода к политике занятости является повсеместное внедрение современных методов профилирования безработных, которые получили широкое распространение в практике служб занятости развитых стран. Профилирование позволяет с помощью специальных обследований выявить категории безработных, которые нуждаются в наибольшем внимании со стороны Федеральной службы занятости, а также реализовать наиболее эффективные подходы к решению проблем таких безработных, адаптированные с учетом их "профиля".

Услуги службы занятости в части трудоустройства оказываются более результативными, если они становятся обязательным дополнением системы пособий по безработице. Это означает, что система критериев назначения пособий по безработице должна быть пересмотрена. Их выплату необходимо максимально увязать с результатами профилирования безработных, с тем чтобы право на получение пособий возникало преимущественно у тех категорий безработных, которые являются наиболее уязвимыми и нуждаются в активном содействии Федеральной службы занятости.

В силу того, что профиль уязвимых категорий безработных может сильно варьироваться в территориальном разрезе, следует допустить возможность существенной дифференциации условий предоставления пособий по безработице в зависимости от состояния рынка труда. Такая дифференциация, в свою очередь, делает необходимым активное межрегиональное перераспределение финансовых ресурсов в пользу регионов с повышенным числом безработных, относящихся к уязвимым категориям по результатам профилирования.

С этой целью начиная с 2001 года финансирование государственной политики занятости будет полностью переведено на бюджетную основу. При этом выплата пособий по безработице будет полностью осуществляться за счет средств федерального бюджета, а распределение этих средств по территориям будет осуществляться в строгом соответствии с числом зарегистрированных безработных, имеющих право на получение пособий. Максимальные размеры пособий должны быть ограничены величиной регионального прожиточного минимума при одновременном повышении минимальных размеров пособий.

Финансирование услуг по трудоустройству безработных будет осуществляться за счет территориальных бюджетов. При этом уровень региональной безработицы будет учитываться в формуле выравнивания при определении величины трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Программы трудоустройства, реализуемые Федеральной службой занятости будут ориентированы на наиболее уязвимые категории безработных, выявляемые по результатам профилирования. Каждая из реализуемых программ должна быть результативна в трех отношениях. Во-первых, программы должны быть полезны на индивидуальном уровне, возвращая конкретного безработного к занятости или сохраняя его контакт с рынком труда. Во-вторых, эффект от программ должен сказываться на профильной группе безработных. В-третьих, любые действия должны быть оправданы с точки зрения общественных затрат на них.

Обеспечение высокой эффективности государственных программ занятости с учетом вышеперечисленных требований предполагает наличие:

* обширной информации, включая данные выборочных обследований безработных и трудоустроенных, которая позволяет целевые группы и характер проблем, которые предполагается решить с помощью программ занятости;

* эффективной системы ресурсного планирования и обеспечения программ занятости;

* максимально возможная индивидуализация программ с учетом особенностей профиля безработных и внедрение гибких механизмов последующих индивидуальных действий с учетом промежуточных итогов реализации программ применительно к конкретным безработным;

* регулярного мониторинга результатов реализации программ занятости, позволяющего определить конечную эффективность программ и обеспечивать их своевременную корректировку по результатам мониторинга.

Реализация перечисленных мер преполагает внесение изменений и дополнений в Закон "О занятости населения в Российской Федерации", направленных на:

* пересмотр источников и механизмов финансирования государственной политики занятости;

* введение процедур профилирования безработных в качестве основы для планирования и реализации программ занятости;

* персмотр размеров пособий по безработице и достижение более тесной увязки выплаты пособий по безработице с профилем безработных;

* облегчение порядка коллективных увольнений и сокращение объема гарантий и компенсаций для увольняемых, возлагаемых на работодателя;

* внедрение обязательных процедур мониторинга эффективности программ занятости;

* расширение полномочий территориальных органов Федеральной службы занятости населения в осуществлении политики занятости в регионах исходя из особенностей локальных рынков труда.

6.6. ПЕРЕСМОТР МЕХАНИЗМОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ И НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ ОПЛАТЫ ТРУДА

Изменения в сфере регулирования и налогообложения оплаты труда будут направлены на всемерное повышение регистрируемой части фонда оплаты труда, а также на устранение неоправданных ограничений на размеры оплаты труда, препятствующие ее увеличению.

Внедрение программно-целевых и подушевых нормативных механизмов финансирования организаций и учреждений бюджетной сферы в сочетании с расширением практики контрактного найма государственных служащих и работников бюджетной сферы позволит придать рекомендательный характер Единой тарифной сетке и повысить самостоятельность конкретных организаций-получателей бюджетных средств в установлении размеров и условий оплаты труда с учетом особенностей локальных рынков труда. На этой основе будет происходить постепенное сближение размеров оплаты труда в бюджетных отраслях с другими отраслями российской экономики.

Для внебюджетного сектора должна быть отменена система устанавливаемых государством районных коэффициентов и северных надбавок к заработной плате. Вместо нее должна применяться процедура прямых переговоров между работниками или их уполномоченными представителями и работодателем о приемлемом для обеих сторон размере оплаты труда с последующим заключением индивидуальных и коллективных трудовых договоров. Система районных коэффициентов должна остаться лишь для бюджетного сектора.

Необходим переход к установлению минимального размера оплаты труда на почасовой основе. Размер почасовой минимальной оплаты труда должен постепенно увеличиваться с учетом роста средней заработной платы в стране.

Произойдет также существенное снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда предприятий и организаций всех форм собственности, что будет способствовать созданию новых рабочих мест в регистрируемом секторе экономики.

 

II. МОДЕРНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИКИ

В настоящее время перед российской экономикой стоит реальная угроза оказаться в числе стран, чье влияние на развитие мировой экономики является незначительным. Продолжает снижаться доля России в мировом производстве и торговле, все большее число стран опережает Россию по интегрирующему показателю - валовому внутреннему продукту на душу населения, уровню и качеству жизни. В России практически незаметны наметившиеся в большинстве стран тенденции глобализации, становления постиндустриальной, информационной экономики.

При неизменной экономической политике Россия будет неизбежно попадать в ловушки мировых финансовых кризисов и неблагоприятной конъюнктуры на внешних рынках сырья. Спрос на российские товары и услуги будет снижаться, как в результате дальнейшего падения конкурентоспособности продукции, так и по мере экономической и политической консолидации в Европе.

Не менее серьезны внутренние угрозы экономическому развитию страны. В последние 25 лет в стране наблюдается сокращение основного капитала и нарастающее технологическое отставание от развитых стран. Уже в среднесрочной перспективе мы столкнемся как с ограничениями эффективных производственных фондов, так и с энергетическими ограничениями на сколько-нибудь существенный экономический рост. Без значительного реформирования российская финансовая система еще долго будет оставаться потенциальным источником нестабильности и потрясений в стране. Ухудшение демографической ситуации, кризис в сферах образования и здравоохранения могут вызвать ускоренную деградацию человеческого капитала страны.

Единственным способом ответа на вызовы и угрозы, с которыми столкнулась российская экономика, является достижение устойчиво высоких темпов экономического роста, что позволит решить накопившиеся социальные проблемы, повысить уровень благосостояния и укрепить международные позиции страны.

Объективно в России существуют предпосылки для ускоренного экономического развития. Основные причины, которые не дают возможности реализовать имеющийся у страны потенциал, можно сгруппировать в три основные категории.

Первое - неблагоприятный деловой климат, общие условия хозяйствования. Это проявляется, прежде всего, в излишнем вмешательстве государства в хозяйственную деятельность и одновременно его недостаточной роли в обеспечении базовых рыночных условий - защиты прав собственности и создании равных условий конкуренции. Органы власти зачастую вовлечены в переделы собственности. Предоставление отдельным хозяйствующим субъектам налоговых, кредитных или таможенных льгот, "особого" режима доступа к государственному заказу и государственным ресурсам, молчаливое согласие государства накапливать налоговую недоимку дискриминирует других участников рынка. Чрезвычайно высокими остаются трансакционные издержки и административные барьеры входа на рынок и последующего ведения предпринимательской деятельности. Уровень развития банковского сектора и фондового рынка не соответствует решению задачи мобилизации сбережений и трансформации их в инвестиции, необходимые для ускоренного экономического роста. Все это препятствует как раскрепощению деловой и инвестиционной активности внутри страны, так и притоку внешних инвестиций.

Второе - обременительная для общества государственная финансовая система. Уровень фискального давления и объем декларируемых обязательств государства чрезвычайно велик, а реальные финансовые поступления и обслуживаемые обязательства существенно ограничены. Таким образом, сегодняшний социальный контракт основан на неисполнении взаимных обязательств государства и общества. Этот "договор" является одним из основных препятствий экономическому развитию и служит фактором обострения социальных отношений.

Третье - неэффективная структура экономики, в которой преобладает производство товаров с низкой долей добавленной стоимости (главным образом, сырьевых) и нерыночных услуг. В большинстве отраслей экономики производительность труда находится на низком уровне. Энергоемкость продукции высока по мировым меркам. Доля неэффективных предприятий продолжает оставаться высокой, а их реструктуризация затруднена, главным образом, в силу социальных обстоятельств. Производственная инфраструктура - дороги, электросети, трубопроводы и т.п. - достигла, в значительной мере, критического возраста и может уже через несколько лет оказаться серьезным препятствием для экономического роста.

Внешними проявлениями перечисленных выше проблем являются отток капитала и неплатежи, высокая доля неденежных форм расчетов, уход экономики в тень и ее криминализация, медленное развитие "нового сектора".

В настоящий момент, в отличие от всех предыдущих периодов, создалась ситуация, открывающая возможность для успешного проведения модернизации экономики с минимальными социальными издержками. Сегодня наблюдается промышленный рост, увеличение инвестиций, рост налоговых поступлений, снижение бюджетного дефицита, низкая инфляция, растущие золотовалютные резервы, укрепляющий свою покупательную способность рубль. В российской экономике сложился и окреп новый рыночный сектор, способный мобильно реагировать на изменение экономических параметров - так же, как реагируют участники рынка во всем мире. Послекризисное оздоровление экономики - это заслуга, прежде всего, частного бизнеса, который стал самостоятельным, дееспособным. Все это означает, что реформы, несмотря на их медленный темп, ошибки и просчеты, не прошли даром.

Для широкомасштабной модернизации экономики необходимо создать и гарантировать благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, проводить предсказуемую и стимулирующую рост макроэкономическую политику, осуществить структурную перестройку экономики.

Только быстрое развитие национального капитала, формирование благоприятного делового климата, обеспечение экономической свободы, превратят Россию в страну, привлекательную для инвестиций. Исходными условиями формирования эффективной экономической системы и благоприятного делового климата являются утверждение прав частной собственности (прежде всего, на землю и недвижимость) и обеспечение их защиты, создание равных условий конкуренции, развитие устойчивых и эффективных финансовых институтов. Государство также должно найти оптимальный баланс во взаимоотношениях с частным предпринимательством - постепенно отказаться от практики избыточного вмешательства в дела бизнеса, что позволит четко очертить сферу государственного регулирования, повысить его эффективность.

Ни один из хозяйствующих субъектов на всей территории страны не должен подвергаться дискриминации за счет других. Участникам хозяйственной деятельности должны быть предоставлены возможность и действенные механизмы защиты своих прав, а также доступ ко всей инфраструктуре, которая существует в рыночной экономике.

Улучшение инвестиционного климата не только сократит отток капитала, но и создаст предпосылки к репатриации российского капитала, ранее вывезенного из страны. В этих условиях будет возможно принять меры по легализации экспорта капитала для законопослушных предприятий и граждан.

Важнейшей задачей государства является обеспечение стабильности, открытости и справедливости финансовых взаимоотношений государства и общества для создания тем самым основ нового социального контракта и ускоренного экономического развития страны. Необходимо обеспечение платежеспособности государства, значительное упрощение налоговой системы, снижение налогового бремени, преодоление горизонтальной и вертикальной несбалансированности бюджетной системы. Кредитно-денежная политика должна обеспечить низкую инфляцию, предсказуемую динамику обменного курса рубля, низкие процентные ставки.

Структурная политика государства будет переориентирована с оказания поддержки неэффективным предприятиям на развитие инфраструктуры, обеспечение мобильности рабочей силы, поддержку "новых" секторов (прежде всего инновационных и информационных секторов), стимулирование реструктуризации и реформирования предприятий, естественных монополий. На структурную перестройку экономики должна быть нацелена и приватизация. Государство будет также стимулировать диверсификацию экспорта с постепенным увеличением продукции обрабатывающих отраслей, особенно высокотехнологичной.

Столь масштабная модернизация экономики не может быть проведена за короткий промежуток времени. Ее осуществление займет несколько лет и будет состоять из несколько важных этапов.

Ключевые задачи первого этапа, который должен в основном завершиться в 2000 году, - создание базовых законодательных основ, обеспечивающих новые условия хозяйствования, и приведение обязательств государства в соответствие с его ресурсами. На этом этапе государство должно дать сигнал бизнесу о новом характере экономической политики, о желании "заключить" новый социальный контракт.

На втором этапе (2001-2003 годы) необходимо начать реализацию экономической политики, основанной на новых принципах. Дерегулирование экономики, гарантии прав собственности и равных условий конкуренции, концентрация усилий на выполнении других базовых общественных функций должны стать основными мотивами экономической политики. В этот период важно сосредоточить инвестиционную активность государства на обновлении всего спектра производственной инфраструктуры, а также на создании финансовой инфраструктуры рынка, адекватной новым условиям. Финансовая политика государства должна быть направлена на обеспечение финансовой стабильности и снижении долговой нагрузки на экономику. Основным фактором экономического роста на этом этапе будет развитие "нового сектора" на базе высвобождения предпринимательской инициативы.

Третий этап (2004-2010 годы) должен стать периодом масштабной структурной перестройки экономики, которая будет стимулироваться всем комплексом социально-экономических факторов - накоплением новых инвестиций, растущей внешней конкуренцией, созданием более эффективных механизмов перетока капитала и рабочей силы, которые должны привести к росту эффективности факторов производства. Это период будет связан с ростом покупательной способности национальной валюты, переходом денежно-кредитной политики к механизмам регулирования процентных ставок. Доля государства в перераспределении валового внутреннего продукта будет снижаться по мере роста экономики, обеспеченного высокой инвестиционной активностью, включая приток иностранных инвестиций.

Логика экономического развития полностью соответствует целям и ориентирам других блоков программы. Социальные преобразования должны обеспечивать необходимую социальную стабильность как фактор снижения предпринимательских рисков, воспроизводство интеллектуального капитала, уменьшение социального неравенства. Социальной базой структурной перестройки экономики сможет стать только растущий средний класс. За ближайшие три-четыре года должны быть реализованы и основные элементы реформы власти, что позволит обеспечить эффективность принимаемых государством решений в области экономической политики.

1. СОЗДАНИЕ БЛАГОПРИЯТНОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО И ИНВЕСТИЦИОННОГО КЛИМАТА

1.1. ВВЕДЕНИЕ

Стратегия, направленная на преодоление разрыва уровня экономического развития России и ведущих стран, предполагает качественное повышение эффективности российской экономики, следствием чего явилось бы превращение России из страны, вывозящей капитал и ввозящей товары с высоким уровнем добавленной стоимости, в страну, ввозящую капитал и вывозящую товары и услуги с высокой добавленной стоимостью. Достичь этого удастся только при осуществлении масштабных инвестиций в основной капитал при одновременном повышении эффективности капиталовложений.

Требуемые объемы и качество капиталовложений могут быть достигнуты только при опоре на частные инвестиции, которые чрезвычайно чувствительны к условиям ведения бизнеса. Поэтому кардинальное улучшение предпринимательского и инвестиционного климата в России является ключевой задачей предстоящего десятилетия, без решения которой модернизация и экономический рост, а также ответ на вызовы и угрозы, с которыми сталкивается Россия, будут невозможны.

В последнее время в России произошли очевидные позитивные сдвиги в отношении условий ведения предпринимательской деятельности. Политическая стабильность и предсказуемость, прежде оцениваемые крайне низко, стали возможны после парламентских и президентских выборов. Позитивные ожидания у экономических агентов формирует согласованность действий исполнительной и законодательной власти. И все же в целом инвестиционный климат в стране остается непривлекательным.

Одним из наиболее существенных факторов, ухудшающих условия для ведения эффективного бизнеса, является наличие крупного нерыночного сектора, к которому можно отнести не менее четверти общего числа российских предприятий. Они не в состоянии производить и продавать конкурентоспособную продукцию за живые деньги и по ценам, превышающим издержки, но сохраняются вследствие явного или скрытого субсидирования, неплатежей и бартера. Подавляющее большинство российских предприятий опутано долгами, с которыми у них нет шанса рассчитаться. Объем текущей кредиторской задолженности только по крупным и средним предприятиям составляет 65 процентов по отношению к годовому ВВП. При этом замедление темпов прироста дебиторской и кредиторской задолженности в экономике, имевшее место в период после кризиса 1998 г, в середине 1999 года прекратилось, и в настоящее время мы наблюдаем ускорение темпов прироста взаимной задолженности предприятий. Нерыночный сектор оттягивает ресурсы, необходимые для развития, и распространяет нездоровые экономические и финансовые отношения на всю экономику.

Второй негативный фактор - высокий удельный вес теневой экономики, использование значительной частью российских компаний бартера, наличных расчетов, а также расчетов через оффшорные зоны с целью ухода от уплаты налогов и сокрытия иных нелегальных операций.

Высокий риск для инвесторов, в первую очередь портфельных, обычно выступающих в роли младших акционеров, создают нарушения их прав собственности, что делает инвестиции бессмысленными. Захват контроля над предприятием группировками, не обладающими необходимыми инвестиционными ресурсами, позволяет разворовывать имущество предприятия. Риски для инвестора несет в себе также недостаточная регламентация оснований для инициирования процесса банкротства, отсутствие четких правил в отношении самой процедуры банкротства. Отсутствуют механизмы перераспределения собственности в пользу эффективных собственников; в структуре собственности многих предприятий высока доля аффилированных лиц. Права меньшинства акционеров игнорируются и ущемляются.

Среди проблем обеспечения прав собственности наиболее острые связаны с интеллектуальной собственностью. Защита прав собственников осуществляется слабо. Широкое распространение получила подделка продукции.

При приобретении государственной собственности основные проблемы инвесторов связаны с тем, что для продажи, как правило, предлагается плохо специфицированный имущественный комплекс, информация о самом факте продажи которого труднодоступна. Дополнительные проблемы создает исключение из имущественного комплекса земельного участка, который должен продаваться вместе с объектом недвижимости.

Существуют проблемы в законодательной сфере. Не завершена работа над Налоговым кодексом (принята только первая часть), до сих пор не сформировано законодательство, регулирующее земельные отношения и технологию оборота недвижимости. Наиболее остро ощущается отсутствие закона, регламентирующего процедуры возможной национализации и устанавливающего надежные гарантии для собственников имущества, подлежащего национализации.

Дестабилизирующим фактором для предпринимательской деятельности является несоответствие федерального и регионального законодательства. Существуют сферы, не урегулированные федеральным законодательством. Существующие законы плохо исполняются. В ряде случаев это связано с отсутствием санкций за неисполнение норм права или их неэффективностью, когда нарушение права экономически выгоднее, чем его исполнение. Серьезной причиной неисполнения законов является неэффективность судебной защиты в случае нарушения норм права.

Следующая проблема - несоблюдение обязательств по контрактам. Деловая этика, обычаи делового оборота, являющиеся неотъемлемыми элементами рыночных отношений, находятся на крайне низком уровне для подавляющей части российских экономических агентов, так как возникновение новых форм деятельности не сопровождалось адекватным и своевременным развитием механизма принуждения к исполнению контрактных обязательств.

Российское государство плохо справляется с функцией регулирования экономики. Избыточное бюрократическое регулирование одних сторон хозяйственной жизни происходит при практически полном отсутствии влияния государства в других сферах, где этот контроль действительно необходим. В такой ситуации ограничивается сфера действия конкурентных механизмов, повышаются издержки бизнеса. В российской экономике высоки барьеры входа на рынок, создаваемые не уровнем рыночной конкуренции, а административными предписаниями. От забюрократизированности процедуры открытия нового предприятия страдают и отечественные предприниматели, и иностранные, что приводит к потере значительных потенциальных инвестиций. Но особенно от высоких административных "барьеров входа" страдает малый и средний бизнес. Потери несет и государство, поскольку предпринимателям проще и эффективнее оказывается вести теневую, не облагаемую налогом, хозяйственную деятельность.

Также неблагоприятна среда функционирования бизнеса. Хозяйственная деятельность является объектом внимания многочисленных контролирующих инстанций, действующих по собственным внутриведомственным инструкциям. Всевозможные проверки со стороны такого рода инстанций используются в качестве рычага для ограничения конкуренции в пользу отдельных (дружественных власти) коммерческих структур или для вымогания взяток.

Для российской экономики характерно значительное неравенство условий конкуренции, которое проявляется как в форме льгот и субсидий (прямых и косвенных) предприятиям нерыночного сектора, так и в форме привилегий отдельным компаниям в силу сращивания бизнеса и власти. Прямые субсидии, оплачиваемые преимущественно из региональных и местных бюджетов, перекрестное субсидирование, слабость финансовой дисциплины, в силу которой существует возможность не платить налоги и не оплачивать поставляемую продукцию - все эти факторы позволяют поддерживать существование предприятиям нерыночного сектора. При этом поставщики практически бесплатно кредитуют такие предприятия. Крупнейшими кредиторами (кроме бюджета) оказываются естественные монополии (Газпром и РАО ЕЭС, железные дороги), которые во многих случаях обязываются государством производить поставки бесплатно или в долг (неотключаемые потребители энергии, перевозки части военных грузов и т.п.). В итоге назревает опасность острого кризиса в топливно-энергетическом комплексе, на транспорте, где не создаются необходимые инвестиционные ресурсы.

Обычная практика позволяет также министерствам, ведомствам и администрациям регионов предоставлять привилегии определенным компаниям, в том числе при размещении государственных заказов, оплачиваемых за счет соответствующих бюджетов, что позволяет затем пользоваться услугами таких компаний в частных интересах. В то же время эффективные рыночные компании, являющиеся аккуратными налогоплательщики и работающие по правилам, зачастую подвергаются усиленному давлению налоговых и иных служб. Очевидно, что в подобных условиях не работают стимулы повышения эффективности, расширения бизнеса за счет предпринимательской активности и инвестиций.

Значительным изъяном российской экономической системы является плохое информационное обеспечение бизнеса, что существенно искажает сигналы, на которые ориентируются экономические агенты при принятии решений. Низкое качество, отсутствие равного доступа к информации о контрагентах, ее ограниченность вносят существенные искажения в решения экономических агентов об эффективном распределении ресурсов и не позволяют предпринимателям строить прогнозы с приемлемой точностью.

Развитие бухгалтерского учета в России недостаточно увязано с основными тенденциями гармонизации стандартов на международном уровне: часть принимаемых российских правил бухгалтерского учета основана на устаревших подходах. В составе органов, задействованных в процессе реформирования бухгалтерского учета, на сегодняшний день практически отсутствуют специалисты в области международной практики бухгалтерского учета.

Существенным препятствием для осуществления инвестиционной деятельности является состояние российской банковской системы. Банковская система характеризуется несовершенными технологиями, низким профессиональным уровнем менеджмента, чрезвычайно слабым доверием со стороны вкладчиков, клиентов и контрагентов. Не существует эффективной системы банковского надзора, что также неявно сказывается на перспективах инвестиционной деятельности. Сама банковская система не привлекательна для инвестиций.

Еще слабее финансовые институты, ориентированные на долгосрочные инвестиции. В значительной мере их рост сдерживается отсутствием адекватной правовой основы, достаточного количества профессиональных управляющих, а также низкой рентабельностью инвестиционной деятельности. Наряду с этим институты финансового рынка, в первую очередь коммерческие банки и страховые компании, в значительной мере используются в различного рода схемах ухода от налогообложения, обналичивания денег и т.д.

Реализуемый Банком России в настоящее время вариант валютного регулирования предполагает по сути запретительный режим для иностранных инвестиций, осуществляемых в полном соответствии с российскими законами, что стимулирует инвесторов к обходу законодательства. В то же время не существует механизмов контроля над тем капиталом, который проникает в Россию, минуя легальные схемы, и тем более не существует эффективных механизмов, препятствующих вывозу капитала из страны.

На инвестиционный климат в целом неблагоприятно влияет политика местных властей, которые, как правило, стремятся захватить собственность, соорудить барьеры на пути вывоза или ввоза продукции, создать препятствия для миграции рабочей силы, совмещать функции хозяйствующих субъектов с функциями органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Часто наблюдаются необоснованные отказы в регистрации хозяйствующих субъектов, прямой запрет на осуществление отдельных видов деятельности, установление не предусмотренных в законодательстве поборов и лицензий, прямая коррупция. Существенным тормозом развития рыночных отношений в экономике является устаревшее трудовое законодательство и неразвитость рынка труда, что препятствует заключению полноценных контрактов и изменениям в структуре и распределении трудовых ресурсов. Это усугубляется низкой мобильностью населения, возникающей из административных правил, действующих на региональном уровне, высокой дифференциации цен на недвижимость и локализации рынков жилья, слабой развитости миграционной инфраструктуры.

1.2. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ

Потенциально в России существуют огромные возможности для высокодоходных инвестиций. Однако накопленные проблемы препятствуют превращению России в страну, притягательную для инвесторов. В связи с этим приоритетной целью экономической политики является формирование благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, обеспечение высокого уровня экономической свободы.

Предпринимательский и инвестиционный климат страны характеризуется комплексом взаимозависимых факторов. В их числе:

- политическая стабильность и предсказуемость;

- макроэкономические показатели (бюджет, платежный баланс, государственный долг);

- защищенность и определенность прав собственности, уровень корпоративного управления;

- уровень договорной дисциплины контрагентов по исполнению контрактов;

- уровень законности и правопорядка, масштабы преступности и коррупции;

- качество налоговой системы и уровень налогового бремени;

- качество банковской системы и других финансовых институтов;

- компетентность и политика центральных и местных властей, уровень конфликта интересов в их структурах;

- открытость экономики;

- уровень монополизации рынков, величина барьеров входа на рынок;

- уровень развития инфраструктуры;

- качество рабочей силы.

На базе анализа перечисленных факторов предприниматель оценивает степень риска своей деятельности и определяет приемлемый для него уровень доходности на инвестируемый капитал. В конечном итоге именно такие оценки предопределяют направление потоков капитала на мировом рынке.

Таким образом, создание климата, благоприятствующего деловой активности, по сути, охватывает весь комплекс мероприятий стратегии. В данном разделе рассматриваются основные задачи, решение которых непосредственно повлияет на улучшение предпринимательского и инвестиционного климата: улучшение общих условий хозяйствования и развитие финансовых рынков и институтов.

Улучшение общих условий хозяйствования подразумевает:

защиту прав собственности и совершенствование корпоративного управления;

выравнивание условий конкуренции;

дерегулирование экономики;

улучшение информационного обеспечения бизнеса, реформирование бухгалтерского учета и статистики.

Исходным условием формирования эффективной экономической системы и благоприятного делового климата является защита прав собственности. Это важнейшая обязанность государства, выполнение которой требует прежде всего наличия законодательства, устанавливающего четкие правила инициирования процедуры национализации и исключающего возможность ее проведения в нецивилизованных формах. В стране должна утвердиться атмосфера, при которой и российская система права, и общественное мнение категорически отвергают саму идею передела собственности, пересмотра итогов приватизации, кроме как в судебном порядке.

Следующее ключевое условие развития национального капитала - создание равных условий конкуренции для всех хозяйствующих субъектов на всей территории страны. Совершенствование антимонопольного законодательства и правоприменительной практики, направленной на обеспечение равных условий конкуренции, отказ от дискриминации любых производителей находятся в числе центральных приоритетов экономической политики.

Важнейшей предпосылкой устойчивого экономического роста является обеспечение оптимального баланса во взаимоотношениях частного предпринимательства и государства. Последовательное проведение в этом вопросе линии на дерегулирование будет способствовать созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности. Вместе с тем только этот подход позволит четко очертить сферу государственного регулирования экономических процессов. Государство должно сосредоточиться на эффективном выполнении своих базовых функций - защиты безопасности, прав и свобод граждан и бизнеса, гаранта соблюдения правил игры и власти единого для всех закона - и отойти от практики избыточного вмешательства в дела бизнеса.

Улучшению инвестиционного климата в немалой степени будет способствовать создание благоприятной информационной среды. Понятность, прозрачность, полнота, достоверность и оперативность представления финансовой и экономической информации во многом определяют действия инвесторов, оказывая влияние на скорость принятия решений и направления финансовых потоков.

Необходимым атрибутом растущей экономики является наличие динамично развивающихся финансовых рынков и институтов. Ключевыми элементами построения финансовой системы, адекватной потребностям современной экономики, являются:

реформирование банковского сектора;

развитие фондового рынка и инвестиционных институтов;

развитие рынка страховых услуг.

Стабильно функционирующая банковская система является действенным механизмом аккумулирования сбережений и их трансформации в инвестиции, играет существенную роль в межотраслевом перераспределении капитала, обеспечивает высокую скорость расчетов.

Развитый рынок страховых услуг стимулирует расширение деловой активности, защищая инвесторов от различного рода рисков. Другая важная функция страхования - аккумуляция долгосрочных инвестиционных ресурсов для развития экономики.

Улучшение инвестиционного климата - длительный процесс. Очевидно, что быстрое изменение ситуации практически невозможно в связи с объективной необходимостью принятия мер долгосрочного характера. Следовательно, разумная политика состоит в том, чтобы обеспечить постоянное и неуклонное улучшение ситуации. У инвесторов должна появиться уверенность в том, что сегодня лучше, чем вчера, а завтра будет лучше, чем сегодня, и эта тенденция не зависит от политической конъюнктуры.

1.3. ОБЩИЕ УСЛОВИЯ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ

1.3.1. Защита прав собственности

1.3.1.1. Принципы защиты прав собственности.

В российской экономике переходного периода существует широкая зона неопределенности в сфере реализации и защиты прав собственности в силу того, что система осуществления права государственной собственности оказалась размытой, а механизмы новой системы пока окончательно не сформированы.

Отсутствие эффективных механизмов по реализации имущественных прав и их защите увеличивает риски на рынке капитала и в целом ведет к параличу инвестиционной и инновационной активности на микроуровне. Отсутствие надежных и цивилизованных правил оборота имущественых прав препятствует развитию таких институтов рыночной экономики, как финансовые рынки, рынок недвижимости.

Без гарантий прав собственности, стимулирования к использованию легальных, судебных способов защиты нарушенных прав нет и не может быть масштабных инвестиций и устойчивого экономического роста в масштабах национальной экономики. Как показывает мировой опыт, четкость, стабильность и предсказуемость правил гражданского оборота и его основы - права собственности - рассматриваются в качестве важнейшего фактора экономического роста и прямо связываются с благополучным экономическим развитием.

В контексте процессов глобализации мировой экономики эффективная защита прав собственности на национальном уровне означает формирование благоприятных условий для интеграции экономики России в международную торговлю и мировую финансовую систему.

Ключевым условием оживления экономики России является регулярная и последовательная работа государства по созданию механизмов, обеспечивающих свободу экономической инициативы, в том числе за счет максимально свободной реализации имущественных прав и их защите. Формирование в России стабильных, прозрачных и защищенных механизмов, обеспечивающих реализацию прав собственности, перехода прав на имущество - гражданского оборота, равенство прав всех лиц, участвующих в имущественном обороте, независимо от формы собственности - это принципиальные условия модернизации экономики России.

Введение конституционных принципов многообразия форм собственности и свободы в отношении ее использования требует дальнейшего законодательного регулирования на основе установления равного правового режима для всех форм собственности путем:

- обеспечения правовой защиты собственников-резидентов и неприкосновенности их имущественных прав, в том числе с целью создания материальной заинтересованности и стимулирования производственной (инвестиционной) активности;

- поддержания недискриминационного правового режима собственности для нерезидентов, осуществляющих свои имущественные права в России;

- установления ограничений для собственников имущества исключительно на основе норм Конституции России при адекватности используемых мер общественным интересам;

- обеспечения равных условий участия в хозяйственном обороте физических лиц, частных и государственных юридических лиц;

- отмены ограничений для реализации прав частной собственности на недвижимость.

Право собственности как совокупность правовых норм, регулирующих отношения по прибретению имущественных благ, владению, пользованию и распоряжению имуществом, детально описано в российском законодательстве и, в принципе, отвечает общепринятым в мире стандартам. Тем не менее сфера гражданского, имущественного оборота достаточно сложна. Появляются новые виды объектов имущественного оборота, технологии взаимоотношений его участников. До сих пор сохраняется неправдывающие себя случаи императивной регламентации прав и обязанностей частных лиц в отношениях между собой, что не отвечает интересам коммерческого оборота, существенно замедляя его и вынуждая к поиску обходных путей. Реализация и защита многих имущественных прав поставлена на административный контроль, эффективность которого крайне низка.

Во многом такая ситуация и тенденции к дальнейшему усилению непосредственного участия государства в обеспечении прав собственности, прав и обязанностей участников имущественного оборота обусловлены низкой эффективностью роли судебной системы в обеспечении защиты прав и законных интересов собственников. Нельзя не учитывать и роль в этом процессе бюрократии, а также стоящих чаще всего за ней деловых интересов, направленных на приобретение доминирующего положения на рынке. В этой связи наличие цивилизованного прорыночного законодательства, созданного в России в 90-е гг. (Гражданский кодекс РФ, законы "Об акционерных обществах", "Об обществах с ограниченной ответственностью", "О рынке ценных бумаг", "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", "О несостоятельности (банкротстве)", акты в области приватизации, антимонопольного регулирования, земли, недвижимости, патентное законодательство и др.) не означает отказа от необходимости серьезного улучшения существующей нормативно-правовой базы. Сохраняются такие фундаментальные проблемы, как:

- фрагментарность законодательства;

- противоречие между имеющимися задачами государственного регулирования и полномочиями государства по их реализации;

- неэффективная практика исполнения существующего законодательства.

На современном этапе развития правовой базы в сфере отношений собственности требуется системный подход к разработке и обновлению законодательства и проведение работ по упорядочению состава и систематизации федерального и регионального законодательства. Основными принципами развития нормативной правовой базы укрепления институтов, обеспечивающих условия для нормальной хозяйственной деятельности и защиты прав собственности, должны стать:

- преемственность в развитии нормативной правовой базы, эволюционный характер этого процесса;

- декларирование политики в области совершенствования нормативной правовой базы в целях информирования субъектов гражданского оборота, собственников имущества о планируемых изменениях в правовом регулировании и обеспечение учета их мнения при любом изменении в законодательстве;

- преимущественное использование частноправовых способов защиты своей собственности, имущественных прав, направленных на обеспечение правопорядка в сфере гражданского оборота не столько за счет превентивных ограничений, сколько за счет неотвратимости быстрой компенсации в полной мере любого причиненного ущерба законным правам и интересам собственников;

- установление и применение мер уголовной ответственности за деяния, носящие наиболее опасный характер и подрывающие основы функционирования рынка;

Одновременно существует значительная потребность в совершенствовании методов защиты прав собственности по конкретным объектам.

1.3.1.2. Защита прав акционеров (инвесторов).

Привлечение инвестиций в сектор предприятия оставалось наиболее слабым звеном сложившейся модели рынка в течение всех 90-х гг. Приватизация не привела к заметным инвестициям в российские предприятия. В законодательстве пока слабо развиты многие необходимые механизмы защиты прав акционеров (проблемы дополнительных эмиссий, прозрачности, защиты разных категорий акционеров, вывода активов, инсайдерских сделок, лояльности управляющих, реального контроля за результатами деятельности ).

Постприватизационное перераспределение собственности является нормальным и эффективным механизмом корпоративного управления и контроля за менеджерами в рамках цивилизованных процедур, если итогом такого перераспределения становится эффективность компании на микроуровне, экономический рост в рамках национальной экономики. Однако, в условиях российской специфики этот механизм в значительной степени направлен на обеспечение контроля финансовых потоков в интересах узких групп лиц. Тенденции перераспределения собственности сохранятся в ближайшие годы, что может усилить нестабильность прав собственности и потребует совершенствования мер защиты интересов акционеров (инвесторов). Приоритетной задачей, таким образом, остается формирование четкого правового поля такого перераспределения. Именно эта часть законодательства должна стать надежной правовой основой для перераспределения инвестиционных ресурсов - цивилизованного рынка капиталов.

Соответственно, задачи защиты прав акционеров (инвесторов) и усиления мер воздействия на нарушителей в данной области приобретают особую актуальность. Требуется детальный анализ типовых корпоративных конфликтов и применявшихся способов их урегулирования. На этой основе должны быть, во-первых, внесены адекватные поправки в законодательство, во-вторых, выработаны типовые модели ответных реакций как уполномоченных органов государственной власти, так и частных лиц.

Формирование российской модели корпоративного управления должно быть основано на:

- развитии российской правовой базы в целом, в частности, создании института обеспечения кредитов в реальный сектор на основе развития рынка земли и недвижимости, института ипотеки, а также укрепления правового положения кредиторов;

- введении законодательной и фактически реализуемой ответственности за нарушение прав акционеров (кредиторов), что обеспечит большую заинтересованность в инвестировании в предприятия;

- повышении открытости предприятий инвесторам (раскрытие информации, реформа бухгалтерского учета).

В области корпоративного права необходимо акцентировать внимание на:

- расширении сферы мониторинга за действиями управляющих предприятия и крупных акционеров со стороны совета директоров и мелких акционеров;

- ответственности за сделки совершаемые с использованием служебной информации;

- уточнении понятия "аффилированное лицо", усилении полномочий по применению мер ответственности за совершение сделок управляющими при наличии конфликта интересов;

- расширении требований раскрытия информации и ответственности за содержание раскрываемой информации;

- предотвращении "размывания" акционерного капитала;

- ограничении перекрестного владения акциями;

- ужесточении требований к ответственности независимых оценщиков в случаях их обязательного привлечения к оценке имущественных объектов;

- совершенствовании понятия "добросовестный приобретатель", оснований признания сделок недействительными, находя разумный баланс между восстановлением нарушенных прав собственников и стабильностью, интересами гражданского оборота;

- ужесточении принципа ответственности должностных лиц, директоров и контролирующих акционеров за причинение ущерба самому акционерному обществу либо отдельным акционерам .

Закон "Об акционерных обществах" нуждается в целом ряде изменений:

- установление преимущественного права всех акционеров на приобретение размещаемых дополнительных акций независимо от наличия указания об этом праве в уставе акционерного общества при размещении посредством как открытой, так и закрытой подписки;

- защита прав акционеров при реорганизации акционерных обществ (при разделении и выделении акции создаваемых обществ получают все акционеры, с те ми же правами, которые принадлежат им в разделяемом общества и обществе, из которого осуществляется выделение, и в количестве, пропорциональном количеству этих акций);

- возможность принятия решения о размещении дополнительных акций и ценных бумаг, конвертируемых в акции, путем закрытой подписки только общим собранием акционеров;

- запрет на установление требования об оплате акций специфическим имуществом (такое требование означает превращение формально открытой подписки в фактически закрытую);

- введение правила, по которому при уменьшении уставного капитала путем уменьшения номинальной стоимости должна уменьшаться номинальная стоимость всех акций;

- предоставление совету директоров больших прав при осуществлении контроля за функционированием исполнительных органов общества (возможность приостановления полномочий исполнительных органов общества по решению совета директоров при одновременном создании временных исполнительных органов);

- уточнение правил созыва и проведения общего собрания акционеров;

- установление детального порядка совершения крупной сделки, связанной с размещением акций и иных ценных бумаг

Указанные меры не означают, что необходима абсолютная и безоговорочная поддержка со стороны закона и государства исключительно мелких акционеров против крупных держателей. Речь идет о доминировании общего принципа защиты прав собственности. Принимаемые меры должны быть направлены на создание действующего в современных российских реалиях механизма контроля, который мог бы затруднять инсайдерам манипуляции с активами в ущерб как самому предприятию, так и остальным акционерам, кредиторам и государству.

Предоставляемые права в данном случае должны упростить мелкому акционеру процедуры реализации следующих возможностей:

- регламентированный доступ к информации и снижение издержек такого доступа;

- право инициирования обсуждения проблемных вопросов на общем собрании;

- право обращения в суд с исками о нанесенном ущербе.

Вместе с тем само по себе корпоративное право не способно дать адекватный ответ всевозможным злоупотреблениям (через трастовые схемы, трансфертные цены, договора о сбыте с занижением цены и т.д.) и узкогрупповому контролю финансовых потоков в ущерб отдельным группам акционеров, кредиторам, государству.

Нарушения требований о раскрытии информации должны предотвращаться как по линии реализации норм законов "Об акционерных обществах", "О защите прав и законных интересов инвесторов", "О рынке ценных бумаг", так и посредством введения международных стандартов бухгалтерского учета (с разделением налоговой и финансовой отчетности), введения уголовной ответственности за нераскрытие информации.

Необходимо законодательно закрепить возможность (основания и порядок) проведения аудиторских проверок финансово-хозяйственной деятельности эмитентов по инициативе акционеров (группы акционеров) за счет средств эмитента.

Проблемы вывода активов ("освобождение от активов") и трансфертного ценообразования в ущерб эмитенту, акционерам, кредиторам и государству должны решаться как в рамках норм закона "Об акционерных обществах", так и посредством практического применения норм Уголовного кодекса (ст. 165, 201, 204), совершенствования налогового законодательства и его правоприменения (по отношению к эмитенту и физическим лицам - бенефициарам контроля финансовых потоков), совершенствования форм финансовой отчетности, по линии реформы трудового законодательства (упрощение процедуры увольнения генеральных директоров), усиления требований к порядку совершения крупных сделок и сделок заинтересованных лиц.

В частности, необходимо правовое урегулирование противоречия между законом "Об акционерных обществах" и Кодексом законов о труде в части увольнения генерального директора АО. Введение контрактной системы найма (которая сегодня не принимается во внимание судом со ссылкой на КзоТ) облегчило бы применение мер ответственности к исполнительным структурам АО.

Необходимы правовые средства, позволяющие снизить риск причинения ущерба в случаях использования подконтрольных лиц при совершении сделок. Для этого требуется обеспечить раскрытие информации об отношениях, предоставляющих реальные возможности контролировать действия на рынке.

Требуется принятие Закона "Об аффилированных лицах", в котором должны быть определены четкие критерии, виды возможных отношений наиболее очевидной подчиненности и установлен порядок раскрытия такой информации. В отношении иных видов возможной подконтрольности необходимо законом создать условия для возмещения полного ущерба и привлечения к ответственности, вплоть до уголовной, лиц, виновных в использовании подконтрольных структур. Следует законодательно определить наиболее общее понятие подконтрольности, зависимости и предоставить процессуальные права потерпевшим лицам для привлечения к ответственности виновных.

Принятие Закона "Об ответственности за совершение сделок с использованием служебной информации" ("Об инсайдерских сделках") необходимо в целях установления ответственности лиц, располагающих служебной информацией, за совершение сделок с использованием такой информации в своих интересах (с получением незаконного дохода) или передавших такую информацию для совершения сделок третьими лицами. В этом законе должны присутствовать нормы, определяющие круг лиц, располагающих служебной информацией; нормы, устанавливающие запрет на использование ими такой информации для заключения сделок и передачу ее для совершения сделок третьим лицам; санкции и методы контроля со стороны государства.

Роль государственного регулирующего органа должна состоять, во-первых, в законодательном обеспечении условий реализации прав акционеров. Во-вторых, при государственном регулирующем органе (под его контролем) целесообразно учреждение института, по функциям сходного с третейским судом для рассмотрения корпоративных конфликтов. Последний в рамках действующего законодательства не сможет устанавливать весомые санкции административного и уголовного характера, однако станет важнейшим элементом выработки норм корпоративной культуры ("культуры контракта") и промежуточной инстанцией перед арбитражным или уголовным судебным процессом.

Наиболее рациональный путь развития российского корпоративного законодательства - это "пошаговое" совершенствование уже имеющихся законов в целях построения сбалансированной правовой модели и системы регулирования, защищающей интересы всех потенциальных участников корпоративных отношений. При этом для проведения в жизнь идеологии "эффективного собственника" требуются адекватные меры государства практически по всем направлениям экономической и правовой реформы.

1.3.1.3. Защита прав кредиторов

Защита прав кредиторов имеет принципиальное значение для восстановления инвестиционной активности российских предприятий. Эта проблема должна решаться комплексно в рамках способов защиты имущественных прав, корпоративного права, процедур банкротства, налогового регулирования, деятельности судебной системы и исполнительного производства.

Угроза банкротства предприятия и переход контроля к кредиторам традиционно является важнейшим инструментом защиты прав последних. Тем не менее масштабы неплатежей в российской экономике, традиции мягких бюджетных ограничений, социально-политические преграды для проведения реальных процедур банкротства убыточных предприятий (особенно крупнейших или градообразующих), многочисленные технические трудности, связанные с объективной оценкой финансового состояния потенциальных банкротов, коррупция обусловили низкую эффективность существующего законодательства.

Институт банкротства в России на протяжении 90-х гг. использовался либо как способ перераспределения (захвата, удержания, приватизации) собственности, либо как способ политического и экономического давления на предприятия со стороны государства. Наблюдается парадоксальная ситуация: те предприятия, которые имеют достаточный запас прочности, вовлекаются в процедуры банкротства (так как существует благоприятная возможность для захвата контроля над ними со стороны конкурентов), а безнадежные предприятия избегают этой процедуры (не находится желающих захватить эти предприятия, а шансы получить долги в ходе процедуры банкротства невелики).

Хотя закон "О несостоятельности (банкротстве)", вступивший в силу с 1 марта 1998 г., прогрессивен с точки зрения мировой практики и предполагает определенный баланс интересов должников и кредиторов, необходимо его совершенствование для предотвращения дискриминации прав отдельных участников процесса, включая государство. Необходимо, с одной стороны, обеспечить защиту прав кредиторов в процессе банкротства предприятия, но, с другой стороны, оградить предприятие-должника от упрощенных схем недобросовестного перехвата контроля над ним (частью его активов) посредством процедур банкротства.

Основными направлениями государственной политики в данной сфере должны быть:

- повышение качества арбитражного управления, обеспечение прозрачности процедур оценки квалификации арбитражных управляющих и системного контроля за их деятельностью на основе саморегулирования с минимальным государственным контролем;

- введение мер ответственности, в том числе уголовно-правовых, арбитражных управляющих за действия (осуществление сделок с активами) в собственных интересах или интересах определенной части кредиторов;

- стимулирование формирования профессиональных управляющих компаний, специализирующихся на финансовом оздоровлении неплатежеспособных организаций;

- введение мер ответственности за преднамеренное или фиктивное банкротство;

- пересмотр порядка очередности погашения требований кредиторов в пользу кредиторов, чьи права требований имеют обеспечение (как правило - финансовых институтов - инвесторов);

- отказ от использования ускоренного порядка применения процедур банкротства;

- снятие правовых ограничений для широкого применения положений о мировом соглашении, заключаемом должником (арбитражным управляющим) и кредиторами, в том числе через процедуры реструктуризации задолженности по обязательным платежам.

В интересах защиты предприятий от недобросовестного перехвата контроля над ними (частью их активов) посредством процедур банкротства необходимо в практической деятельности квалифицировать такие действия как злоупотребление правом.

В рамках корпоративного права необходимо создать препятствия для использования юридических лиц в качестве средства для мошенничества или ухода от налогообложения, но не старыми способами, доказавшими на практике свою непригодность, - ужесточение процедуры регистрации, использование концепции уставного капитала и т.д., - а новыми, более сложными, но и более эффективными - мерами по защите прав кредиторов и акционеров, ответственности руководителей, прозрачности деятельности с использованием современных информационных технологий.

1.3.1.4. Право собственности на землю

Право собственности на землю является важнейшим и неотъемлемым элементом защиты всей системы отношений собственности. Предстоит утвердить законодательные основы права частной собственности в сфере земли и иной недвижимости, законодательно закрепить принципы функционирования недвижимости в рыночном обороте.

Основными направлениями государственной политики в сфере рынка недвижимости будут следующие:

- развитие нормативно-правовой базы рынка путем принятия, введения в действие и практической реализации актов: главы 17 Гражданского кодекса РФ "Право собственности и другие вещные права на землю", Федеральных законов "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "Об ипотеке", "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", а также необходимых для принятия законов "Об управлении государственной и муниципальной недвижимостью", "О государственных и муниципальных землях", "О кадастровом учёте недвижимости", "О землеустройстве", "О правовом зонировании" и др.;

- развитие государственной системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в направлении защиты прав добросовестного правоприобретателя, создания гарантийных фондов для финансового возмещения лицам, потерпевшим ущерб;

- создание системы кадастрового учёта единых объектов недвижимости;

- применение правового зонирования, при котором права и обязанности владельцев недвижимости по использованию и строительному изменению недвижимости вводятся правовыми актами на уровне муниципальных образований;

- формирование системы оценки недвижимого имущества для различных целей;

- обеспечение конкурсной продажи государственной и муниципальной недвижимости (вместе с земельными участками), включая незастроенные участки;

- разработка механизма налогообложения недвижимости на основе ее рыночной стоимости, изменение действующего законодательства для снижения затрат при снижении сделок с недвижимостью;

- усиление государственного контроля над соблюдением условий лицензирования при осуществлении профессиональной деятельности на рынке недвижимости, повышение требований к лицензированию деятельности профессиональных участников рынка; повышение ответственности профессиональных участников рынка недвижимости и роли саморегулируемых общественных организаций - участников рынка в разработке требований к лицензированию, обеспечивающих высокий уровень квалификации, и в контроле за соблюдением этих требований;

- введение административной, финансовой и уголовной ответственности за правонарушения на рынке недвижимости и совершенствование частноправовых способов защиты прав и интересов профессиональных участников рынка недвижимости.

Принципиальным моментом при формировании рынка недвижимости должно стать завершение приватизации объектов недвижимости путём передачи в собственность предприятий и домовладельцев земельных участков, на которых расположены принадлежащие им объекты недвижимости, то есть формирование единых объектов недвижимости с реальными правами собственности. Право собственности даст возможность собственнику эффективно распоряжаться недвижимостью, а практическая реализация принципа "предприятие - единый имущественный комплекс", в который входит и земельный участок, обеспечит предприятиям реальную полноту хозяйственной свободы.

Задаче повышения эффективности использования недвижимости будет подчинено разграничение собственности на землю: к собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны быть отнесены участки, необходимые для выполнения государственных функций, а к собственности муниципальных образований - все участки в пределах границ муниципального образования, не отнесённые к государственной собственности и не находящиеся в собственности иных лиц.

1.3.1.5. Защита прав на интеллектуальную собственность

Защита прав на интеллектуальную собственность (литературные, художественные и научные произведения; исполнительская деятельность артистов, звукозаписи, радио- и телепередач; изобретений во всех видах человеческой деятельности; научных открытий; промышленных образцов; товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований и коммерческих обозначений) имеет принципиальное значение как для инновационного процесса в реальном секторе, так и для становления принципа абсолютной защиты права собственности в целом.

Право интеллектуальной собственности, как в отношении промышленной собственности, так и авторских прав, должно отражать баланс между частным правом творца (изобретателя) на защиту своей интеллектуальной собственности и правом общества на пользование достижениями в любой области искусства и науки. В этой сфере законодательная защита исключительных прав на результат творческой деятельности должна обеспечиваться посредством развития систем патентной охраны (регистрации) изобретений, товарных знаков и промышленных образцов и авторско-правовой защиты.

Принятие цивилизованного федерального законодательства, регламентирующего защиту и оборот прав на результаты интеллектуальной деятельности) должно впервые в практике российского законодательства обеспечить систематизацию и комплексную регламентацию отдельных видов прав, стимулируя развитие творческой деятельности и использование ее результатов в практической жизни общества.

После отмены системы авторских свидетельств и принятия системы патентной охраны из сферы государственной защиты и контроля выпали научно-технические изобретения стратегического оборонного характера, которые относятся к разряду секретных. Возникший правовой "вакуум" наносит прямой ущерб интересам авторов и государства. В этой связи целесообразно принять федеральный закон о секретных изобретениях, разработать систему мер по восстановлению государственного контроля в данной области, определить процедуры правовой охраны и коммерциализации секретных изобретений.

Сложившийся подход правоохранительных органов к преступлениям против интеллектуальной собственности как ко второстепенным для общества неприемлем. Особое значение необходимо уделять защите против недобросовестной конкуренции, подделки продукции и ущемления других прав, относящихся к интеллектуальной деятельности в производственной, научной, литературной и художественной областях. Должны быть приняты поправки в закон "О товарных знаках", вводящие понятие общеизвестного товарного знака. Необходима разработка жесткой системы правоохранительных мер в рамках государственной политики защиты авторских прав, прежде всего на аудио- и видеорынках и в области программных средств.

1.3.1.6. Переход имущества

Принципиально важным направлением развития институтов собственности в России является укрепление всего комплекса отношений собственности, связанных с переходом имущества. Государство должно усилить свою роль в защите добросовестных приобретателей ценных бумаг, недвижимости, иной собственности.

Для этого необходимо предпринять конкретные шаги, направленные на совершенствование механизмов государственной регистрации и регистрации иными лицами прав на отдельные виды имущества, определённые законодательством.

Необходимо постоянное совершенствование законодательства и соответствующей инфраструктуры на предмет исключения возможностей мошенничества при переходе имущественных прав, создания надежных и эффективных систем регистрации перехода прав на имущество, бессрочного хранения информации о совершенных сделках и субъектах прав.

Необходимыми условиями создания таких систем являются прозрачность и стандартизация технических процедур, устранение возможностей для коррупции, региональных и национальных рестрикций при осуществлении имущественного оборота. Это объективно приведет к снижению издержек по переходу прав собственности и иных прав, и благоприятно скажется на развитии цивилизованного имущественного оборота, но вместе с тем будет способствовать расширению налоговой базы.

Сделки с недвижимостью составляют значительную часть гражданского оборота и нуждаются в государственном признании и подтверждении прав их участников, что обусловлено особым характером предмета таких сделок. Поэтому обеспечение надёжности системы регистрации прав на недвижимость и сделок с нею, устранение препятствий для её гражданского оборота, защита прав добросовестных приобретателей должны стать предметом особого внимания государства.

В равной степени это касается установления государством условий перехода прав на ценные бумаги. Имеющиеся нарушения со стороны регистраторов (отсутствие необходимой информации об эмитентах и полной информации в передаточных распоряжениях, нарушение сроков проведения операций в реестре, превышение сумм оплаты услуг, ведение реестра двумя регистраторами) обусловливают необходимость совершенствования этой отрасли.

Совершенствование работы регистраторов в настоящее время необходимо по следующим направлениям:

- устранения зависимости регистраторов от эмитентов или крупных акционеров; ужесточения требований к деятельности регистраторов;

- укрупнения регистраторов; введения ограничений на участие в уставном капитале регистратора для любого акционера и одновременно с ним - запрещения акционерам регистратора владеть пакетом акций эмитента, чей реестр ведет данный регистратор, в размере, превышающем эти ограничения;

- повышение требований к собственному капиталу регистраторов и структуре их баланса с тем, чтобы обеспечить регистратору возможность повысить уровень своей ответственности за ошибки перед третьими лицами и обеспечить регистратору возможность страхования своей финансовой ответственности.

Нарушения со стороны депозитариев (операции по счетам депо клиентов без соответствующих поручений, возможности несанкционированного доступа и утраты баз данных и др.) также требуют совершенствования деятельности по оказанию данного вида услуг. Центральный депозитарий и/ или несколько взаимосвязанных депозитарных структур должны обеспечивать защиту прав инвесторов на ценные бумаги, включая государство как собственника ценных бумаг; уменьшение кредитных рисков при расчетах по ценным бумагам и денежным средствам, что подразумевает поставку против платежа; снижение затрат; ускорение расчетов; широкий круг участников системы; как можно большее число ценных бумаг, по которым могут вестись расчеты; доступ для удаленных пользователей, что подразумевает открытую региональную политику.

Необходимо осуществление комплекса мероприятий по совершенствованию нормативно-правовой базы клиринговой деятельности, упрощение процедур регистрации документов клиринговой организации в регулирующих органах. При разработке документов следует исходить из практики осуществления клиринговой деятельности, принятой на рынке.

1.3.1.7. Право собственности и общественные интересы

Помимо реализации принципа защиты прав собственности, цивилизованное государство имеет право (признанное, в частности, в Европейской конвенции о правах человека) проводить в жизнь такие законы, которое оно считает необходимым для контроля над использованием имущества в соответствии с общими интересами. Это право должно быть неотъемлемой частью самого института государственного управления. Гарантией от произвола со стороны государства должны быть четкие законодательные нормы, исключающие возможность произвольного и некомпенсируемого изъятия имущества.

Общая неопределенность и непрозрачность политики государства в данной сфере является одним из основных факторов, препятствующих созданию благоприятного инвестиционного имиджа России. В настоящее время необходимы по крайней мере два решения для снятия остроты проблемы: во-первых, краткосрочное - жесткая и обоснованная декларация о намерениях со стороны правительства, во-вторых, правовое - принятие закона "О национализации в РФ" с указанием принципиальных процедур и описанием мер защиты интересов любого собственника, инвестора (процедуры принятия решения, определения размера компенсации и порядка ее выплаты).

Государство должно также отказаться от каких-либо прямых или косвенных мер в области деприватизации, кроме законодательно установленных. При этом необходимо закрепление двойственного подхода к рассмотрению имевших место нарушений законодательства при уже состоявшихся приватизационных сделках: (1) бессрочное применение наказаний (в том числе уголовного характера) за выявленные и доказанные правонарушения должностных лиц; (2) обеспечение абсолютного "принципа неприкосновенности" собственности для лиц, не имеющих отношения к нарушениям, послуживших основанием для постановки вопроса. Необходимо также законодательно закрепить и сократить срок предъявления иска о применении последствий недействительности ничтожной сделки в области приватизации, а в случаях, когда такое нарушение произошло по вине государственного чиновника, вообще отказаться от применения последствий недействительности сделки, так как компенсация в результате может причинить государству намного больший ущерб.

1.3.1.8. Правоприменение (инфорсмент).

К концу 90-х гг. Россия по степени "охвата" законодательством экономической сферы фактически вышла в группу лидеров среди стран с переходной экономикой. Гораздо большееотставание сохраняется по показателю "эффективности" этого законодательства.

В настоящее время ситуация такова, что без радикального изменения ситуации в области правоприменения иные меры защиты прав собственности становятся бессмысленны.

Формирование современных отношений частной собственности требует развития специальной экономической и правовой инфраструктуры, обеспечивающей ее эффективное функционирование. Одним из неотъемлемых элементов такой инфраструктуры является система и механизмы объединения интересов лиц, чьи права нарушены, и специализация деятельности по защите таких прав в судебном порядке, гарантирующая компенсацию причиненного ущерба. Обеспечение контрактных обязательств не менее важно, чем сама защита прав собственности - контрактные обязательства должны быть гарантированно защищены, а участники хозяйственного процесса - уверены в надежности контрактного обязательства. Формирование дисциплины коммерческих обязательств как необходимого условия реализации прав частной собственности представляет собой достаточно сложный процесс, в котором экономические факторы тесно переплетены с социально-психологическими. Важная дисциплинирующая роль будет принадлежать реформированной судебной системе и системе исполнения судебных решений, задачей которых должно стать формирование в деловой среде цивилизованной "культуры контракта".

Для эффективной защиты прав собственности необходимо введение института групповых (коллективных) исков для защиты прав неопределенного круга инвесторов. Необходимо расширение практики косвенных (производных) исков, которыми защищаются права не только группы акционеров, но и корпорации в целом.

Неотъемлемым элементом эффективной системы исполнения законодательства в сфере защиты прав собственности должно быть безоговорочное привлечение к ответственности должностных лиц органов государственной власти, недобросовестные действия которых нанесли прямой ущерб субъекту собственности (инвестору) или стали причиной иных нарушений его прав.

Несмотря на то, что после принятия Закона "Об исполнительном производстве" ситуация с реализацией судебных решений улучшилась, остались нерешенными многие проблемы. Частыми являются нарушения закона об исполнительном производстве, наличие сговора, отсутствие открытого аукциона, занижение цены, неправомерное обращение взыскания не на денежные и иные активы, а только на акции. Это означает, что новый механизм исполнения судебных решений, связанный с ролью судебных приставов, не гарантирует от злоупотреблений. Необходимо совершенствовать порядок исполнительного производства: как по линии развития норм закона "Об исполнительном производстве", так и по конкретным процедурам, обязанностям, вознаграждению, защите и ответственности судебных приставов (закон "О судебных приставах").

Новое исполнительное законодательство, несмотря на наличие ряда позитивных решений, носит переходный характер и должно совершенствоваться по линии предоставления инвесторам дополнительных правовых гарантий. Судебные исполнители не имеют достаточных полномочий и средств для поиска имущества должников, в связи с чем поиск указанного имущества становится заботой истца, который уже понес существенные судебные издержки. Кроме того, существенные проблемы возникают с исполнением решений третейских судов, а также решений международных судов. Необходимо разработать специальные процедуры принудительного исполнения решений третейских судов по спорам между гражданами и организациями.

Успешная борьба со многими правонарушениями возможна только при помощи конкретных мер административной и уголовной ответственности с соответствующими изменениями в Гражданском кодексе РФ, Уголовном кодексе Российской Федерации, Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, Гражданско-процессуальном кодексе РСФСР, Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР.

Важнейшими условиями эффективного правоприменения в России должны стать реформирование институтов государственной власти, обеспечение реальной независимости судебных органов от влияния исполнительных властей, решение комплекса задач по укреплению позиций федерального центра по отношению к субъектам федерации, судебная реформа.

Переход к более эффективному функционированию российской экономики предполагает прежде всего более четко выраженную политическую волю к контролю за соблюдением "правил игры" всеми участниками, к общему укреплению рыночной дисциплины. Долгосрочная стратегия должна быть направлена на формирование системы, обеспечивающей условия "самореализации" контрактных обязательств и централизованный государственный инфорсмент прав частной собственности.

1.3.1.9. Этапы реализации

Необходимо ориентироваться на два стратегических этапа реализации институциональных преобразований в рассматриваемой области. Первый этап должен базироваться на:

- активизации и ужесточении государственного регулирования (централизация регулирующих и контрольных функций, законодательное расширение правомочий регулятивных органов, реформа системы правоприменения);

- доминировании коллективных и публично-правовых форм защиты прав собственности (инвесторов).

Необходимо максимально эффективно использовать существующий инструментарий защиты прав собственников (инвесторов), однако наряду с этим требуется ужесточение контроля и исполнения законодательства. Одновременно должна быть осуществлена систематизация и модификация законодательной базы и методов защиты прав собственности (инвесторов).

Итогом должно стать формирование целостной и гибкой системы контроля и правоприменения , состоящей из следующих компонентов:

- системы регулятивных, правоохранительных и судебных органов с четко описанными правомочиями и обязанностями по осуществлению функций защиты прав собственности (инвесторов), критериями взаимоотношений с участниками имущественного оборота, прозрачной иерархией взаимоотношений между собой;

- детального описания стандартов деятельности, прав и способов защиты собственников (инвесторов), мониторинг и пресечение новых типов правонарушений;

- диверсифицированной системы применяемых санкций, где меры ответственности варьируются от наиболее мягких (административных) до самых жестких (уголовных);

- системы обеспечения информационной прозрачности, которую следует понимать двояко: как часть безусловных и детальных стандартов деятельности участников имущественного оборота и как разъясняющее дополнение к системе санкций.

В институциональном плане начало второго этапа можно связывать с завершением формирования описанной выше системы контроля и созданием эффективной модели правоприменения, однако необходимы следующие модификации:

- постепенная либерализация системы государственного регулирования в пользу саморегулируемых организаций участников имущественного оборота (при сохранении базовых контрольных функций за регулятивными органами - передача саморегулируемым организациям ряда функций по лицензированию, выработке стандартов деятельности, контролю);

- усиление роли негосударственных форм защиты прав собственности и интересов инвесторов (страховые и гарантийные фонды, третейские суды на основе норм корпоративной и профессиональной этики).

Первоочередные меры. Необходимо срочное принятие целого ряда законодательных актов и изменений (поправок) в действующие законодательные акты:

Наименование акта

Принятие

Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об акционерных обществах"

3-4 квартал

2000 г.

Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях"

3-4 квартал

2000 г.

Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг"

3-4 квартал

2000 г.

Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации"

3-4 квартал

2000 г.

"Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР"

3-4 квартал

2000 г.

Федеральный закон "Об ответственности за совершение сделок с использованием служебной информации на рынке ценных бумаг"

3-4 квартал

2000 г.

"Федеральный закон "Об аффилированных лицах"

3-4 квартал

2000 г.

Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)"

3-4 квартал

2000 г.

введение в действие главы 17 Гражданского кодекса РФ "Право собственности и другие вещные права на землю"

3-4 квартал

2000 г.

Федеральные законы "О государственных и муниципальных землях", "О землеустройстве", "О земельном кадастре (кадастре недвижимости)"

3-4 квартал

2000г.

Федеральный закон "О реорганизации юридических лиц". ("О реорганизации и ликвидации юридических лиц)

2001 г.

Федеральный закон "О внесении изменений в ГК РФ в главу 4 "Юридические лица".

2001 г.

Федеральный закон "О внесении изменений в ГК РФ в главу 7 "Ценные бумаги", а также в иные главы ГК, в части регулирующей обращение ценных бумаг (гл. 9 "Сделки", пар. 3 "Залог", гл. 23, гл. 24 "Перемена лиц в обязательстве", гл. 30 "Купля-продажа", гл. 31 "Мена", гл. 32 "Дарение".

2001 г.

Федеральные законы, регламентирующие защиту прав на результаты интеллектуальной деятельности и их оборот)

2001 г.

1.3.2. Выравнивание условий конкуренции

1.3.2.1. Анализ ситуации

Неравные условия конкуренции справедливо рассматриваются как одно из фундаментальных препятствий экономического роста в России, в качестве причины низкого относительного уровня производительности используемых ресурсов. Неравные условия конкуренции существенно искажают стимулы хозяйствующих субъектов. В конечном счете - это вызов России как единой экономической системе.

В России созданы предпосылки для проведения всеобъемлющей, последовательной и действенной политики по поддержке и развитию конкуренции. Однако создание предпосылок еще далеко не означает формирования среды, в которой могла бы осуществляться равная и добросовестная конкуренция, приводящая к росту конкурентоспособности российских товаропроизводителей на мировых рынках. Текущая ситуация характеризуется широким распространением в российской деловой практике и действиях властей различного уровня нарушений антимонопольного законодательства. Это свидетельствует о значительных резервах по повышению эффективности его применения, которая выражается прежде всего в более последовательном обеспечении их соблюдения хозяйствующими субъектами и органами государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, очевидны пробелы в самом законодательстве, а также противоречия между положениями конкурентного законодательства и отраслевых нормативных актов.

К основным проблемам и угрозам, требующим принятия решений в целях кардинального исправления ситуации, относятся следующие.

1. Формирование институциональной среды посредством принятия законов, указов, постановлений осуществляется вопреки основополагающим принципам конкурентной политики в широком смысле слова. Федеральные органы власти допускают принятие нормативных правовых актов, препятствующих развитию добросовестной, равной конкуренции. Нормативные правовые акты ограничивают выбор, искажают стимулы хозяйствующих субъектов, обуславливая неэффективность использования ресурсов. Тем самым создается угроза прогрессирующих стагнации и отставания не только от развитых стран, но также и от целого ряда стран с развивающейся рыночной экономикой. В то же время такая практика законотворчества подрывает сами основы социального контракта, поскольку возникающий порядок противоречит интересам основной массы налогоплательщиков.

2. Развитие рыночных отношений предполагает уменьшение прямого вмешательства государства в деятельность предприятий. Вместе с тем практика антимонопольных органов показывает, что акты и действия органов власти, направленные на ограничение конкуренции, а также соглашения органов власти, ограничивающие конкуренцию, продолжают оставаться одной из наиболее распространенных форм монополистической деятельности, ограничивающей конкуренцию и ущемляющей права и интересы коммерческих организаций и граждан наряду со структурными барьерами, препятствующими экономическому росту в долгосрочной перспективе.

3. Информационная недостаточность в виде отсутствия базы данных по предприятиям серьезно затрудняет работу антимонопольных органов по контролю над экономической концентрацией. После кризиса 1998г. значительно усилились процессы, связанные с перераспределением сфер влияния на товарных рынках между группами хозяйствующих субъектов, выражающиеся в приобретении контроля одних хозяйствующими субъектами над другими. В связи с этим значительно обостряется проблема выявления группы лиц, которые, в соответствии с российским законодательством, рассматриваются как один хозяйствующих субъект. Однако, несмотря на существенное увеличение масштабов работы по контролю над экономической концентрацией (в соответствии со ст.17 и 18 закона "О конкуренции"), значительной проблемой оказывается использование оффшорных, подставных фирм для слияний, присоединений, приобретения контроля.

Основная часть дел возбуждается в отношении учредителей коммерческих организаций, а также физических лиц, несвоевременно подавших или не подавших уведомления о создании коммерческой организации либо о вхождении в состав органов управления двух и более хозяйствующих субъектов. Обеспечение соблюдения существующей процедуры без проведения детального анализа не гарантирует от приобретения контроля над предприятиями группой лиц через подставные фирмы. Систематическое использование подставных лиц позволяет избегать антимонопольного контроля ввиду высоких издержек его осуществления.

4. Даже в условиях значительного прогресса в сфере регулирования естественных монополий на транспорте и в связи остаются нерешенными вопросы, связанные с эффективным ценовым регулированием услуг естественных монополистов, ликвидацией перекрестного субсидирования, безальтернативностью условий договора с поставщиками услуг, дискриминирующими, а также неблагоприятными для всех категорий потребителей условиями договоров, недостаточным развитием состязательности в получении исключительных прав на предоставление услуг в условиях естественной монополии.

Одна из важнейших проблем - существование крупных вертикально интегрированных компаний с естественно монопольным компонентом. Это значительно затрудняет процесс государственного регулирования в силу высокой сложности регулируемого объекта и является объективной основой реструктуризации компаний, содержащих естественно монопольный компонент.

4. Самые разнообразные формы принимает злоупотребление хозяйствующими субъектами доминирующим положением на товарном рынке. В их числе: навязывание контрагенту условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора; нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразования; установление монопольно высоких (низких) цен; изъятие товаров из обращения с целью создания или поддержания дефицита либо повышения цен, препятствование доступу на рынок. Злоупотребления доминирующим положением, направленное на ущемление интересов потребителей, получило практически повсеместное распространение. В то же время деятельность антимонопольных органов в лучшем случае пресекает, а не предупреждает уже свершившиеся нарушения. Основной причиной, позволяющей использовать доминирующее положение, является наличие барьеров входа на рынок;

5. Во второй половине 90-х годов не наблюдалось активного применения одной из ключевых антимонопольных норм, запрещающих соглашения хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию. Количество дел, возбужденных и тем более доведенных до своего логического завершения, крайне мало. Это обусловлено как сложностями формирования доказательной базы, так и недостаточностью ресурсов.

6. Неравенство условий конкуренции, а также барьеры входа проявляются и в сферах, где государство является и останется в будущем одним из игроков. Речь идет о закупках для государственных нужд. Обеспечение режима конкуренции при организации закупок для государственных нужд должно быть устроено таким образом, чтобы минимизировать стимулы хозяйствующих субъектов тратить средства на получение фактических конкурентных преимуществ по отношению к другим, не связанным с удовлетворением государственных запросов.

Результатом неравных условий конкуренции, создания барьеров входа в сферу торгов за государственный заказ является одним из источников завышенных расходов государственного бюджета и низкого качества поставляемых товаров и услуг.

7. В условиях недостаточно развитой институциональной инфраструктуры товарных рынков значительные масштабы приобретает недобросовестная конкуренция, а именно: обман потребителей, дискредитация конкурента, несанкционированное использование чужой интеллектуальной собственности при продаже товаров. Наиболее тяжелая ситуация складывается в сфере использования авторского права, товарных знаков, а также фирменных наименований ввиду неэффективного применения существующего законодательства. Незащищенность прав интеллектуальной собственности - одно из важнейших препятствий для прямых иностранных инвестиций в России, а также причина слабости стимулов российских производителей по поддержанию качества и защите от подделок своей продукции.

8. Несмотря на значительное расширение круга задач, решаемых антимонопольными органами, их численность за последние пять лет сократилась почти в два раза, что при прочих равных условиях оказывает негативное влияние на качество антимонопольной политики как в целом по стране, так и на региональном уровне. Уровень технического и программного оснащения антимонопольных органов, особенно территориальных управлений, недостаточен для обеспечения эффективной работы антимонопольных органов и не позволяют в полной мере реализовывать полномочия, зафиксированные в законе.

1.3.2.2. Цели конкурентной политики и меры их реализации

Целью конкурентной политики является создание среды для равной, добросовестной конкуренции, способствующей эффективному размещению ресурсов и устойчивому экономическому развитию.

Формирование конкурентной среды, включающей совокупность достаточно простых, понятных и действенных правил, должно привести к корректировке поведения предприятий. Оно станет в большей степени ориентированным на прибыль и в меньшей степени рентоориентированным. Появление стимулов к поиску и внедрению более совершенных технологий производства товаров и услуг, разработке новых товаров и услуг будет способствовать выходу российских производителей на новые и возврату на утраченные рынки товаров и ресурсов.

Расширение внутреннего рынка - средство обеспечения национальной и экономической безопасности страны в долгосрочной перспективе, уменьшение подверженности производства и состояния производственной базы неблагоприятным решениям правительств других государств.

Исходя из определения цели конкурентной политики основной задачей является выполнение комплекса мер по развитию конкуренции, предупреждению и пресечению злоупотреблений доминирующим положением на товарных и финансовых рынках, предпринимательской деятельности, государственного регулирования естественных монополий

Достижение цели антимонопольной политики предполагает выполнение набора действий в краткосрочной и более отдаленной перспективе.

1. Обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации посредством пресечения и недопущения его фрагментации путем установления административных барьеров (запреты и ограничения как на вывоз, так и на ввоз товаров, избыточное лицензирование и т.п.)

2. Обеспечение "прозрачности" процессов, связанных с созданием, слиянием и присоединением коммерческих организаций, приобретением крупных пакетов акций, основных производственных средств и нематериальных активов, а также прав, которые дают возможность определять условия деятельности предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке посредством корректировки и более последовательного применения законодательства, регламентирующего данные процессы. Это - неотъемлемое условие эффективной системы спецификации и защиты прав собственности, в рамках которой определяются не только объект права, набор правомочий, включая способ их передачи, но также субъект данного права (фактический или потенциальный обладатель) и способ защиты данного права. Выполнение поставленной задачи требует законодательного ограничения приобретения прав собственности "безымянными" покупателями с использованием подставных лиц (юридических, в частности оффшорных компаний, или физических). Кроме того, должно быть повышено качество применения существующих норм, относящихся к регламентации процессов экономической концентрации. В частности, статья 19 закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" должна применяться не только в качестве санкции, то есть пресечения нарушения, но и в качестве средства предотвращения нарушений - посредством выставления поведенческих условий слияний, присоединений, приобретения контроля, отделения части бизнеса.

3. Создание эффективной системы контроля и регулирования естественных монополий, а также реструктуризация компаний, в состав которых входят подразделения, работающие в условиях естественных монополий. Для этого необходимо принятие нормативных актов, позволяющих более четко определять субъектов естественных монополий, а также применять известные в мировой практике методы регулирования, принесшие положительные результаты. Для решения данной задачи требуется:

- развитие контрактных отношений, а также разработка альтернативных вариантов договоров в целях ограничения возможностей злоупотреблений доминирующим положением, в частности, навязывания дискриминирующих условий предоставления услуг;

- совершенствование механизма ценового регулирования с учетом сравнительных преимуществ различных схем регулирования;

- отделение в бухгалтерском учете и статистической отчетности естественно монопольной деятельности от остальных видов;

- решение вопроса об организационном разделении естественно монопольной (как правило, инфраструктурной) составляющей и остальных видов деятельности.

4. Формирование конкурентной среды посредством сочетания инструментов долгосрочной и краткосрочной политики. В частности, речь идет о снижении барьеров входа на товарные рынки (в том числе административных и структурных) в долгосрочной перспективе (на период до 2010 года) и обеспечении более эффективного контроля над поведением хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, посредством мониторинга процесса ценообразования и изъятия доходов, полученных в результате нарушения антимонопольного законодательства. С этой целью должна быть существенно усовершенствована доказательная база, на которой основываются в своих решениях о выдаче предписаний, наложении взысканий или обращениях в суд антимонопольные органы. Особенно важной является экономическая часть доказательной базы, разработка которой представляется наиболее сложной и вместе с тем существенной для эффективного применения законодательных норм.

Если снижение структурных барьеров может быть отнесено к перспективным задачам (до 2010 года), то формирование системы выявления монопольно высоких (низких) цен в целом должно быть завершено в течение 2000-2002 гг.

В целях ограничения возможностей злоупотребления доминирующим положением, а также антиконкурентных сговоров целесообразно развитие организованных рынков в форме бирж, что позволит облегчить контроль поведения основных игроков на рынке. Биржевой механизм (распространяющийся на биржевой товар) в виде соответствующих процедур и правил должен обеспечивать формирование такой цены, которая давала бы возможность блокировать ценообразование во внебиржевой торговле, позволяющее извлекать монопольную прибыль.

5. Создание эффективных правовых механизмов, обеспечивающих соблюдение запрета на занятие предпринимательской деятельностью представителями органов власти. Неравенство конкуренции, являясь важнейшим препятствием роста экономической эффективности, одновременно оказывается следствием различий в возможностях хозяйствующих субъектов использовать властные ресурсы. Предпринимательская деятельность представителей органов власти дает такие преимущества. Оно может быть как прямым, так и опосредованным. В частности, в современных условиях чрезвычайно распространенной является практика использования государственных и муниципальных унитарных предприятий как инструментов совмещения органами власти хозяйственных и властных полномочий. Такая практика должна быть прекращена в возможно более короткие сроки на основе более эффективного применения существующих законов.

6. Активизация работы по профилактике и пресечению недобросовестной конкуренции на товарных рынках не только на уровне центрального аппарата МАП РФ, но и его территориальных управлений. Особое внимание при этом предполагается уделять нарушениям прав интеллектуальной собственности. С этой целью должна быть также разработана методическая база оценки объектов интеллектуальной собственности для более эффективного применения судебных процедур, а также обеспечение эффективной координации правоохранительных органов с целью пресечения нарушений прав интеллектуальной собственности.

7. Безотлагательное решение вопроса об упорядочении оказания государственной помощи в части формирования нормативной базы и обеспечения ее эффективного применения. Избирательная поддержка государственными органами отдельных предпринимателей на основе критериев, противоречащих принципам конкурентной политики, является средством создания неравных условий конкуренции и ведет к таким же негативным последствиям, как и другие виды административных барьеров

8. Создание условий для развития производительной деятельности малых предприятий, в том числе за счет устранения административных барьеров входа, упрощения и стабилизации режима налогообложения, возможности пополнения оборотных средств (доступность источников финансирования).

В связи с этим в соответствии с законом "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" в целях обеспечения благоприятных условий для развития малого предпринимательства будет реализовываться "Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000-2001 годы".

Мероприятия Программы будут направлены на нормативное обеспечение малого предпринимательства, реализацию приоритетных направлений развития малого предпринимательства и информационных систем, научно-методического, кадровое обеспечение малого предпринимательства, взаимодействие со средствами массовой информации и пропаганду предпринимательства.

9. Организация антимонопольного контроля на финансовом рынке. В 1999 г был принят Закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". Однако, принятие Закона пока не решило проблем, связанных с обеспечением эффективного антимонопольного контроля и создания условий для развития конкуренции в данной сфере ввиду отсутствия серьезного методического сопровождения, требующегося для применения данного закона. Это создает трудности для формирования взвешенной антимонопольной политики на рынке финансовых услуг. Необходимо разработать процедуры определения продуктовых и географических границ рынка, доминирующего положения финансовых организаций, системы и порядка применения санкций к нарушителям. Повышение качества и объемов предоставляемых финансовых услуг как результат эффективной антимонопольной политики будет важнейшим фактором привлечения средств населения для финансирования инвестиционных проектов.

10. Организация систематического наблюдения за основными товарными рынками федерального и регионального уровня. С этой целью необходимо совершенствовать взаимодействие с органами государственной статистики, а также разрабатывать ведомственную статистику, отвечающую запросам и соответствующую специфике задач, поставленных перед антимонопольным органом.

11. Рационализация подхода в оценке деятельности государственных органов, отвечающих за обеспечения порядка товарных и финансовых рынках и преодоление в связи с этим бухгалтерского подхода, предполагающего только учет прямых затрат и отдачи. С этой целью важно обеспечить укрепление антимонопольных органов как организации, обеспечивающей и участвующей в совершенствовании правил игры на товарных и финансовых рынках и тем самым создающей значительные позитивные побочные эффекты.

12. Развитие эффективной координации действий антимонопольных органов с другими органами законодательной (Государственная Дума, законодательные органы власти субъектов федерации, представительные органы местного самоуправления), судебной (Конституционный, Верховный, Арбитражный суды) и исполнительной (Министерство юстиции, Министерство внутренних дел, Министерство экономики, Министерство торговли, Роспатент и др.), а также с общественными организациями потребителей (Конфоп) и предпринимателей (ассоциации, союзы).

1.3.2.3. Развитие нормативно-правовой базы

Реализация перечисленных мер требует совершенствования нормативно-правовой базы, которое может рассматриваться в качестве первоочередных мер исполнительной и законодательной властей. В этой связи предлагается осуществить следующие меры по совершенствованию федерального законодательства:

- законодательно закрепить обязательность конкурсного размещения государственных заказов и прозрачность процедур проведения конкурсов и торгов, а также предусмотреть контроль за их проведением;

- законодательно запретить совмещение властных и хозяйственных функций в деятельности государственных органов, государственных и муниципальных унитарных предприятий, включая естественные монополии. Необходимо законодательно исключить возможность наделять определенные организации, причем не только государственные, эксклюзивными коммерческими полномочиями;

- определить процедуры привлечения коммерческих организаций для проведения экспертиз и иных работ, вмененных в обязанность тех или иных государственных органов, включая возможность ликвидации этих органов и передачи их функций коммерческим организациям.

Главным методом выравнивания условий конкуренции при сформированной законодательной базе является ужесточение финансовой и налоговой дисциплины, исполнения контрактов с тем, чтобы ускорить реструктуризацию предприятий и ликвидацию нерыночного сектора в экономике. Отсюда и направленность требуемых мер:

- обеспечить улучшение налогового администрирования в целях принуждения к неукоснительному соблюдению налоговых обязательств при равном отношении ко всем налогоплательщикам. Отказаться от индивидуальных соглашений с крупными компаниями по уплате налогов, от практики взаимозачетов;

- последовательно исключить субсидирование через цены и тарифы (в первую очередь, на продукцию естественных монополий), сокращать перекрестное субсидирование;

- посредством федерального законодательства ограничить количество оснований (короткий исчерпывающий список) для отказа в доступе к услугам естественных монополий (например, к трубопроводам). В случае принципиальной ограниченности ресурса право потребления должно разыгрываться на аукционе;

- обязать естественные монополии с государственным участием ужесточить требования к их потребителям с целью обеспечить полную оплату их продукции и услуг живыми деньгами.

Федеральные законы

1. Новые редакции законов "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и "О рекламе"

2. Принятие Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О естественных монополиях"".

3. Принятие новой редакции Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации".

4. Принятие федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности".

5. Принятие федерального закона "О биржах и биржевой деятельности".

6. Принятие федерального закона "О государственной помощи".

1.3.3. Дерегулирование экономики

Важнейшим условием создания благоприятного предпринимательского климата в России является коррекция форм государственного вмешательства в экономику, отказ от избыточного бюрократического регулирования и повышение эффективности действий государственной власти в тех сферах, где ее участие абсолютно необходимо.

Основная задача, которую призвано решить дерегулирование экономики - ослабление бюрократического давления на бизнес, повышение уровня экономической свободы для всех участников хозяйственной деятельности. Решение этой задачи предполагает принятие следующих ключевых мер:

- снижение барьеров входа на рынок;

- устранение излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности;

- обеспечение согласованности действий федеральных и региональных органов власти.

Для устранения барьеров входа на рынок необходимо:

1. Упростить процедуру регистрации юридических лиц. Действующая процедура регистрации неэффективна. Существует значительное количество органов, в которые необходимо предоставлять, по сути, одну и ту же информацию. Повышенные административные требования к регистрации препятствуют созданию новых юридических лиц. Одновременно затрудняется сбор информации о юридических лицах.

Процедура государственной регистрации должна преследовать цели учета, сбора и распространения информации о юридических лицах, основываться на принципе "одного окна" и уведомительного характера. Необходимо сформировать реестр юридических лиц, информация из которого должна быть общедоступной и может быть получена в любой точке страны.

2. Резко сократить перечень лицензируемых видов деятельности, сделать его исчерпывающим;

Новая редакция Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" должна содержать единый перечень всех видов деятельности, подлежащих лицензированию. Лицензирование целесообразно замещать, где только возможно, стандартизацией, аккредитацией и аттестацией, независимой потребительской экспертизой.

3. Ввести единый порядок лицензирования на территории РФ. Унифицировать объем и формы документации, представляемой в местные и региональные инстанции при регистрации, лицензировании видов бизнеса и контроле качества поставляемых товаров и услуг, утвердив их соответствующими актами федерального правительства;

4. Упростить процедуру согласования инвестиционной документации (экспертизы). Для согласования инвестиционной документации необходимо законодательно ввести процедуру, базирующуюся на принципе "одного окна": инвестор подает документы в территориальное управление единой экспертно-согласующей инстанции, которая подготавливает полный пакет документов по согласованию, занимается перепиской и получением согласований со всеми специализированными согласующими органами. Срок согласования (включая проведения всех необходимых по закону экспертиз) должен ограничиваться шестью месяцами. Законодательно должно быть подтверждено право инвестора на возмещение по суду ущерба, понесенного вследствие нарушения законного порядка проведения экспертизы (например, невыдачи заключения в установленный срок). Введение принципа "одного окна" необходимо также для регистрация сделок с недвижимостью.

Для устранения излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности требуется принять следующие меры:

1. Значительно упростить систему формальных административных требований к участникам хозяйственной деятельности.

2. Радикально сократить число органов, имеющих право осуществлять проверку деятельности фирм и применять против них санкции внесудебного характера;

3. Упорядочить работу контрольных и регулирующих органов. Необходимо исключить практику дублирования проверок (путем нормативного сокращения уполномоченных органов, процессуального упрощения отстаивания прав физических и юридических лиц в суде против органов государственной власти и управления, а также с помощью особых организационных механизмов);

4. Ограничить ведомственное нормотворчество.

Улучшение инвестиционного климата зависит не только федеральных, но и, в немалой степени, региональных органов власти. Действия последних могут свести на нет все предпринимаемые центральными властями усилия. В целях обеспечения согласованности действий федеральных и региональных органов власти необходимо:

1. Разработать закон о возможности снятия с должности по решению федеральных властей избранных руководителей регионов;

2. Усилить ответственность чиновников за нарушение федерального законодательства;

Так, имеет смысл внести соответствующие поправки в АПК и УК РФ, предусматривающие ответственность за издание заведомо противозаконных нормативных актов (вплоть до уголовной за тяжкие нарушения, такие как введение незаконных налогов).

3. Резко сузить практику "согласований" назначений с региональными властями;

4. Подготовить законодательные акты, предоставляющие отдельным органам исполнительной власти полномочия по приостановке решений органов законодательной власти субъектов федерации до их рассмотрения в КС РФ на предмет соответствия Конституции.

Для институционального (административного) обеспечения программы дерегулирования предлагается:

1. Формирование координационного межведомственного института по дерегулированию и дерегламентации хозяйственной деятельности на федеральном уровне (Правительственная комиссия по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства под руководством премьер-министра или вице-премьера);

2. Создание механизмов представления интересов граждан и организаций на федеральном и местном уровнях, в т.ч. через механизм саморегулируемых профессиональных ассоциаций, обеспечение открытого доступа граждан и организаций к информации о готовящихся к принятию законодательных и нормативных актах;

3. Проведение ревизии существующих нормативных актов, регламентирущих хозяйственную деятельность. В частности, предлагается в ходе ревизии таких нормативных актов специально проверять их на возможность принятия ответственными лицами произвольных решений; также необходима проверка положений нормативных актов, предоставляющих возможность закрытия бизнеса.

4. Переведение порядка проведения проверок, определение полномочий надзорных и контрольных органов с ведомственного на уровень закона с четким определением прав хозяйствующих субъектов по обжалованию процедуры проведения и результатов проверок;

5. Максимальное разделение функции регулирующих и надзорных органов. Деятельность, контроль над которой осуществляется соответствующими государственными органами иными средствами, не должна подлежать лицензированию, что позволит избежать двойного регулирования;

6. Проведение анализа практики лицензионной деятельности министерств и ведомств на предмет наличия при них лицензионных, экспертно-лицензионных и иных центров, являющихся фактически внебюджетными фондами и аккумулирующими дополнительно взимаемые с соискателей лицензии средства. Установление в законодательном порядке для органов, финансируемых за счет соответствующих бюджетов, обязательность осуществления контрольных и надзорных процедур на безвозмездной основе, в том числе для целей лицензирования.

Фундаментом политики дерегулирования, естественным и жестким пределом избыточной активности должностных лиц и органов государственной власти могло бы стать введение в Конституцию нормы, закрепляющей правовой принцип: для государственного органа, организации, должностного лица все, что не предусмотрено законом, запрещено.

1.3.4. Улучшение информационного обеспечения бизнеса, реформирование бухгалтерского учета и статистики.

Создание благоприятной информационной среды является необходимым условием улучшения инвестиционного климата и полноценного функционирования рыночной экономики. Улучшение информационного обеспечения участников хозяйственной деятельности подразумевает:

- увеличение достоверной, оперативной и общедоступной статистической информации о состоянии экономики в целом;

- активизацию работы государственных структур по связям с общественностью для разъяснения своих действий и формирования у потенциальных инвесторов стабильных положительных оценок инвестиционного климата в России;

- повышение финансовой и организационной прозрачности предприятий;

Для повышения уровня и качества общедоступной статистической информации необходимо:

- интегрировать информационные ресурсы государственных органов;

- создать федеральную информационную сеть и упростить процедуры обмена информацией между различными ведомствами, используя современные информационные технологии. Произвести сравнение форматов данных, предоставляемых экономическими агентами различным контрольным службам. Обязать все органы исполнительной власти оперативно размещать публично доступную информацию в сети Интернет;

- повысить требования к оперативности и согласованности данных, предоставляемых Росстатагентством. Увеличить объем бесплатной информации, размещаемой в сети Интернет;

- наладить специальную информационную деятельность по подготовке субъектов хозяйственной деятельности и органов исполнительной власти к предстоящим переменам, поскольку в противном случае адаптация к новым правовым условиям будет более длительной.

Работа по связям с общественностью подразумевает информирование потенциальных инвесторов относительно имеющихся в стране инвестиционных возможностей путем проведения рекламно-информационных кампаний в СМИ, организации и участия в инвестиционных выставках, презентациях и семинарах, инвестиционных миссий за рубежом. Эти действия помогут создать обратную связь между государством и обществом, повысить уровень доверия к действиям исполнительной власти.

Повышение финансовой и организационной прозрачности предприятий связано с реформированием системы бухгалтерского учета.

Реформа бухгалтерского учета должна быть направлена на внедрение новых национальных стандартов, отвечающих современным требованиям учета в условиях рыночной экономики и совместимых с международными стандартами.

Необходимо утвердить Концепцию бухгалтерского учета в России. Она должна определять основы построения системы бухгалтерского учета в новой экономической среде, складывающейся в стране, а также задавать ориентиры в деятельности различных органов и организаций, занятых нормативным регулированием бухгалтерского учета.

При разработке стандартов бухгалтерского учета должны быть реализованы такие подходы к составлению бухгалтерской отчетности, которые обеспечат формирование отчетной финансовой информации исходя из приоритета экономического содержания фактов хозяйственной деятельности перед их формой. Это предполагает, что информация финансовой отчетности жестко не привязана к нормам гражданского, налогового и другого законодательства.

Должно быть завершено создание модели взаимодействия системы бухгалтерского учета с системой налогообложения. При этом предполагается, что базой определения налоговых обязательств хозяйствующих субъектов являются данные, формирующиеся в бухгалтерском учете, а переход из одной системы показателей в другую осуществляется путем минимально необходимых, понятных и относительно легко реализуемых на практике корректировок вне системы бухгалтерского учета.

Для того чтобы стандарты бухгалтерского учета получили признание и к ним возникло доверие со стороны широкого круга пользователей, а также для включения профессионального сообщества в процесс принятия стандартов, целесообразно создать Комитет по стандартам бухгалтерского учета из небольшого числа специалистов, имеющих высокую квалификацию в области бухгалтерского учета и практический опыт работы с Международными стандартами финансовой отчетности. Основной задачей такого Комитета должна стать экспертиза соответствия стандартов бухгалтерского учета условиям рыночной экономики, формирующейся в Российской Федерации, и Международным стандартам финансовой отчетности.

С целью быстрого и наиболее эффективного включения профессионального сообщества в дальнейшую работу по реформированию бухгалтерского учета необходимо поддерживать становление и развитие независимого профессионального объединения - Института профессиональных бухгалтеров России. Вместе с тем нужно иметь в виду, что в дальнейшем, по мере усиления позиций профессионального сообщества, следует перейти к реализации идеи множественности профессиональных объединений.

Переход к международным стандартам бухгалтерского учета невозможен без постоянного и активного сотрудничества с международными организациями. Необходимо наладить постоянную систематическую работу со следующими международными организациями: Комитетом по международным стандартам финансовой отчетности; Международной Федерацией бухгалтеров; Секцией по бухгалтерскому учету Комитета ООН по торговле и развитию; Организацией экономического сотрудничества и развития. Контакты с международными организациями должны осуществляться как на государственном уровне, так и на уровне общественных профессиональных организаций бухгалтеров и аудиторов.

Международную помощь в реформировании российской системы бухгалтерского учета должна координировать межведомственная комиссия по бухгалтерскому учету. Ключевую роль в повышении эффективности данной работы должен выполнять Международный центр по реформе бухгалтерского учета.

Переход на новые стандарты бухучета потребует значительных капитальных вложений в переобучение специалистов и переоснащение их деятельности. Согласно экспертным оценкам, общая потребность в подготовке и переподготовке бухгалтерских кадров составляет около 3 млн. чел.

Потребуется ужесточить государственный контроль над процессом раскрытия информации, которую предприятия обязаны предоставлять в соответствии с действующим законодательством. Одновременно необходимо осуществить комплекс мер по повышению эффективности негосударственной проверки подлинности раскрываемой информации. В этой связи требуется ужесточение контроля за деятельностью аудиторов.

Для стимулирования перехода предприятий на новые стандарты отчетности необходимо разработать критерии, связывающие уровень и объем государственного финансирования предприятий с уровнем и качеством раскрываемой информации.

1.4.РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ И ИНСТИТУТОВ

1.4.1. Реформирование банковской системы

1.4.1.1. Состояние российской банковской системы

Восстановление банковской системы после финансового кризиса 1998 г. идет крайне медленно, что может значительно осложнить рост экономики в ближайшие годы. Одной из главных причин этого является отсутствие последовательной политики реструктуризации и финансового оздоровления банковского сектора, создания стабильных банков с достаточным уровнем капитализации, способных финансировать производство, крупные инвестиционные проекты, привлекать значительный объем сбережений населения. Реформирование банковской системы предполагает укрепление банковского надзора, коренное улучшение механизмов предоставления и отзыва лицензий.

Низкие темпы восстановления банковской системы находят отражение в динамике основных показателей ее деятельности. Суммарный объем банковских активов в России по отношению к ВВП не превышает 35%, в то время как в странах Восточной Европы этот показатель находится на уровне 40-50%, а в США - 280%.

За время, прошедшее после финансового кризиса 1998 года, прекратили деятельность большинство крупных многопрофильных банков, снизился объем вкладов в коммерческих банках (кроме Сбербанка России), сократилось число и масштабы операций малых и средних банков, упала доходность банковских операций, деятельность банков на финансовых рынках потеряла прежнее значение и привлекательность. Государство не смогло завершить необходимые действия по ликвидации неплатежеспособных кредитных организаций. В результате продолжают юридически существовать десятки банков с недостаточным и даже отрицательным капиталом, что наносит ущерб всей экономике. Процедуры банкротства крупных банков не обеспечивают интересы их кредиторов и сопряжены с рядом громких скандалов по поводу перераспределения лучших активов в пользу "избранных". Судебная система оказалась не в состоянии предотвратить эту практику.

Кредитные организации перестали играть заметную роль в функционировании финансово-промышленных групп. Многие банки, входящие в состав ФПГ, превратились в своеобразные финансовые управления, подчиненные руководству соответствующих холдингов. Во многих случаях руководители ФПГ "жертвовали" своими банками для сохранения иных финансовых и промышленных структур холдингов. Лучшие активы обанкротившихся банков из состава ФПГ были переведены в "банки-дублеры" в ущерб интересам неаффилированных кредиторов и акционеров банков. В результате банки ФПГ, сохранившиеся в составе групп, потеряли динамику развития и перспективы привлечения внешних по отношению к ФПГ финансовых ресурсов.

Кризис 1998 г. и последующие события наглядно показали, что российские банки не в состоянии выполнять традиционные банковские функции - кредитовать предприятия и население, аккумулировать национальные сбережения и трансформировать их в инвестиции.

В случае, если не будет предпринято решительных мер по банковской реформе и реструктуризации, банковская система России останется малопривлекательной отраслью для инвестирования. Банки будут испытывать дефицит капитала и привлеченных средств и не смогут обеспечить экономику необходимыми ей для нормального роста ресурсами. Поэтому участники экономической деятельности, расширяя свой бизнес, будут предъявлять спрос на банковские услуги иностранных банков, находящихся вне территории России. Это будет касаться привлечения ресурсов от иностранных банков, размещения свободных средств за границей (как легально, так и нелегально), а также получения комиссионных от банковских услуг "через границу". Это особенно вероятно ввиду стремительного развития современных электронных банковских технологий. Сохранение "на плаву" платежеспособных банков и их поддержка за счет средств бюджета и кредитов Банка России позволит им продолжать привлекать финансовые ресурсы физических лиц и российских компаний, наращивая потенциальные убытки. Банкротство одного из таких банков при отсутствии системы гарантирования банковских вкладов населения может привести к новой волне паники среди вкладчиков и массовому изъятию сбережений из банковской системы. В результате роль российской банковской системы сведется к расчетно-кассовому обслуживанию в постоянно сужающейся сфере применения национальной валюты. Через 5-7 лет работы в этом режиме российская национальная банковская системе потеряет шансы на возрождение, а государство в существенной мере утратит рычаги влияния на национальную кредитно-денежную и финансовую сферу.

Принципиальное изменение ситуации в банковском секторе требует целенаправленных, настойчивых и выверенных действий государства. Необходимым условием и предпосылкой развития банковской системы России является принятие в рамках данной Программы общеэкономических и структурных мер, которые будут стимулировать экономический рост в стране и увеличат спрос на банковские услуги со стороны участников экономической деятельности.

1.4.1.2. Цели и задачи модернизации банковской системы

Основная цель модернизации российской банковской системы - обеспечить в течение ближайших 5-7 лет опережающие темпы её устойчивого развития (по сравнению с темпами роста других отраслей экономики). Это даст возможность банковской системе сформироваться и укрепиться, наверстать то отставание в предоставлении необходимых экономике банковских услуг, которое было накоплено за последние несколько лет, и создаст дополнительные стимулы для укрепления тенденций экономического роста.

Предпосылки улучшения ситуации в российской банковской системе имеются и включают в себя: достаточно развитую законодательную базу банковской деятельности, намечающийся рост экономической активности, накопленный опыт как коммерческой деятельности, так и государственного управления в кризисных ситуациях. Необходимо подчеркнуть, что значительное число российских средних и малых банков, преодолев последствия финансового кризиса, расширяют спектр и качество предлагаемых клиентам банковских услуг, в том числе кредитных. Появились реальные признаки заинтересованности иностранных банков в проведении розничных операций на российском рынке. Однако, развитие российской банковской системы в значительной мере сдерживается в результате низкой инвестиционной привлекательности банковского бизнеса и слабости, непоследовательности банковского регулирования и надзора.

Повышение привлекательности банковского сектора как объекта инвестирования требует решения следующих задач:

(1) расширение спроса на традиционные банковские услуги и кредитные ресурсы за счет совершенствования управления рисками в банках и законодательного закрепления ответственности заемщиков;

(2) обеспечение правовой и судебной защиты требований банков к заемщикам, предоставление банкам права на формирование резервов на потери из прибыли до налогообложения в целях снижения рисков активных банковских операций, стимулирования кредитования и сокращения издержек на поддержание банками собственных систем контроля и безопасности;

(3) изменение системы налогообложения банковских операций с тем, чтобы она способствовала полному декларированию доходов банками и капитализации ими прибыли, снижению издержек банковской деятельности и повышению ее доходности;

(4) укрупнение размеров российских банков и их кредитных возможностей путем повышения лимита уставного капитала, разработки процедур слияний и поглощений, в том числе с участием иностранных банков;

(5) формирование современной платежной системы, позволяющей осуществлять платежи в экономике в режиме реального времени при активном участии Центрального Банка России;

(6) разработка и выпуск новых надежных финансовых инструментов с ограниченным уровнем доходности.

Другим необходимым условием является создание таких экономических стимулов и нормативных ограничений для банковской деятельности, которые сделают неэффективным или невозможным проведение банками несвойственных им "сомнительных" операций, предотвратят недобросовестное поведение. Для этого в законодательную базу банковской деятельности необходимо внести изменения и существенно укрепить банковский надзор. Восстановление доверия вкладчиков и клиентов к банкам будет служить оценкой эффективности предпринимаемых Правительством мер и одновременно дает импульс укреплению и развитию самой банковской системы.

Укрепление банковского регулирования и надзора в первую очередь должно обеспечить:

- завершение процесса ликвидации банков-банкротов, существенно дезорганизовавших функционирование банковской системы во время кризиса и продолжающих тормозить ее развитие;

- создание механизмов, принуждающих акционеров банков оказывать им поддержку в кризисных ситуациях, что должно способствовать быстрому восстановлению работоспособности банков;

- создание необходимых условий для восстановления доверия к банковской системе, включая формирование системы гарантирования банковских вкладов и расширение участия иностранных банков в обслуживании предприятий и населения.

1.4.1.3. Практические мероприятия

Меры, которые необходимо предпринять, должны быть прямо направлены на:

- усиление конкуренции на рынке банковских услуг,

- вовлечение банковской системы в кредитование здоровой части экономики,

- укрепление ресурсной базы банков,

- увеличение капитала банковской системы,

- улучшение качества управления банками,

- снижение издержек банковской деятельности.

Модернизация банковской системы будет осуществляться в два этапа.

Задача первого этапа (2000 год) - задать правильный вектор развития банковской системы, принять основные изменения в нормативно-правовой базе, которая позволит улучшить инвестиционный климат в самой банковской индустрии, укрепить банковский надзор.

На этом этапе должна быть завершена ликвидация нежизнеспособных организаций, а также начато осуществление специальных проектов и программ по развитию банковского сектора. Государство должно своими активными действиями показать клиентам банковского сектора, частным вкладчикам и инвесторам серьезность своих намерений и переломить отрицательное отношение к банковской системе.

Должен быть запущен ряд серьезных инфраструктурных программ в банковском и финансовом секторе, в том числе с государственным участием, ускоряющих позитивное развитие банковской системы. При этом основной экономический эффект от внедрения этих программ ожидается на втором этапе модернизации банковской системы.

Задача второго этапа (2001-2005) - закрепить позитивные изменения, достигнутые на первом этапе, завершить проведение необходимых инфраструктурных изменений в банковском секторе, внедрение новой системы налогообложения банковской деятельности, перевод банковской системы на международные стандарты бухгалтерского учета и отчетности.

Все предпринимаемые на первом этапе меры разделены на три группы: нормотворческие, оперативные, проектные.

К нормотворческим мерам относится внесение следующих изменений:

(1) в законодательство о налогообложении кредитных организаций, которые:

- устанавливают ставку налога на прибыль кредитных организаций на общем для всех предприятий и организаций уровне;

- изменяют порядок определения налогооблагаемой базы кредитных организаций таким образом, чтобы сделать возможным применение принципа начислений при расчете доходов и расходов банков и полный перевод российской банковской системы на международные стандарты учета и отчетности;

- расширяют состав затрат, снижающих налогооблагаемую базу кредитных организаций при расчете налога на прибыль, в том числе на часть расходов по созданию банковской инфраструктуры, на сумму положительной переоценки валютной составляющей уставного капитала, на сумму резервов, создаваемых банками под возможные потери по ссудам и другие.

(2) изменений в общегражданское законодательство, которые:

- создают базу для предоставления синдицированных банковских кредитов;

- исключают возможность досрочного изъятия вклада из банка иначе, как при наличии прямого указания на эту возможность в договоре банковского вклада;

- устраняют жесткую привязку объема выпускаемых банками облигаций к капиталу;

- закрепляют понятие электронного документа и вводят понятные и эффективные правила, позволяющие развивать электронную коммерцию.

(3) изменения в законодательстве о банках и банковской деятельности должны:

- устранить возможность установления предельной доли иностранного капитала в капитале российской банковской системы;

- отменить требование к нерезидентам о получении разрешения Банка России на приобретение акций кредитных организаций (например, в пределах до 5% уставного капитала);

- дать Банку России, как надзорному органу, возможность в одностороннем порядке по итогам проверки финансового состояния проблемного банка уменьшать его капитал, используемый для расчета нормативов банковской деятельности, до реального;

- предусмотреть возможность предоставления всех испрашиваемых лицензий вновь создаваемому банку сразу после его регистрации, если размер уставного капитала такого банка превышает 100 миллионов долларов США;

- обязать регулирующие органы в сжатые сроки ввести для банков правила бухгалтерского учета, соответствующие международным стандартам в области учета и отчетности;

- ввести специальный порядок отчетности и надзора за деятельностью банковских групп и холдингов, имеющих в своем составе кредитные организации;

- поставить кредитные требования банков в один ряд с требованиями иных кредиторов к предприятиям-банкротам;

- упростить порядок обращения взыскания на заложенное имущество, в том числе на недвижимость.

(4) в законодательство о Центральном банке Российской Федерации, которые предписывают Банку России необходимость выйти в конкретные сроки из капитала финансово-устойчивых универсальных банков, включая зарубежные дочерние банки.

К "оперативным" относятся следующие меры.

Уточнение Банком России классификации банков по основным группам финансовой устойчивости и проблемности, включая проведение инспекционных проверок на достоверность предоставляемой отчетности и вычисление реальных показателей достаточности капитала, состояния ликвидности и качества активов банков, а также оценка динамики развития этих банков за последние 2 года. Проведение углублённых инспекционных проверок в 100 крупнейших банках по вопросу правильности исчисления капитала и значений надзорных нормативов;

Ликвидация в оговоренные нормативами сроки всех кредитных организаций, находящихся в тяжелом финансовом положении, не имеющих перспектив восстановления нормальной банковской деятельности, не справившихся с последствиями финансового кризиса, предоставляющих ложную отчетность о своем финансовом положении;

Сокращение круга операций, которые кредитные организации могут осуществлять на основе полученных ими лицензий. Основанием для подобной процедуры может быть недостаточный размер кредитной организации, обладание капиталом меньшим, чем предписано требованиями к уставному капиталу банка при его создании, специализация банков на предоставлении клиентам ограниченного спектра банковских услуг и невозможность проводить все виды банковских операций. Разработка и внедрение в практику процедур принудительного присоединения таких кредитных организаций к более крупным;

Резкое (в двадцать-тридцать раз) сокращение количества банков с генеральными валютными лицензиями, создающих условия для оттока капитала и нелегальных операций с оффшорами;

Изучение практики работы арбитражных судов (особенно - в г. Москве) по осуществлению процедур банкротства кредитных организаций, выявление недостатков и проблем в этой работе и выработка рекомендаций по укреплению кадрового состава судей;

Скорейшее рассмотрение всех "застрявших" в Банке России обращений кредитных организаций на увеличение их уставных капиталов, налаживание оперативного и эффективного порядка рассмотрения таких документов, завершение рассмотрения Банком России всех обращений акционеров и кредиторов проблемных банков о принятии или отклонении программ их санирования;

Введение правила обязательного публичного раскрытия банками балансовой информации и части передаваемой в Банк России отчётности в сети Интернет; Банк России должен расширить перечень публикуемой статистической информации о состоянии кредитных организаций;

Изменение организационной структуры банковского надзора в Банке России, предусматривающее: отказ от организации надзора по территориальному принципу, централизацию надзора за 100 крупнейшими банками в рамках центрального аппарата (восстановление ОПЕРУ-2) и создание межрегиональных структур Банка России для осуществления функций надзора.

К "проектным" относятся следующие меры:

(1) Внедрение системы гарантирования банковских вкладов (на первом этапе модернизации - добровольной, в последующем -добровольно-обязательной). Эта система предполагает формирование под доверительным управлением Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) специального фонда гарантирования вкладов и возложение на АРКО обязанностей по управлению всей системой гарантирования вкладов. Первоначально в данную систему будут включаться финансово-стабильные банки на добровольной основе. Участие в системе гарантирования вкладов будет рассматриваться этими банками как конкурентное преимущество при привлечении ресурсов частных вкладчиков. Первоначальный взнос в централизованный фонд гарантирования вкладов может быть внесен Правительством Российской Федерации в форме долгосрочных государственных ценных бумаг стоимостью 2 миллиарда рублей. В случае наступления гарантийного случая и при недостаточности взносов банков-участников данные ценные бумаги будут выкупаться Банком России на условиях "репо" для подкрепления ликвидности гарантийного фонда. Одновременно в банковское законодательство будут внесены изменения, предусматривающие специальные полномочия АРКО по надзору за банками-участниками системы в целях получения достоверной финансовой отчетности и осуществления проверок её соответствия реальному состоянию дел;

(2) Банк России восстановит свое присутствие на рынке государственных ценных бумаг, вновь станет "маркет-мейкером" на этом рынке. Для этого предлагается часть долга Министерства финансов Российской Федерации перед Банком России по долгосрочным облигациям федерального займа переоформить в государственные бумаги с более коротким сроком обращения. В настоящее время у Банка России в портфеле практически нет торгуемых государственных бумаг, поэтому он лишен возможности регулировать ликвидность денежного рынка. Получив этот инструмент, Банк России расширит меры операции по предоставлению краткосрочной ликвидности банковской системе через операции на открытом рынке типа "репо". Это позволит укрепить ликвидность и стабильность рынка, предоставит кредитным организациям и другим участникам экономики работающий механизм перераспределения ресурсов, стабилизирует остальные сегменты финансового рынка страны;

(3) Банк России возобновит разработку системы валовых расчетов в реальном времени, прерванный в 1999 году, что позволит на следующем этапе запустить эту систему и предоставить участникам экономических отношений в стране современный и эффективный платежно-расчетный механизм.

На втором этапе будут предприняты дополнительные долгосрочные меры.

"Нормотворческие" меры будут включать:

(1) создание законодательных основ для функционирования специализированных кредитных организаций, таких как кредитные кооперативы, агентства ипотечного кредитования;

(2) принятие основополагающих законодательных актов о функционировании системы гарантирования банковских вкладов, учитывающей опыт АРКО и вводящей обязательное участие в системе тех банков, которые привлекают средне- и долгосрочные вклады (более 6-9 месяцев), установив верхний предел гарантий по одному вкладу и предусмотрев, что в случае исключения банка из системы гарантирования вкладов по причине неудовлетворительного финансового состояния его банковская лицензия будет отзываться автоматически. Органу, осуществляющему управление системой гарантирования вкладов, будут предоставлены дополнительные полномочия по ведению ликвидационных процедур обанкротившихся банков-участников;

(3) будут приняты законодательные акты, расширяющие оборот таких объектов, которые могут служить залогом по банковским кредитам, как земля и другие объекты недвижимости. При этом должна быть упрощена система регистрации прав на недвижимое имущество и внесены изменения в Гражданский Кодекс с целью усиления защиты прав залогодержателя (сегодня реализовать залог по прописанным процедурам, практически, невозможно).

"Оперативные" меры будут предусматривать:

(1) усиление требований к достаточности банковского капитала, проведение углублённых инспекционных проверок в 100 крупнейших банках по вопросу правильности исчисления капитала и значений надзорных нормативов;

(2) завершение процедур ликвидации всех нежизнеспособных банков;

(3) выход государства (Банка России) из состава участников в дочерних зарубежных банках, а также принятие программы выхода из состава участников в Сбербанке России и Внешторгбанке, преобразование Внешэкономбанка в коммерческий банк, функционирующий на основе российского законодательства, с выделением (если это окажется необходимым) специализированного, не осуществляющего коммерческую деятельность, банка-агента по обслуживанию долговых операций Минфина России. Поскольку выход государства из состава Сбербанка России будет практически означать прекращение государственных гарантий по вкладам, то необходимым условием этого мероприятия является создание и нормальное функционирование предусмотренной на первом этапе системы гарантирования вкладов и восстановление доверия банковской системе в целом.

"Проектный" комплекс мер будет включать:

(1) переход к обязательному участию в системе гарантирования вкладов банков, привлекающих вклады от населения;

(2) запуск Банком России системы валовых расчетов в реальном времени, создание общероссийской платежной системы с использованием банковских платежных карт на базе единого централизованного процессинга и российских стандартов;

(3) создание и развитие системы "кредитных бюро".

1.4.2. Развитие фондового рынка и инвестиционных институтов

1.4.2.1. Современное состояние фондового рынка

Фондовый рынок играет особую роль в развивающейся рыночной экономике. Рынок ценных бумаг позволяет правительствам и предприятиям значительно расширять круг источников финансирования, не ограничиваясь бюджетными средствами, самофинансированием и банковскими кредитами. Мировой опыт наглядно показывает, что в конце ХХ столетия именно фондовый рынок стал основным источником инвестиционных ресурсов в динамично развивающихся странах. Рынок ценных бумаг, обеспечивая превращение сбережений в инвестиции и перелив финансовых ресурсов между секторами национальной экономики, в решающей мере способствует экономическому росту и повышению благосостояния населения.

Привлечение инвестиций в сектор предприятий оставалось наиболее слабым звеном сложившейся в России модели рынка в течение всех 90-х годов. Российская модель приватизации не обеспечила крупных инвестиций в производство. Это усиливает значение фондового рынка с точки зрения привлечения новых инвестиций. Однако в российском законодательстве пока не решены многие важные проблемы развития рынка (условия дополнительных эмиссий, прозрачность операций, защита разных категорий акционеров и др.).

Финансовый кризис 1998 г. привел к заметным изменениям на рынке, сокращению числа профессиональных участников рынка. Наибольший спад приходится на долю чисто брокерских услуг. Тенденция к сокращению числа профессиональных участников (до 50 % от предкризисного уровня) сохранится и в 2000 г. Вероятно также свертывание профессиональной деятельности в ряде регионов (в наименьшей степени - Москва, Санкт-Петербург и Екатеринбург), что связано с завершением периода, когда рынок работал по принципу "пылесоса" (региональные мелкие брокеры скупали акции для московских, которые перепродавали их нерезидентам).

В результате финансового кризиса особенно остро выявились недостатки отечественного рынка ценных бумаг:

- ориентация участников рынка на получение спекулятивного дохода и отсутствие заинтересованности в долгосрочных вложениях;

- отсутствие на рынке российских институциональных инвесторов и крайне незначительные масштабы участия индивидуальных инвесторов;

- концентрация операций в Москве (здесь совершается более 90% всех сделок с ценными бумагами на территории РФ) и за рубежом (рынок депозитарных расписок на российские акции за рубежом в несколько раз превосходит объем российского рынка акций);

- узкий круг эмитентов, чьи бумаги котируются на рынке;

- слабая координация деятельности государственных органов регулирования фондового рынка;

- существенные пробелы и противоречия в нормативно-правовой базе функционирования фондового рынка.

Эти недостатки были связаны, прежде всего, с кризисным состоянием российской экономики, низкой конкурентоспособностью промышленности, длительным оттоком инвестиционных ресурсов из страны. Сами акционеры и менеджеры в ущерб политике, направленной на поиск и консолидацию капиталов, ориентированы на меры по размыванию капитала и нарушению прав миноритарных акционеров. В деятельности регулирующих органов наблюдался конфликт по поводу базисных принципов формирования законодательства и системы регулирующих мер в отношении фондового рынка. Это заметно снижало доверие инвесторов к российскому рынку и затягивало процесс формирования необходимой законодательной базы.

Существенным недостатком фондового рынка является отсутствие возможности снижения рисков инвестиций путем совершения срочных сделок. В настоящее время объем фьючерсного рынка ценных бумаг незначителен. Внебиржевой срочный рынок несет высокую степень риска неисполнения сделок и не позволяет рассчитывать на судебную защиту. Рынок высоко монополизирован - примерно 5-10% профессиональных участников обслуживает до 80 % оборота на рынке ценных бумаг. Судебная система и система исполнения судебных решений не только не защищает, но и сама создает определенные риски для инвесторов. Неясности процессуального законодательства используются в борьбе за влияние на акционерные общества.

В 1999-2000 гг. наблюдался быстрый рост фондовых индексов и капитализации российских "голубых фишек". По оценкам большинства агентств и влиятельных финансовых изданий, российский фондовый рынок в 1999 г. вошел в тройку наиболее быстрорастущих рынков мира. Доходность по российским облигациям составила 130% годовых (в Бразилии - 39 %). Капитализация рынка "голубых фишек" за год увеличилась на 182 °/о. Индекс РТС-Интерфакс стал вторым в мире в 1999 г. по темпам роста (после Турции). Однако в целом развитие событий показывает, что рынку по-прежнему присущи значительные колебания цен и высокий риск операций. В этих условиях можно рассчитывать на участие в рынке ценных бумаг только спекулятивно настроенных инвесторов, что не способствует привлечению долгосрочных инвестиций в реальные активы.

1.4.2.2. Цель и задачи развития фондового рынка

Основной целью является формирование модели фондового рынка, которая сможет выполнять роль эффективного механизма привлечения и перераспределения капитала в российской экономике, стимулировать инвестиционную активность, усилить позиции страны на мировом рынке капитала. Для реализации данной цели требуется решение ряда принципиально важных задач:

- Обеспечение индивидуальным инвесторам и юридическим лицам широкого выбора посредников на фондовом рынке. Для этого необходимы меры по развитию институциональных инвесторов, таких как негосударственные пенсионные фонды и институты коллективного инвестирования (акционерные и паевые инвестиционные фонды). Должны быть выработаны новые механизмы привлечения сбережений на рынок корпоративных бумаг, созданы адекватные условия развития брокерской деятельности и деятельности по доверительному управлению ценными бумагами, стимулирующие работу профессиональных участников рынка ценных бумаг не только с крупными, но и с мелкими инвестициями;

- Законодательное и судебное обеспечение защиты прав инвесторов;

- Увеличение числа финансовых инструментов на фондовом рынке в целях расширения объектов инвестирования и привлечения новых инвесторов, ориентированных на долгосрочные вложения, снижение рисков инвестирования;

- Устранение административных и налоговых барьеров в целях стимулирования предложения корпоративных бумаг;

- Развитие инфраструктуры фондового рынка, которая должна обеспечить мобильность и перелив капитала, снижение стоимости инвестиционных ресурсов;

- Совершенствование механизмов регулирования фондового рынка, устранение дублирования в этой сфере.

1.4.2.3. Практические мероприятия

1) Защита прав акционеров

Радикальный сдвиг в отношении к акционерам возможен только после того, как на фондовом рынке развернется конкуренция эмитентов за инвестиции. Роль государства должна заключаться в правовом обеспечении цивилизованных правил борьбы за контроль в компаниях и преследовании за нарушение этих правил. Российское законодательство не отличается ясностью, что позволяет использовать его недостатки в ущерб инвесторам. В ближайшее время особое значение будут иметь правила, носящие процедурный характер.

В течение 2000 г. ФЗ "Об акционерных обществах" должны быть внесены изменения, связанные с порядком проведения общего собрания акционеров (формирования его повестки, сроков и форм сообщения о его проведении, предоставление материалов, приостановление, заочное голосование, подведение и оглашение итогов), деятельностью совета директоров (его состав, срок полномочий, переизбрание, передача права голоса) и исполнительных органов, осуществлением эмиссии дополнительных акций и ценных бумаг, конвертируемых в акции (орган, полномочный принимать решение, преимущественное право акционеров), совершением крупных и заинтересованных сделок, реорганизацией акционерных обществ.

Законодательно должен быть решен вопрос об ответственности руководителей предприятий. Российское трудовое законодательство до сих пор препятствует возложению на них имущественной ответственности за злоупотребления своими полномочиями, а также досрочному прекращению полномочий руководителей. С этой целью в течение 2000 - 2001 г. в КзоТ РФ должны быть внесены изменения, учитывающие особый статус руководителей предприятий.

Мировая практика регулирования корпоративных отношений за рубежом показывает, что действенными мерами защиты прав инвесторов являются меры, носящие административный характер.

Полномочиями по преследованию за нарушение прав и законных интересов акционеров должен быть наделен орган по регулированию рынка. Санкции, которые необходимо закрепить в законе, должны предусматривать дисквалификацию на определенный срок руководителей, нарушивших законодательство об акционерных обществах и ценных бумагах. Факт такой дисквалификации должен быть публичен. Соответствующие изменения должны быть внесены в КоАП, Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и Федеральный закон "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" в течение 2001 - 2002 г.г.

В целях стимулирования вложения сбережений в ценные бумаги российских эмитентов необходимо обеспечить защиту прав владельцев ценных бумаг на получение информации и участие в управлении, от хищений ценных бумаг и прочих противоправных действий. С этой целью требуется усилить в течение 2000 - 2001 г.г. административную ответственность за нарушения прав владельцев ценных бумаг, для чего внести в КоАП составы правонарушений на рынке ценных бумаг и установить значительные штрафы за их совершение.

2) Развитие системы институциональных инвесторов, деятельность брокеров и доверительных управляющих ценными бумагами, создание новых механизмов привлечения сбережений населения

Учитывая необходимость привлечения сбережений мелких отечественных инвесторов, задача создания условий для развития институциональных инвесторов должна иметь приоритетное значение. От степени развития этой системы прямо зависят масштабы вовлечения в инвестиционный процесс мелких внутренних сбережений, укрепление стабильности рынка ценных бумаг. В ближайшие два-три года институциональные инвесторы могут сыграть ключевую роль в мобилизации сбережений населения.

Развитие негосударственных пенсионных фондов. По сравнению с социальной функцией, роль НПФ как инвесторов недооценивалась. Кроме того, на практике с НПФ связаны многочисленные злоупотребления, что стало следствием неэффективного регулирования и контроля за их деятельностью. Для укрепления роли НПФ в качестве инвесторов необходимо:

- внести в Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах" изменения, предусматривающие запрет на самостоятельное размещение пенсионных резервов, ограничения на инвестирование в ценные бумаги лиц, являющихся их учредителями и вкладчиками НФП, а также усиление контроля за инвестиционной деятельностью, в том числе со стороны специализированных депозитариев. Такие изменения должны быть внесены не позднее 1 квартала 2001 г.;

- создание для НПФ налогового режима, который поощрял бы инвестирование средств предприятиями и гражданами; налоговое законодательство должно предусматривать освобождение от обложения подоходным налогом и налогом на прибыль определенной, не превышающей законодательно установленной суммы взноса в негосударственные пенсионные фонды.

Развитие институтов коллективного инвестирования. В России уже функционируют корпоративные (акционерные инвестиционные фонды) и договорные (паевые инвестиционные фонды) институты коллективного инвестирования. Они предлагают для мелких инвесторов наилучший с точки зрения профессионализма, снижения издержек и рисков, способ инвестирования в ценные бумаги и иные активы. Важнейшим препятствием для их дальнейшего развития является отсутствие адекватной законодательной базы. В этой связи до 2001 г. необходимо принять ФЗ "Об инвестиционных фондах".

Эффективность деятельности паевых инвестиционных фондов во многом объясняется отсутствием "двойного налогообложения" их участников. В случае оптимизации налогообложения прибыли акционерных инвестиционных фондов можно ожидать значительного расширения их деятельности.

В налоговом законодательстве должно быть предусмотрено освобождение от налогообложения той части прибыли акционерных инвестиционных фондов, которая направляется на выплату дивидендов акционерам при условии, что эта доля составляет не менее 90 % прибыли фондов. Подобная мера, традиционная для всех стран, где существуют институты коллективного инвестирования, аналогичные российским акционерным инвестиционным фондам, направлена на устранение двойного налогообложения доходов акционеров. Подобное преимущество делает инвестиционные фонды привлекательным способом аккумулирования средств инвесторов. В отсутствие такого режима налогообложения статус инвестиционного фонда характеризуется одними ограничениями (лицензирование, контроль со стороны специализированного депозитария, ограничения на инвестиции), которые дестимулируют их развитие.

Должен быть сохранен безналоговый статус паевых инвестиционных фондов.

Указанные изменения налогового режима должны быть введены в действие не позднее 1 квартала 2001 г., для чего необходимо внести соответствующие поправки в законодательство.

Создание новых механизмов привлечения средств на рынок ценных бумаг. Одним из важнейших механизмов, который должен быть создан в России в целях привлечения сбережений населения на фондовый рынок, являются инвестиционные счета. Такие счета, открываемые специально уполномоченными управляющими, позволят гражданам, имеющим сбережения, инвестировать их в ценные бумаги и некоторые другие инструменты. В отличие от институтов коллективного инвестирования, механизм инвестиционных счетов позволяет в значительной мере учесть индивидуальные инвестиционные цели владельцев инвестиционных счетов, в частности, инвестировать их сбережения в более доходные, но вместе с тем и более рискованные ценные бумаги.

С целью введения инвестиционных счетов, в том числе индивидуальных пенсионных счетов, необходимо не позднее 1 квартала 2001 г. принять Федеральный закон "Об инвестиционных счетах", а также внести соответствующие поправки в налоговое законодательство.

Обязательным условием эффективности инвестиционных счетов является создание благоприятного налогового режима. Налоговым законодательством до 1 квартала 2001 г. должен быть установлен максимальный размер средств, вносимых гражданами на инвестиционный счет, который не подлежит обложению подоходным налогом. Доходы от операций с ценными бумагами, приобретенными за счет средств на инвестиционных счетах, и доходы (дивиденды, проценты) от таких ценных бумаг, зачисляемые на инвестиционные счета, не должны облагаться подоходным налогом. При снятии средств со счета они должны облагаться по ставкам, которые уменьшаются в зависимости от продолжительности срока инвестирования в ценные бумаги. Законодательство должно предусматривать инвестирование в ценные бумаги российских эмитентов определенной доли средств на инвестиционных счетах. Другая часть может быть использована для страхования жизни.

Развитие специальных безналоговых счетов граждан является одной из распространенных и эффективных мер стимулирования активности граждан по инвестированию сбережений в ценные бумаги. Эта мера может также сделать привлекательной работу со средствами населения и способствовать увеличению числа участников рынка ценных бумаг, которые будут открывать такие счета.

Развитие деятельности брокеров и доверительных управляющих. Необходимо обеспечить условия для расширения деятельности таких посредников на рынке ценных бумаг, как брокеры и доверительные управляющие. В краткосрочной перспективе соответствующие меры могут привести к увеличению привлекаемых при их посредничестве средств средних инвесторов, а в долгосрочной - средств мелких инвесторов.

В целях развития брокерской деятельности законодательно должны быть решены вопросы о клиентских счетах. Эта мера даст возможность предотвратить целый ряд злоупотреблений, и тем самым снизит риск несанкционированного клиентами использования их средств и ценных бумаг брокерами, защитит эти средства и ценные бумаги от обращения на них взыскания по долгам брокеров.

Необходимо усилить финансовые требования и требования к рискам брокеров и доверительных управляющих, принять меры по развитию конкуренции на рынке посреднических услуг. Сочетание таких мер приведет к снижению в долгосрочной перспективе трансакционных издержек на рынке ценных бумаг, удешевит доступ инвесторов на рынок для совершения самостоятельных сделок. Соответствующие поправки в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг должны быть сделаны" до конца 2001 г. В тот же срок должны быть уточнены подзаконные акты, регулирующие деятельность брокеров и доверительных управляющих.

Для развития деятельности профессиональных посредников на рынке ценных бумаг должен быть решен ряд вопросов, направленных на оптимизацию их налогообложения.

В нормативных актах в течение 2000 - 2001 г.г. следует предусмотреть возможность использования отрицательных разниц по операциям купли-продажи ценных бумаг для уменьшения налогооблагаемой базы (сальдирование прибылей и убытков, полученных по операциям с ценными бумагами), определить порядок переоценки ценных бумаг и порядка учета результатов переоценки ценных бумаг при расчете налогооблагаемой базы, уточнить порядок переноса убытков по операциям с ценными бумагами на будущее.

3) Использование инструментов на рынке ценных бумаг

Российский фондовый рынок предлагает ограниченный выбор корпоративных ценных бумаг. В первую очередь, это акции. Рынок корпоративных облигаций весьма мал, хотя объемы вексельного рынка свидетельствуют о потребностях предприятий в долговом финансировании. Серьезным препятствием для привлечения капитала на рынке ценных бумаг являются сложные правовые процедуры, с которыми сопряжена эмиссия ценных бумаг. Особенно это касается выпуска облигаций. Правила регистрации заметно усложняют эмиссию ценных бумаг, значительно повышают связанные с ней издержки. Это препятствует не только прямым инвестициям в небольшие закрытые акционерные общества, но и в ряде случаев в открытые акционерные общества. Процедура регистрации выпусков ценных бумаг должна быть упрощена, в особенности процедура регистрации ценных бумаг, не предназначенных для свободного обращения на рынке. В связи с этим в ФЗ "О рынке ценных бумаг" до конца 2001 должны быть внесены изменения, упрощающие эмиссию ценных бумаг.

Российское законодательство устанавливает целый ряд необоснованных ограничений на выпуск ценных бумаг. Это касается запрета на выпуск акций в погашение долга акционерного общества, а также ограничение срока и объема выпуска облигаций. Подобные ограничения, содержащиеся как в Гражданском кодексе, так и в специальных законах должны быть отменены в течение 2000 - 2001 г.г.

Требует своего решения и задача законодательного регулирования новых видов ценных бумаг. С этой целью в течение 2001 г. необходимо принять ФЗ "О двойных и простых складских свидетельствах", и "Об эмиссионных ипотечных ценных бумагах".

Необходимо принять меры по совершенствованию регулирования срочного рынка, что позволит снизить риски на фондовом рынке. Путем внесения изменений в ГК необходимо отказаться от правовых норм, позволяющих признавать срочные сделки сделками "пари" и на этом основании отказывать им в судебной защите.

В течение 2000 г. должна быть существенно снижена ставка налога на операции с ценными бумагами, либо должен быть предусмотрен общий для эмиссии любых ценных бумаг размер сбора за регистрацию. Это позволит устранить одно из основных препятствий для эмиссии краткосрочных корпоративных облигаций. Соответствующее изменение должно быть внесено в Федеральный закон "О налоге на операции с ценными бумагами".

4) Развитие инфраструктуры фондового рынка

Эта задача предполагает реализацию целого комплекса мер, направленных на то, чтобы сделать рынок ценных бумаг доступным для инвесторов. Существующая инфраструктура фондового рынка вполне удовлетворительна с качественной точки зрения и выполнит свои задачи и при росте объема рынка. Однако Россия может реально столкнуться, а в ряде случаев уже сталкивается, с конкуренцией иностранных организованных рынков за российские финансовые инструменты. Развитие инфраструктуры российского фондового рынка должно обеспечить ее конкурентоспособность, создать условия для возможности организации обращения иностранных финансовых инструментов, по крайней мере, участников СНГ. Необходимо законодательно закрепить возможность обращения в России иностранных ценных бумаг или депозитарных расписок на них.

Существенные усилия должны быть направлены на развитие организованных рынков ценных бумаг, учитывая тенденцию формирования так называемых альтернативных торговых систем. В течение 2001 -2002 г.г. в России должен быть сформирован административно-правовой режим, предполагающий создание различных торговых систем.

Одновременно должно развиваться законодательство, защищающее от недобросовестных операций на рынке ценных бумаг. В течение 2001 - 2004 г.г. необходимо принять Федеральный закон "О сделках со служебной информацией", поправки в административное и уголовное законодательство, делающие возможным преследование за совершение сделок на основе использования служебной информации и манипулирования ценами.

В России до сих пор нет ряда институтов, которые способствовали бы развитию рынка ценных бумаг. Так, законодательство не упоминает в числе профессиональных участников рынка инвестиционных консультантов, которые могли бы выполнять роль консультантов и розничных продавцов ценных бумаг для населения, консультировать эмитентов по вопросам размещения и обращения их ценных бумаг, а также консультировать предприятия, не являющиеся профессиональными инвесторами. Для устранения этого пробела в течение 2001 г. должен быть принят закон "Об инвестиционных консультантах".

Законодательство должно четко определить условия саморегулирования на рынке ценных бумаг. Участие отдельных видов профессиональных участников рынка ценных бумаг в саморегулируемых организациях должно быть признано обязательным. Саморегулируемые организации должны быть наделены полномочиями, позволяющими осуществлять эффективный контроль за деятельностью участников рынка.

В течение 2001 г. в соответствии с действующим российским законодательством должен быть создан компенсационный фонд. Этот фонд должен формироваться в первую очередь за счет взносов профессиональных участников рынка ценных бумаг и расходоваться компенсацию гражданам потерь, возникших из-за уголовных преступлений, совершенных профессиональными посредниками, а также в случае их банкротства. Эта мера должна повысить защищенность граждан на рынке ценных бумаг. В сочетании с иными мерами, направленными на привлечение средств населения на рынок ценных бумаг, создание фонда должно оказать благоприятное влияние на повышение инвестиционной активности населения.

Российский рынок ценных бумаг несет в себе высокий риск злоупотреблений, которые могут задеть интересы сразу многих участников рынка ценных бумаг. С учетом этого должна быть создана система постоянного мониторинга организованных рынков ценных бумаг, а также финансового состояния профессиональных участников рынка. Эта система призвана обеспечить выявление фактов манипулирования ценами на рынке и оперативное предотвращение или ослабление негативных последствий таких нарушений. Система позволит на ранней стадии обнаруживать опасность возникновения кризиса и даст сигнал о необходимости принятия соответствующих мер. Система мониторинга должна быть создана в течение 2001 -2002 гг.

1.4.3. Развитие рынка страховых услуг

1.4.3.1. Состояние страхового дела в России.

В течение последнего десятилетия в России были созданы и получили заметное развитие негосударственные страховые организации, сформировались основы страхового надзора и страхового законодательства. Сегодня структура страхового рынка включает в себя страховые и перестраховочные компании, страховых брокеров, агентов, сюрвейеров и аварийных комиссаров, учебные и научно-исследовательские заведения, профессиональные объединения и ассоциации. На два базовых сегмента рынка - добровольное и обязательное страхование - в настоящее время приходится соответственно 78% и 22% общей суммы страховой премии, которая составила в 1999 году почти 100 млрд. руб. По сравнению с 1998 г. объемы поступлений страховых взносов выросли на 129% при опережающем росте добровольных видов страхования. Совокупные страховые резервы российских страховщиков, предназначенные для осуществления возможных выплат и являющиеся инвестиционными ресурсами, за 1999 г. оцениваются в размере около 27 млрд. рублей.

В настоящее время в России зарегистрировано 1500 страховых компаний, из которых 1270 реально осуществляют страховую деятельность. Только за последние два года были лишены лицензии и исключены из государственного реестра 860 компаний. В текущем году прогнозируется уход с рынка еще около 500 страховщиков.

В то же время страховому рынку, несмотря на свое динамичное развитие, присущи следующие проблемы.

1. Для России сложилась критически низкая степень защищенности по основным рискам - как в экономике, так и в социальной сфере. Степень развития страхового рынка отражает такой критерий как отношение совокупной страховой премии к ВВП. В России эта величина по итогам 1999 г. не превышала 2,2 %, в то время как в развитых странах доля совокупной страховой премии в ВВП составляет 8-10 %. По экспертным оценкам, все инструменты снижения рисков (страхование, социальные программы, формирование резервных и чрезвычайных фондов предприятий) покрывают не более 10% рисков, которые обычно страхуются в развитых странах. Незащищенность по основным группам рисков влечет за собой значительные бюджетные затраты по ликвидации последствий стихийных бедствий, катастроф, по оказанию социальной поддержки гражданам, ухудшает инвестиционный климат и общие условия экономической деятельности.

2. Капитализация российского страхового рынка (объем собственных средств у страховых компаний) находится на крайне низком уровне. Это является одним из главных препятствий для повышения емкости рынка и причиной оттока значительных финансовых средств за рубеж по каналам перестрахования.

3. Долгосрочное страхование жизни, как важнейший источник долгосрочных инвестиционных ресурсов (равно как и механизм социальной защиты населения), не только мал по объему для такой страны как Россия, но и во многом, если судить по примерному совпадению сумм привлеченной страховой премии и совокупных страховых выплат, представляет собой поле для реализации зарплатных страховых схем, имеющих целью уход предприятий от налогообложения фонда заработной платы. Реальное долгосрочное страхование жизни на сегодняшний день по объему ничтожно. Существующие правовые рамки проведения страхования не обеспечивают достаточных стимулов для того, чтобы расширять масштабы долгосрочного страхования жизни, а низкое доверие населения к отечественным финансовым институтам, особенно когда речь идет о долгосрочных вложениях, не позволяет рассчитывать на скорое расширение емкости этого рынка.

Таким образом, основной проблемой российской системы страхования является ее незначительная роль в экономике и социальной сфере, что не позволяет в полной мере реализовать потенциал страхования как фактора социально-экономической стабильности общества и источника долгосрочных инвестиций в реальный сектор экономики.

Можно выделить три основные причины такого положения дел в страховании:

1. Состояние страхового дела в России отражает общее состояние экономики и финансов страны. Это недоверие к финансовой политике органов исполнительной власти, неверие в долгосрочную стабильность финансовой системы и национальной валюты, отсутствие долгосрочных интересов у большой части отечественного бизнеса;

2. Недостаточное развитие системы страхового надзора. Департамент страхового надзора Минфина России, равно как и бывший Российский комитет по надзору за страховыми организациями, сосредоточены в своей деятельности основном на выдаче лицензий страховым компаниям, в то время как требуется создание всеобъемлющей системы регулярной отчетности страховых компаний и механизма ее анализа с целью постоянного мониторинга платежеспособности отдельных компаний и сектора в целом;

3. Незавершенность, фрагмертарность страхового законодательства.

1.4.3.2. Цель и задачи развития национальной системы страхования

Главной целью экономической политики в области развития страхования является формирование национальной системы, способной выполнять следующие социально-экономические функции: защита от потенциальных рисков, необходимая для эффективного функционирования рыночной экономики и являющаяся фактором ее стабильности и стимулом расширения предпринимательской деятельности; аккумуляция долгосрочных инвестиционных ресурсов для развития экономики.

В числе основных задач, решение которых является критически важным для формирования эффективной системы страхования, следует отметить следующие:

1. Формирование адекватной законодательной базы, что является необходимым условием развития института страхования и его максимального вовлечения в содействие экономическому развитию и росту экономики;

2. Создание эффективного механизма государственного регулирования и надзора за страховой деятельностью, что особенно важно на этапе становления национальной системы страхования;

3. Развитие форм трансформации сбережений населения в долгосрочные инвестиции с использованием механизмов долгосрочного страхования жизни;

4. Поэтапная интеграция национальной системы в международный страховой рынок, который характеризуется углублением взаимозависимости отдельных национальных рынков2.

Для достижения поставленных целей и задач должна быть реализована следующая стратегия развития страхового рынка.

На первом этапе приоритет отдается развитию национальных страховых компаний, созданию налоговых стимулов и инвестиционных инструментов, формированию сектора обязательного страхования, а также системы государственного регулирования и надзора.

Второй этап характеризуется ростом капитализации рынка, усилением контроля за надлежащим использованием созданных стимулов, постепенной либерализацией условий деятельности иностранного капитала на национальном рынке.

Третий этап предполагает интеграцию в мировую экономику, предоставление иностранным страховым компаниям национального режима.

1.4.3.3. Практические мероприятия по развитию страхового дела в России.

Практические мероприятия должны быть направлены на стимулирование развития систем обязательного и добровольного страхования.

Система обязательного страхования должна предусматривать защиту имущественных интересов граждан и юридических лиц, которым причинен ущерб, в следующих случаях:

в результате воздействия источников повышенной опасности (транспорта, опасных производственных объектов и других);

вследствие недостатков отдельных категорий товаров, работ и услуг;

при исполнении работниками (государственными служащими) своих трудовых (служебных) обязанностей (по отдельным категориям государственных служащих).

Указанные разновидности обязательного страхования должны стать основой системы обязательного страхования в России. При этом базовые принципы обязательного страхования должны включать в себя:

соразмерность страхового тарифа и величины страхового риска;

реализацию предусмотренных законодательством мер регулирования страховых тарифов с целью их минимизации для страхователей;

повышенные требования к страховщикам по обеспечению финансовой устойчивости;

формирование финансовых механизмов, позволяющих обеспечить защиту в случаях, когда обязательное страхование не осуществлено;

укрепление государственного надзора за осуществлением обязательного страхования;

введение системы конкурсов и тендеров для страховых компаний, желающих принять участие в государственных программах обязательного страхования.

К добровольному страхованию целесообразно отнести:

долгосрочное и пенсионное страхование жизни;

страхования жилых помещений граждан;

медицинское страхование.

С этой целью необходима реализация государственной программы, включающей:

меры по совершенствованию правового режима указанных видов страхования, в частности их гражданско-правовых основ и особенностей налогового режима;

создание низкорискованных долгосрочных инвестиционных инструментов.

Государственное воздействие на структуру страхового рынка должно осуществляться по следующим направлениям:

разграничение операций по страхованию жизни и по иным видам страхования;

необходимость дальнейшего повышения минимального размера уставного капитала страховых организаций и реализация государством мер по стимулированию капитализации страхового рынка;

осуществление государственного воздействия на структуру страхового рынка при определении порядка организации системы обязательного страхования.

Необходимо проведение комплекса мер, направленных на корректировку системы страхования в разрезе осуществляемых видов страховой деятельности. Адекватная классификация по видам страховой деятельности имеет важное значение для формирования информационно прозрачного страхового рынка, создает необходимую основу для оперативного мониторинга за финансовым состоянием страховых организаций и формирования соответствующей системы учета и отчетности, является базой для международного сотрудничества по каналам перестрахования, а также для внедрения передовых страховых технологий. При этом важно ориентироваться на международные стандарты классификации по видам страхования.

Опыт государств с развитой рыночной экономикой показывает, что механизм страхования весьма эффективен для превращения сбережений населения в инвестиционный ресурс. Для этого необходимо создание предпосылок для превращения страховых компаний в крупных институциональных инвесторов.

Страховые компании, в частности, компании, специализирующиеся на страховании жизни, наряду с пенсионными фондами традиционно являются основным источником "длинных денег". Решение задачи вовлечения сбережений граждан в инвестиционный процесс через страхование предполагает систематические и последовательные действия государства в двух основных направлениях:

создание системы стимулов для развития долгосрочного страхования жизни, включая пенсионное страхование;

формирование механизма размещения резервов в инвестиционные инструменты, удовлетворяющие требованиям страховщиков с точки зрения доходности, надежности и ликвидности.

В рамках этих направлений необходимы изменения в режиме налогообложения страховых операций и создание в стране стабильного и надежного долгового и фондового рынков.

Режим налогообложения операций по долгосрочному страхованию должен в конечном счете соответствовать налоговому режиму, применяемому к инвестиционным затратам домашних хозяйств и предприятий, и являться стимулом для предприятий и граждан, побуждающим их формировать эффективную защиту от наиболее значимых рисков. При этом такой режим может быть введен только после перекрытия всех легальных возможностей по использованию зарплатных страховых схем, практикуемых в настоящее время, и восстановления доверия к стабильности финансовой системы страны, развития полноценного рынка государственных ценных бумаг и фондового рынка.

В рамках этого направления необходимо:

принятие мер по восстановлению доверия населения к долгосрочному страхованию жизни, включая усиление пруденциального надзора за компаниями, специализирующимися на этих операциях, и выработки более жестких нормативных требований к их финансовой устойчивости;

стимулирование спроса на страховые услуги в целях развития индивидуального долгосрочного страхования жизни путем принятия следующих мер:

уменьшение совокупного годового дохода граждан на сумму страховых взносов, уплачиваемых ими по договорам долгосрочного страхования жизни;

исключение выплат по договорам страхования на случай смерти из базы по обложению подоходным налогом выгодоприобретателя;

разделение страховых организаций на специализирующиеся на страховании жизни и иных видах страхования.

Реализация поставленных целей требует совершенствования государственного регулирования страхового рынка, которое на сегодняшний день не соответствует потенциальной роли страхового дела, по следующим направлениям:

повышение лицензионных требований к страховым организациям, в первую очередь на этапе их создания;

увеличение минимального размера уставного капитала до эквивалента 1 млн. долл. США, повышение требований к ликвидности средств, за счет которых формируются уставные капиталы;

распространение сферы надзора на всех профессиональных участников страхового рынка, осуществляющих страхование (перестрахование), посредническую, актуарную, аудиторскую деятельность в области страхования, оценку страхового риска;

создание целостной системы последовательного контроля над деятельностью профессиональных участников страхового рынка, начиная с момента их регистрации в качестве юридических лиц и до момента ликвидации (в настоящее время контроль осуществляется с момента выдачи лицензии страховщику до ее отзыва);

проверка статуса учредителей и квалификации руководства компаний;

введение жестких санкции в отношении компаний, нарушающих надзорные предписания;

сбор информации и проведение независимого анализа данных о состоянии рынка страхования;

расширение полномочий надзорного органа по координации деятельности министерств и ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов РФ в области страхования;

придание надзорному органу полномочий по установление обязательных правил и нормативов, касающихся структуры и минимального размера уставного капитала, платежеспособности и финансовой устойчивости страховщиков, принципов страхования, перестрахования, тарифной ставки в области обязательного страхования; выдачи займов и гарантий; передачи страхового портфеля от одного страховщика к другому;

придание надзорному органу полномочий по толкованию норм страхового законодательства, наложению штрафов на профессиональных участников страхового рынка при нарушении ими страхового законодательства;

придание надзорному органу полномочий по принятию процедур направленных на оздоровление финансового положения страховщика, введения временного управления;

расширение полномочий надзорного органа по аккредитации профессиональных участников страхового рынка, не подлежащих лицензированию, и установлению квалификационных требований к руководителям и сотрудникам компаний - профессиональным участникам рынка.

1.4.3.4. Первоочередные меры по развитию страхования и этапы их реализации

А. Мероприятия, реализуемые федеральной исполнительной властью в рамках собственных полномочий:

1. Правительство Российской Федерации в течении 2000 г. утверждает Государственную программу развития социально-ориентированных видов страхования.

2. Минфин России в текущем году приступает к отзыву лицензий у страховых организаций, не соответствующих требованиям по уставному капиталу.

3. Минфин России до конца 2000 г. разрабатывает и утверждает новую классификацию по видам страховой деятельности, соответствующую международным стандартам.

4. Минфин России до 1 июля 2001 г. приводит нормы бухгалтерской учета и финансовой отчетности, аудита страховых организаций в соответствие с международными стандартами.

Б. Совместные действия федеральной исполнительной и законодательной власти по изменению действующего законодательства:

1. В течение 2000 и 2001 гг. разрабатывается и принимается Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Главу 48 "Страхование" Гражданского кодекса Российской Федерации", предусматривающий:

выделение гражданско-правовых особенностей при страховании предприятий и при страховании граждан, предусматривающих повышенную защиту интересов страхователей-граждан;

углубленное регулирование гражданско-правовых основ долгосрочного страхования жизни, медицинского страхования, страхования финансовых рисков, перестрахования;

2. В течение 2000 и 2001 гг. разрабатывается и принимается новая редакция Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации", предусматривающая:

дальнейшее повышение требований у минимальному размеру уставных капиталов страховых организаций и к ликвидности формирующих их средств;

запрет на одновременное осуществление страховыми организациями деятельности по страхованию жизни и по иным видам страхования;

повышенные по сравнению с ныне действующими требования к лицензированию страховых организаций, к квалификации руководителей и персонала страховых организаций;

закрепление эффективных правовых механизмов по мониторингу за финансовым состоянием страховых организаций, по их финансовому оздоровлению, реструктуризации и передаче страховых портфелей, а также по процедуре банкротства страховых организаций;

регламентация перестраховочной деятельности на территории РФ.

3. В течение 2000 и 2001 гг. формируется законодательная база обязательного страхования в России, что требует принятия следующих Федеральных законов:

"Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств";

"Об обязательном страховании гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты" с одновременной отменой дублирующих положений законодательства в сфере страхования ответственности организаций, использующих объекты ядерной энергетики, опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения и т.п.;

"Об обязательном страховании ответственности производителей отдельных категорий товаров, работ и услуг" с одновременной отменой ныне действующих дублирующих положений законодательства;

"Об обязательном страховании ответственности работодателей за вред, причиненный жизни или здоровью работников на производстве" с одновременной отменой ныне действующих дублирующих положений законодательства.

4. Принятие Федерального закона "О страховом надзоре в Российской Федерации".

5. В течение 2000 г. закрепить инвестиционный принцип затрат на долгосрочное страхование жизни и адекватного ему режима налогообложения этого вида страховой деятельности (в рамках доработки и принятия Налогового кодекса Российской Федерации, часть вторая), увязав этот принцип с положениями Налогового кодекса Российской Федерации, препятствующими реализации зарплатных страховых схем.

В сводном виде необходимые изменения в страховом законодательстве приведены в Приложении к Стратегии .

2. МАКРОЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА

2.1. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ

Формирование эффективной бюджетной системы - неотъемлемая часть процесса становления эффективного государства, рыночной экономики и открытого общества. Бюджетная политика играет важнейшую роль в политике государства в целом, реализуя - в сочетании с денежно-кредитной политикой - следующие основные функции:

- финансовое обеспечение выполнения государством своих функций;

- поддержание финансовой стабильности в стране;

- обеспечение финансовой целостности федеративного государства;

- создание финансовых стимулов для поступательного социально-экономического развития.

Эти функции реализуются через весь комплекс бюджетной политики, включая бюджетные расходы, налоговую политику, управление государственным долгом и государственными активами, бюджетный федерализм и систему управления государственными финансами. Государственный бюджет, который соединяет в себе бюджеты всех уровней бюджетной системы и внебюджетные фонды, должен быть полным финансовым отражением участия государства в экономике, его взаимодействия с обществом.

2.1.1. Текущее состояние государственных финансов и адекватность бюджетной политики

За прошедшие годы государство достигло значительного прогресса в построении бюджетной системы, отвечающей современным требованиям. Бюджетная политика прошла трансформацию от административно-командных механизмов перераспределения практически всех общественных ресурсов до сочетания построенной на рыночных принципах налоговой системы и бюджетных расходов, обеспечивающих, главным образом, функционирование государственной системы социальной защиты, сети бюджетных организаций и государственного сектора экономики. Прямые субсидии негосударственному сектору играют теперь относительно небольшую роль. Развивается система государственных закупок на конкурсной основе. Еще не завершенное формирование казначейской системы исполнения государственного бюджета уже привело к существенному повышению эффективности управления государственными финансами. Бюджеты субъектов Российской Федерации и местного самоуправления приобрели относительную самостоятельность по сравнению с централизованной советской системой. Бюджетный дефицит снизился с десятков процентов ВВП до нуля.

Несмотря на эти значительные достижения, существующие проблемы бюджетной политики столь велики, что пока невозможно говорить о завершении формирования основы бюджетной системы, которую можно развивать и совершенствовать в последующие годы. Государству еще предстоит создать эту основу. Фундаментальные проблемы, характеризующие текущее состояние бюджетной системы, заключаются в: (1) несбалансированности обязательств и ресурсов на всех уровнях бюджетной системы и избыточности долгового бремени; (2) неэффективности налоговой системы; (3) неэффективности бюджетных расходов (или отсутствии оценки их эффективности); (4) незавершенности формирования эффективной системы управления государственными финансами.

2.1.1.1. Баланс ресурсов и обязательств расширенного бюджета

Наиболее острой бюджетной проблемой, которая определяет весь характер социально-экономических отношений между государством и обществом, является несбалансированность ресурсов и обязательств на всех уровнях бюджетной системы.

Показатели кассового исполнения бюджетов, представленные в таблице и говорящие сегодня об отсутствии бюджетного дефицита, не показывают истинных масштабов бюджетной сферы, определяемой ее обязательствами.

Кассовое исполнение расширенного бюджета, % ВВП

1992

1995

1999

(оценка)

2000

(прогноз)

Расширенный бюджет

 

 

 

Расходы

75,9

40,6

36,6

38,0

Доходы

35,6

34,3

35,6

38,0

Дефицит

40,3

6,3

1,0

0,0

Федеральный бюджет

 

 

 

Расходы

59,2

17,9

14,9

16,0

Доходы

14,6

12,4

13,5

16,0

Дефицит

44,5

5,5

1,4

0,0

Региональные бюджеты (с трансфертами)

 

 

 

Расходы

11,9

15,1

14,0

13,8

Доходы

13,8

14,6

13,9

13,8

Дефицит

-2,0

0,45

0,1

0,0

Внебюджетные фонды

 

 

 

Расходы

6,5

9,4

9,1

9,6

Доходы

8,8

9,1

9,6

9,6

Дефицит

-2,3

0,3

-0,5

0,0

В первую очередь проблемой является сам факт отсутствия системы учета бюджетных обязательств. В настоящий момент - до проведения инвентаризации - не представляется возможным точно определить объем расходных обязательств государства. Представление об их объеме и структуре дает таблица "Матрица обязательств" (см. Приложение).

Наиболее значительное снижение обязательств расширенного правительства произошло после 1992 года (когда обязательства государства составили более 75% ВВП) и продолжалось в течение трех лет. В целом это снижение составило не менее 30% ВВП, прежде всего, за счет прекращения косвенного субсидирования импорта и прямого эмиссионного субсидирования отдельных отраслей экономики. После 1995 года объем обязательств бюджета не только не сократился, но даже вырос в результате принятия законодательных и нормативных актов, не обеспеченных источниками финансирования. Частично это нашло свое отражение в увеличении кассового исполнения расходов в 1996-1997 годах, финансирование которого происходило за счет роста объемов неденежных и квазиденежных инструментов. Финансовый кризис 1998 года привел к сокращению непроцентных обязательств государства за счет существенного снижения реальной заработной платы в бюджетном секторе. Дополнительный эффект дала и реализация Программы экономии государственных расходов. На сегодняшний день, как это следует из цифр, приведенных в таблице, непроцентные обязательства расширенного правительства составляют 55-56% ВВП.

Существенную часть обязательств расширенного Правительства составляют расходы на обслуживание долга, а также обязательства по погашению основной части долга.

В 1999-2000 годах общая текущая долговая нагрузка на федеральный бюджет составляла в среднем 7-8% ВВП или около 50% бюджетных доходов. Завершение процесса реструктуризации государственного долга приведет к снижению долговых платежей в 2001-2004 годах до 5-6% ВВП, а в 2005-2010 годах - 4-5% ВВП. Это соответствует - с учетом консервативного макроэкономического прогноза и предположения о нулевом дефиците федерального бюджета - снижению уровня государственного долга с более чем 100% ВВП на начало 2000 года до менее чем 60% ВВП к началу 2004 года.

Что касается долговых обязательств на субфедеральном уровне, то соответствующие достоверные данные отсутствуют, что само по себе свидетельствует о низком качестве управления государственными финансами. Лишь немногие региональные органы власти предоставляют в Министерство финансов Российской Федерации полные данные об обслуживании и погашении своих долговых обязательств. По оценкам Министерства финансов, общий объем субфедеральных долговых обязательств составляет не менее 2% ВВП, а ежегодные долговые платежи могут составить 0.5-1% ВВП в последующие годы.

Таким образом, общий объем обязательств расширенного Правительства на период 2001-2004 годы при неизменном законодательстве оценивается в 62% ВВП, а на 2005-2010 годы - 60% ВВП с учетом прогнозируемых макроэкономических тенденций.

Фактический объем ресурсов, которым обладает государство, определяется бюджетными доходами, возможностями получения прибыли от управления государственными активами и доступными источниками заимствований.

Общий объем доходов расширенного бюджета составлял около 35% ВВП в среднем за последние 5 лет, меняясь в интервале 33-36% ВВП в зависимости от изменений в законодательстве, внешних и внутренних экономических условий, политических тенденций. Суммарная эластичность налоговых доходов бюджета по отношению ко всем этим факторам была крайне низкой3.

Соответственно, при неизменных доходах бюджета превышение бюджетных обязательств над доходами будет составлять не менее 25% ВВП, что является наилучшей оценкой проблем в бюджетной сфере, поскольку потенциал роста доходов от управления государственными активами не может рассматриваться как значительный и устойчивый источник доходов государства, а заимствования являются лишь временным ресурсом, использование которого должно увязываться с перспективами устойчивого экономического роста.

Низкая капитализация активов государства, а также недостаточное внимание Правительства к эффективности управления государственной собственностью ограничивало соответствующие доходы (включая поступления от продажи государственного имущества) уровнем немногим более 1% ВВП. До завершения инвентаризации государственной собственности, а также переговоров с должниками России нельзя назвать серьезно обоснованную оценку потенциала роста этих доходов, но по предварительной оценке они могут быть увеличены в 2-3 раза. Таким образом, с учетом доходов от управления государственными активами отрицательный баланс обязательств и ресурсов государства может быть снижен до 22-23% ВВП.

Ресурсы, связанные с привлечением новых государственных заимствований, сильно ограничены. Эти ограничения - со стороны инвесторов - определяются как уроками финансового кризиса 1998 года, так и консервативной оценкой перспектив экономического роста в России. С другой стороны, с точки зрения бюджета, ограничения на новые заимствования обусловлены необходимостью обеспечения долгосрочной бюджетной сбалансированности, а также консервативной оценкой перспектив экономического развития, включая соотношение динамики реального обменного курса и роста ВВП. Равновесный уровень новых заимствований должен быть, по предварительным оценкам, ниже ежегодных потребностей в погашении государственного долга4, что будет составлять 2-4% ВВП.

Соответственно, общий баланс ресурсов и обязательств государства является отрицательным и составляет не менее 18% ВВП.

Баланс обязательств и ресурсов, % ВВП

Обязательства

Объем

Ресурсы

ВСЕГО

60%

42%

ВСЕГО

Недолговые обязательства

52%

35%

Налоговые доходы

Долговые платежи

8%

3%

Прибыль от активов и деятельности

- проценты

4%

4%

Заимствования

- основной долг

4%

 

ДИСБАЛАНС

18%

ДИСБАЛАНС

Пока не решена проблема эффективного сбалансирования ресурсов и обязательств, она решается неисполнением избытка обязательств по правилам, определяемым либо государством, либо в результате договоренностей государства с частным сектором.

Эти договоренности становятся возможными, поскольку сохраняется зеркальное отражение избыточного объема государственных обязательств - чрезмерная номинальная налоговая нагрузка на экономику. При существующей налоговой системе среднее предприятие, не имеющее никаких льгот и не скрывающее налогооблагаемую базу, должно выплачивать от 35% до 50% своей выручки или от 60% до 90% добавленной стоимости. В масштабах всей экономики (без учета необлагаемых доходов сектора нерыночных услуг) это подразумевает номинальную налоговую нагрузку свыше 50% ВВП.

Если на одной стороне "договора" между государством и обществом находится неполное исполнение государством своих обязательств, то на другой стороне лежит массовое неисполнение налоговых обязательств, зачеты, льготы и отсрочки. Такой "договор" является одним из главных первоисточников неравных условий конкуренции, невозможности легальной защиты прав собственности, масштабного кризиса неплатежей и оттока капитала - ключевых препятствий для устойчивого экономического роста.

Дисбаланс ресурсов и обязательств существует не только в расширенном бюджете в целом, но и на всех уровнях бюджетной системы. Ни федеральный бюджет, ни бюджеты субъектов Федерации, ни большинство государственных внебюджетных фондов не финансируют свои обязательства в полном объеме. Наибольшая несбалансированность de jure существует на федеральном уровне. De facto это оказывается проблемой региональных бюджетов и внебюджетных фондов, которым переданы полномочия по исполнению федеральных обязательств5. Не менее важен и следующий уровень проблемы - отсутствие достаточных самостоятельных финансовых ресурсов у местного самоуправления, подрывающее эффективность его функционирования.

Таким образом, без решения проблемы несбалансированности государственного бюджета, невозможно не только достижение финансовой стабильности и создание надежных предпосылок для устойчивого экономического роста, но и повышение эффективности государственной власти, являющее фундаментом поступательного развития общества.

2.1.1.2. Характеристика расходов расширенного бюджета

За последние годы объем и структура расходов расширенного бюджета претерпели серьезные изменения (в Приложении приведена обобщенная структура кассового исполнения расходов расширенного бюджета). Расходы расширенного бюджета на кассовой основе за годы реформ снизились с 76% ВВП в 1992 году до 41% ВВП в 1995 году и 37-38% ВВП в 1999-2000 годах. Доля консолидированных расходов региональных бюджетов возросла с 15% до 40%, в то время как доля федерального бюджета сократилась с 75% до 40%. Соответственно, доля внебюджетных фондов выросла с 10% до 20%. Доля расходов на обслуживание государственного долга составляет сейчас около 10% расходов расширенного бюджета.

В структуре расходов расширенного бюджета (как и в структуре обязательств) главную роль играют социальные расходы. Около половины финансирования этого раздела приходится на социальные внебюджетные фонды. На начальном этапе реформ часть социальных расходов была передана из федерального бюджета в региональные и местные бюджеты юридически, а часть - фактически, оставаясь при этом "федеральным мандатом". Тем не менее, в последние годы доля региональных бюджетов несколько снизилась. Это связано с тем, что федеральный бюджет и социальные внебюджетные социальные фонды получали большую часть доходов в наличной форме, тогда как региональные бюджеты сохраняли значительную долю неденежных форм финансирования и не имели достаточных ресурсов для выплаты социальных платежей. В последние годы расходы на социальную сферу составляли около половины всех непроцентных расходов расширенного бюджета или около 16% ВВП. Как видно из приведенной в Приложении, таблицы структура социальных расходов практически не изменилась за последние годы, что свидетельствует о сохранении методологии бюджетного планирования "от достигнутого".

Следующим по важности направлением расходов являются расходы на национальную экономику. Несмотря на существенное снижение после 1992 года, они составляют более 8% ВВП с учетом расходов соответствующих бюджетных и внебюджетных фондов. Почти половина расходов по этому разделу приходится на субсидии жилищно-коммунальному хозяйству (до 4% ВВП). Большую часть остальных расходов на экономику составляют субсидии убыточным промышленным (включая угольные) и сельскохозяйственным предприятиям, а также инвестиции в дорожное строительство.

Расходы на национальную оборону, существенно сократившиеся за последние годы, не превышают 3% ВВП. Существенная часть этих расходов осуществлялась в неденежной (в том числе, зачетной) форме. Одновременно накапливалась бюджетная кредиторская задолженность по финансированию армии и ОПК, составляющая на сегодняшний день около 0.6% ВВП. Процесс реструктуризации расходов на национальную оборону технически осложняется наличием секретных областей и неразвитостью, а зачастую и отсутствием, финансового учета и отчетности в армии. Если проблема контроля за расходами может решаться после завершения перевода получателей средств на казначейскую систему, то для сокращения расходных обязательств необходимо проведение следующего этапа военной реформы.

Расходы на государственное управление, правоохранительную и судебную систему, обеспечение безопасности государства и международную деятельность составляют в сумме около 4% ВВП.

Таким образом, суммарные расходы на социальную сферу, экономику, национальную оборону и другие базовые общественные услуги составляют около 90% непроцентных расходов и около 80% общих расходов расширенного бюджета. Это во многом обуславливает необходимый характер реформирования государственных финансов.

Структуры бюджетных расходов на федеральном и субфедеральном уровне существенно различаются, что определяет разный характер проблем, стоящих перед соответствующими органами власти, и разные стимулы к проведению необходимых реформ.

В структуре расходов федерального бюджета главную роль играют расходы на силовые структуры и обслуживание государственного долга - около 27% и около 23% общих расходов соответственно (без учета платежей основной сумме государственного долга, примерно соответствующих сумме ежегодных процентных платежей). Расходы на социальную сферу, экономику и трансферты приблизительно совпадают и составляют по 10-13% общих расходов. В экономической структуре расходов федерального бюджета преобладают текущие расходы - в 1998г. они составили более 93% расходов, а в бюджете на 2000г. - более 95% (без учета связанных кредитов). Доля капитальных расходов снижалась в результате секвестирования и отмены зачетов. В бюджете на 2000г. их доля составляет менее 5%, из которых более половины приходится на промышленность и сельское хозяйство. Большая часть текущих непроцентных расходов идет на выплаты зарплаты (с начислениями) и социальные трансферты. В 1998г. их доля составила 32%, а в бюджете на 2000г. - 37%. Около четверти непроцентных расходов уходит на зарплату с начислениями, из которых более половины составляет денежное довольствие военнослужащим и правоохранительным органам. Несмотря на высокую долю в расходах, зарплата работников бюджетной сферы остается на низком уровне. Происходит отток квалифицированных кадров в частный сектор. Расходы на коммунальные услуги (электроэнергия, отопление) составляют лишь 3,5% непроцентных расходов, увеличившись в три раза после 1997г. Однако доля этого вида расходов в кредиторской задолженности гражданских бюджетных организаций составляет почти 50%, из которых 80% - просроченная задолженность. Это может свидетельствовать в том числе и о перерасходе энергии бюджетными организациями.

В структуре расходов региональных бюджетов основную роль играют расходы на экономику (около 50%) и социальную сферу (около 40%). При этом, не менее трети социальных расходов региональных бюджетов приходится на финансирование "федеральных мандатов" (главным образом, в регионах, не получающих федеральных трансфертов). В экономической структуре расходов региональных бюджетов значительное место занимает заработная плата с начислениями и субсидии экономике. Таким образом, при планировании бюджетных реформ необходимо учитывать не только сложившуюся структуру расходов расширенного бюджета в целом, но и структурные особенности бюджетов разного уровня.

К сожалению, до настоящего времени была проведена оценка эффективности лишь малой части расходов расширенного бюджета, и пока не представляется возможным обоснованное планирование значительного снижения большинства компонентов бюджетных расходов. Однако, исходя из анализа эффективности предприятий в основных отраслях экономики, можно утверждать, что приоритетом сокращения государственных расходов должны стать субсидии экономике.

2.1.1.3. Система управления государственными финансами

Несмотря на значительный прогресс в направлении создания эффективной системы управления государственными финансами, все ее элементы функционируют с низкой степенью эффективности. Это относится и к межбюджетным отношениям, и ко всему бюджетному процессу, включая стадии формирования бюджетной политики, исполнения бюджета, учета и контроля, прозрачности бюджетов и процедур принятия бюджетных решений, управление долгом и активами.

Принятие Бюджетного кодекса стало значительным шагом на пути повышения эффективности бюджетного процесса. Тем не менее, для полной реализации его положений еще предстоит проделать огромную работу. Кроме того, многие положения Бюджетного кодекса оставляют существенные возможности для сохранения неэффективных механизмов управления государственными финансами.

Последние годы стали периодом обострения кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, проявляющегося в усилении субъективизма и политического торга с регионами за финансовые ресурсы, массовом неденежном исполнении бюджетов разных уровней, задержках в выплате зарплаты работникам бюджетной сферы, резком росте долгов региональных и местных бюджетов. Основная причина кризиса - резкая диспропорция между сосредоточенными на региональном и местном уровне значительными расходными обязательствами и бюджетными средствами, с одной стороны, и недостаточной ответственностью за их выполнение и использование, с другой6.

Качество макроэкономических прогнозов, лежащих в основе бюджетов, остается чрезвычайно низким и подверженным количественным манипуляциям для сохранения максимальной гибкости на этапе исполнения бюджета. Если при существовавшей политической ситуации такой подход был оптимальным, то в долгосрочной перспективе, с точки зрения эффективности бюджетной политики и открытости государства, он не допустим.

Формирование государственного бюджета продолжает осуществляться, в общем и целом, по методу "от достигнутого". Взаимодействие с ведомствами, регионами и законодательной властью, которое определяет бюджетные параметры, носит характер субъективного торга, не основанного на оценке эффективности расходов. Этот торг определяет выбор финансируемых и нефинансируемых обязательств. В неблагоприятные годы такой торг неизбежно приводил к принятию нереалистичных бюджетов на всех уровнях. Несмотря на существенный прогресс в совершенствовании бюджетной классификации, органы власти, в особенности, на региональном уровне, пока не следуют новым правилам, что отражается как в низком качестве бюджетного планирования, так и в сохранении низкой степени прозрачности бюджетов всех уровней.

Процесс исполнения бюджетов заметно улучшился в последние годы в связи со становлением казначейской системы. До 1998 года, секвестирование нереальных бюджетов и масштабные зачетные механизмы бюджетного финансирования были ключевыми в практике исполнения бюджетов. Казначейская система уже позволила (главным образом, на федеральном уровне) упорядочить расходование средств в соответствии с принятыми законами, в частности, путем установления внутригодовых постатейных лимитов расходов, а также регистрации контрактов на поставку товаров и услуг, заключаемых бюджетополучателями. Был усилен текущий контроль за целевым расходованием средств бюджетными организациями. Тем не менее, проблемы в этой области еще очень велики. Казначейская система лишь в малой степени затрагивает исполнение региональных бюджетов. Далеки от совершенства процедуры внутригодового перераспределения ресурсов и использования дополнительных доходов. Не удается уйти от накопления кредиторской задолженности по отдельным бюджетным статьям.

Государственный бюджет, а также процедуры принятия бюджетных решений остаются в значительной степени непрозрачными. Министерство финансов и региональные органы власти публикуют лишь обобщенные данные об исполнении бюджетов, которые не дают ясной картины о состоянии государственных финансов и, соответственно, платежеспособности Правительства. Процедуры государственных закупок, в том числе конкурсные оставляют значительные возможности для дискриминации потенциальных производителей товаров и услуг, а также коррупции, что ведет к завышению бюджетных потребностей и сохранению неэффективных бюджетных расходов.

Качество бюджетного контроля, осуществляемого контрольно-ревизионными органами Министерства финансов, Федеральным казначейством и Счетной палатой, остается крайне низким. Поскольку, в соответствии с правовыми актами, основное внимание обращается на соответствие исполнения бюджета заложенным в Закон показателям, на оценку действительной эффективности расходов не хватает ни материальных, ни профессиональных ресурсов. Эти проблемы присущи и федеральному и региональному уровню бюджетной системы в равной степени.

До сегодняшнего дня сохраняется широкое использование целевых бюджетных фондов и механизмов связанного кредитования как инструментов бюджетного финансирования. Эти инструменты являются, как правило, крайне неэффективными, поскольку ведут либо к избыточным расходам, прямо не предусмотренным в законах о бюджете, либо к утрате механизмов ответственности на нижестоящем уровне и соответствующей финансовой ответственности на более высоком уровне.

Внебюджетные фонды, продолжают играть чрезмерную роль в системе государственных финансов. Государственные социальные внебюджетные фонды, прикрываясь отсутствующим страховым характером платежей, сохраняют непрозрачный и бесконтрольный характер перераспределения ресурсов, которое, по независимым оценкам, приводит к существенным бюджетным потерям. Внебюджетные фонды регионов являются либо способом создания неблагоприятного представления о финансовом положении региона как основы предъявления спроса на федеральную помощь, либо механизмом увода финансовых ресурсов из-под законодательного контроля. До сих пор отсутствуют четкие и прозрачные процедуры использования внебюджетных средств бюджетополучателями.

Управление долгом продолжает осуществляться (как на федеральном, так и на региональном уровне) в большей степени, исходя из бюджетных потребностей, без надлежащего учета воздействия рынка государственного долга на частные инвестиции, а также без достаточного внимания в долгосрочной эффективности различных долговых инструментов с точки зрения бюджетных издержек. Управление долгом плохо сопряжено с управлением государственными активами. В управлении государственным имуществом отсутствует комплексность и подходы, опирающиеся на оценку эффективности.

2.1.2. Стратегические направления бюджетной политики

Цели бюджетной политики в долгосрочной перспективе определяются целями Стратегии развития и ролью бюджетной политики в экономической политике в целом, определенной выше. Эти цели:

* обеспечить полное и устойчивое выполнение финансовых обязательств государства на всех уровнях власти;

* устранить дестимулирующие элементы и развить стимулирующие элементы бюджетной политики, прежде всего в рамках реформирования налоговой системы;

* существенно снизить относительные издержки функционирования государства;

* значительно уменьшить долговую нагрузку на экономику.

Указанные цели будут достигаться сочетанием бюджетных реформ по пяти основным направлениям: создание эффективной системы управления государственными финансами, концентрация финансовых ресурсов государства на выполнении его базовых функций, проведение целенаправленной политики управления государственным долгом и активами, совершенствование межбюджетных отношений, налоговая реформа.

Первоочередная задача государства - обеспечение собственной платежеспособности. Необходимо привести обязательства государства в соответствие с его ресурсами и - с учетом высокого долгового бремени - безусловно сохранять бездефицитность бюджета. На первом же этапе следует инвентаризировать все обязательства государства и провести оценку их эффективности. Избыточные обязательства должны быть сокращены и реструктуризованы, обязательства, не подлежащие отмене или приостановке - безусловно выполняться. Необходимо максимально быстро ликвидировать необоснованные бюджетные субсидии, создающие неравные условия конкуренции и снижающие потенциал экономического роста, и сконцентрировать финансовые ресурсы на выполнении основных функций государства - повысить бюджетные расходы на социальную помощь, здравоохранение, образование, культуру, судебную систему, правоохранительную деятельность и оборону.

Для создания эффективного государства необходимо построение соответствующей системы управления государственными финансами. Принципы реформ в этом направлении - финансовая открытость государства и жесткий бюджетный контроль; снижение стоимости функционирования государственной власти; сбалансированность ресурсов и обязательств, полномочий и ответственности на всех уровнях бюджетной системы; целенаправленное управление государственным долгом и активами.

Реализация первого принципа потребует завершить перевод бюджетов всех уровней на казначейское исполнение, ввести обязательную публикацию подробной бюджетной отчетности, обеспечить открытость процедур размещения государственных заказов.

Для реализации второго принципа необходима максимальная консолидация внебюджетных фондов.

Третье направление подразумевает создание эффективной системы межбюджетных отношений: реальная децентрализация бюджетной системы с одновременной передачей на федеральный уровень финансовых обязательств общенационального характера и соответствующих им налоговых ресурсов. Здесь необходимо четкое разграничение расходов между уровнями бюджетной системы, повышение степени автономности налоговых полномочий, выработка прозрачных объективных процедур распределения финансовой поддержки регионам. Межбюджетные отношения7 должны стать реальной основой федеративных отношений, стимулировать разумную экономическую политику в регионах, обеспечивать равный доступ граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, а также свободное перемещение труда и капитала по всему экономическому пространству страны.

Четвертое направление включает завершение создания единой системы управления государственным долгом, которая даст возможность осуществлять активную долговую политику, и диверсификацию методов управления государственными активами на основе их инвентаризации и оценки эффективности.

Основными задачами налоговой реформы8, одной из важнейших частей всей стратегии долгосрочного развития являются: значительное снижение и выравнивание налогового бремени, упрощение налоговой системы, минимизация издержек исполнения и администрирования налогового законодательства. Необходимо уже с 2001 г. ликвидировать налоги с оборота, резко снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда, уменьшить налогообложение внешнеторговых операций, создать условия для легализации прибыли предприятий.

Эти решения должны сопровождаться отменой необоснованных льгот и других налоговых преференций, создающих неравные условия конкуренции и открывающих широкие возможности для ухода от налогов. Должно быть резко снижено количество налогов, взносов и сборов, следует ввести единую ставку подоходного налога и существенно упростить структуру таможенных пошлин. Необходимо максимально консолидировать полномочия по сбору и администрированию налогов и социальных взносов, реализовать автоматическую индексацию номинальных параметров налоговой системы. Укрепление налоговой администрации будет достигнуто за счет ограничения произвола налоговых и таможенных органов при одновременном повышении ответственности налогоплательщиков.

2.1.2.1. Приведение обязательств в соответствие с ресурсами

Первая задача бюджетной политики - добиться приведения обязательств государства в соответствие с его ресурсами. Первоочередной мерой должна стать инвентаризация государственных активов и пассивов с последующей оценкой эффективности их сохранения и вариантов их реструктуризации. Это позволит получить относительно полное представление о масштабах государственного участия в экономике и осуществлять обоснованную бюджетную политику. Инвентаризация должна касаться всех обязательств и активов расширенного правительства - в социальной сфере, в органах государственной власти, в оборонном и правоохранительном секторах, в отношении целевых (инвестиционных) федеральных программ, а также в отношении всего комплекса государственной собственности. Однако этот процесс может быть проведен только совместными усилиями Правительства, других органов государственной власти и независимых специалистов.

На основе инвентаризации должна быть проведена оценка эффективности выполнения государственных обязательств и управления активами. Эту оценку следует учитывать уже при исполнении бюджета 2001 года (в частности, в отношении реструктуризации системы исполнительных органов власти). Оценка эффективности должна лечь в основу бюджетов всех уровней, начиная с 2002 года.

Следуя принципам бездефицитного бюджета и полного выполнения взятых на себя обязательств, государство должно уже до инвентаризации отказаться от тех обязательств, финансирование которых не было возможным в прошлом и не будет возможно в обозримом будущем. Необходимо получить согласие Федерального собрания на ликвидацию или приостановку действия не финансируемых федеральных мандатов, общий размер которых составляет около 4% ВВП. При принятии этого решения Федеральное собрание и Правительство должны учитывать, что финансирование не отмененных обязательств должно быть заложено в расходы 2001 года, если государство стремится быть честным перед всем обществом. Следовательно, сохранение обязательств сверх объема имеющихся ресурсов приведет к возникновению соответствующего бюджетного дефицита.

Необходимо в максимально короткие сроки определить, отключение каких предприятий и организаций от потребления товаров и услуг естественных монополий противоречит интересам государства, и включить финансирование соответствующих обязательств в бюджетные расходы. Остальные предприятия и организации должны подлежать отключению в общем порядке. В перспективе, то же должно касаться и домашних хозяйств, которым будем предоставляться минимально необходимая социальная защита, а все дополнительные расходы будут ложиться на семейные бюджеты9 .

Необходимо максимально быстро урегулировать кредиторскую и дебиторскую задолженность расширенного правительства. В отношении кредиторской задолженности это подразумевает максимально возможное погашение в наличной форме, списание несанкционированной части, реструктуризацию оставшихся долгов путем выпуска ценных бумаг в наиболее ликвидной форме (в частности, это касается задолженности перед Банком России). Кроме того, Правительству необходимо в максимально короткие сроки завершить переговоры о реструктуризации долга перед внешними кредиторами, а региональным органам власти - по всем имеющимся долговым обязательствам. В отношении дебиторской задолженности это означает, прежде всего, добровольную реструктуризацию налоговой недоимки с дальнейшем инициированием процедур банкротства всех тех предприятий, которые не урегулировали свою задолженность перед бюджетом и внебюджетными фондами. Более долгосрочным вопросом является урегулирование задолженности других стран перед Россией.

Меры касающиеся увеличения ресурсной базы Правительства включают, прежде всего, мероприятия в области налогового администрирования, повышение доходов от управления государственной собственностью, а также восстановление ликвидного рынка государственных ценных бумаг для привлечения заимствований в рамках бездефицитного бюджета.

Данные меры позволят максимально приблизить обязательства расширенного правительства к его ресурсам и более эффективно заниматься решением других насущных задач - созданием действенной системы управления государственными финансами и изменениями в структуре бюджетных расходов.

2.1.2.2. Создание эффективной системы управления государственными финансами

Основные направления работы по созданию эффективной системы управления государственными финансами - совершенствование межбюджетных отношений10 и бюджетного процесса, завершение формирования казначейской системы, обеспечение прозрачности и стабильности бюджетов и бюджетных процедур, максимальная консолидация целевых бюджетных и внебюджетных фондов.

Совершенствование бюджетного процесса должно быть связано с реформированием всех его ключевых элементов, включая стадию макроэкономического прогнозирования, формирования бюджетов всех уровней, исполнения бюджетов, учета и контроля.

В сфере макроэкономического прогнозирования необходима консолидация имеющихся у правительства научных и аналитических ресурсов, максимальное использование разработок Российской академии наук, а также независимых институтов и организаций. Практика социально-экономического прогнозирования должна сопрягаться с анализом тенденций на микроэкономическом уровне, моделированием поведения предприятий и домохозяйств при различных вариантах экономической политики. Необходимо уделять большее внимание средне- и долгосрочному сценарному прогнозированию, которое будет способствовать принятию стратегических решений в области экономической политики.

Формирование бюджетов должно строиться исключительно на основе оценки эффективности расходов (в противовес методу "от достигнутого"), в полном соответствии с полномочиями различных уровней власти, установленными федеральным законодательством. Необходимо максимально быстро построить систему среднесрочного бюджетного планирования, которое может существенно повысить стабильность бюджетной системы и государства в целом. Планирование бюджетных расходов будет значительно облегчено в результате приведения обязательств государства в соответствие с его ресурсами, и основной задачей станет не выбор портфеля финансируемых обязательств, а пересмотр структуры расходов, вытекающей из приоритетов государственной политики, степени и форм участия государства в экономике.

Необходимо продолжать совершенствование внутригодового бюджетного планирования в процессе исполнения бюджета, включая установление ежемесячных лимитов расходов, оперативный выбор источников финансирования дефицита, уточнение процедур использования дополнительных бюджетных доходов. Такое планирование должно осуществляться на основе постоянного анализа краткосрочных экономических тенденций, уточнения потребностей бюджетных организаций, анализа ситуации на финансовых рынках, а также эффективности реализуемых мер экономической политики по сравнению с ориентирами, заложенными в основу бюджетных расчетов. В то же время, показатели, установленные в законах о бюджете, должны стать действенным инструментом укрепления финансовой дисциплины на всех уровнях власти, и дополнительные расходы могут осуществляться исключительно при крайней необходимости. Основными направлениями использования дополнительных доходов должны стать структурные реформы (включая создание необходимых резервов) и урегулирование долгов государства.

Необходимо совершенствовать процедуры бюджетного учета и контроля. Правительство должно вести постоянную методологическую работу по внедрению на практике всех принципов бюджетной классификации в полном объеме на всех уровнях бюджетной системы, что позволит существенно повысить качество управления бюджетными средствами и бюджетного планирования, а также прозрачность бюджетной системы. Необходимо исключить пересечение контрольных функций контрольно-ревизионных органов, Счетной палаты и Казначейства.

Правительство должно в максимально короткие сроки завершить формирование казначейской системы исполнения бюджета на федеральном уровне и начать реализацию программы перевода исполнения региональных бюджетов в рамки казначейства. Основные приоритеты на федеральном уровне - полное покрытие всех расходов федерального бюджета казначейским контролем (прежде всего, это касается системы Министерства обороны и целевых бюджетных фондов) и совершенствование процедур регистрации контрактов, заключаемых бюджетополучателями всех уровней. Казначейство должно получить реальную возможность проверки контрактных условий на предмет соответствия текущей рыночной конъюнктуре по соответствующим товарам и услугам. Регионам, способным в короткие сроки создать свои казначейские системы, должна оказываться максимальная методологическая поддержка и техническая помощь. Другие регионы должны быть постепенно переведены на обслуживание в системы Федерального казначейства по мере готовности последнего к выполнению соответствующих функций.

Прозрачность бюджетов всех уровней и процедур принятия бюджетных решений является ключевым условием повышения эффективности управления государственными финансами, поскольку ставит государственные органы власти под общественный контроль, способствуя повышению их ответственности, и создает предпосылки для равной конкуренции. Первоочередной шаг, необходимый для обеспечения прозрачности бюджетной системы - обязательная публикация бюджетной отчетности по всем разрезам бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы с высокой периодичностью. Второй важнейший шаг - обеспечение прозрачности процедур осуществления закупок товаров и услуг для государственных нужд. Все уровни власти должны использовать ясные и прозрачные критерии при проведении конкурсов, а также предоставлять реальную возможность участия в конкурсах всем производителям соответствующих товаров и услуг. При этом, при прочих равных условиях, приоритет должен отдаваться отечественным производителям.

Стабильность бюджетной системы - ключевой фактор ее управляемости и создания благоприятных условий для взаимодействия государства и общества. Правительство должно обеспечить - после проведения необходимых преобразований - стабильность налоговой системы и бюджетных процедур, предсказуемость структуры бюджетных расходов (в том числе, за счет повышения роли среднесрочного бюджетного планирования), а также возможность поддержания устойчивости финансового положения всех уровней государственной власти (от Федерального правительства до муниципалитета) как фактора снижения экономических и политических рисков.

Государственный бюджет должен отражать все формы финансовых взаимоотношений государства и общества. Кроме того, правительство должно иметь возможность гибкого реагирования на любые изменения в стране путем использования всех доступных финансовых ресурсов. Такой подход подразумевает необходимость максимальной консолидации в бюджеты соответствующих уровней всех существующих внебюджетных фондов, а также целевых бюджетных фондов. Это позволит не только повысить прозрачность и ответственность государственных органов власти, но и будет способствовать борьбе с коррупцией, повышению эффективности бюджетных расходов. Что касается внебюджетных ресурсов получателей бюджетных средств, то должен быть обеспечен их учет, а в специальных случаях и ясные процедуры использования.

Указанные направления работы будут служить основой создания эффективной системы управления государственными финансами - залога платежеспособности и эффективности государства.

2.1.2.3. Концентрация финансовых ресурсов государства на выполнении его базовых функций

Государство должно сконцентрировать свои ограниченные ресурсы на выполнении своих базовых функций. Это не означает ликвидацию всех прочих статей бюджетных расходов. Бюджетная политика должна строиться на оценке относительной эффективности участия государства в различных сферах экономической активности и сводить к минимуму распределение бюджетных ресурсов по направлениям, где участие государства необязательно или неэффективно.

Основным приоритетом бюджетных расходов как в кратко-, так и в долгосрочной перспективе останутся расходы на социальную сферу - систему социальной защиты и инвестиции в человеческий капитал. Формирование "социального бюджета" будет основано на принципах социальной политики, подробно описанных в соответствующем разделе. Политика в области расходов на социальную сферу подразумевает:

- повышение реального уровня пенсий на 20% к 2004 году и примерно вдвое к 2010 году с одновременным обеспечением кратко- и долгосрочной устойчивости пенсионной системы;

- существенное снижение уровня бедности за счет обеспечения необходимой социальной помощи;

- сохранение существующих льгот ветеранам войны, инвалидам, участникам ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, детских пособий (с обязательной проверкой нуждаемости), а также перевод большинства из них в денежную форму;

- выплату жилищных субсидий домохозяйствам расходы которых на жилищно-коммунальные услуги превышают законодательно установленные нормы (с учетом ликвидации дотаций предприятиям ЖКХ и перекрестного субсидирования);

- повышение реальной заработной платы учителей и врачей на 30-40% к 2004 году и не менее чем вдвое к 2010 году, а также техническое переоснащение образовательных и медицинских учреждений;

- полную оплату коммунальных услуг (с учетом роста тарифов при ликвидации перекрестного субсидирования);

- обеспечение текущих материальных расходов бюджетных организаций в соответствии с установленными нормативами;

- необходимые государственные инвестиции в социальную сферу.

Второй приоритет бюджетных расходов - не по объему, но по важности - это финансирование судебной системы. Рост расходов по этой статье, который необходим для обеспечения реальной независимости правосудия, должен быть связан с обоими основными компонентами затрат - увеличением численности судей и их средней заработной платы, а также улучшением материально-технического обеспечения работы судов. Это приведет к существенному реальному росту расходов на содержание судебной системы, который с избытком окупиться улучшением правовых условий развития общества и защиты прав гражданина в целом и функционирования предприятий в частности.

Расходы на национальную оборону являются не менее важным бюджетным приоритетом. Недофинансирование расходов по этой статье до 1999 года привело к недостаточному темпу перевооружения армии и недопустимому снижению уровня жизни военнослужащих. Стабильное финансирование национальной обороны в ближайшие три года с последующим выводом объемов финансирования на уровень 3.5% ВВП позволит - при условии продолжения военной реформы и особого внимания к сфере НИОКР - добиться нового качества армии, отвечающего требованиям оборонной доктрины Российской Федерации, а также дальнейшего повышения конкурентоспособности российского экспорта вооружений на мировых рынках.

Снижение налогового бремени и повышение приоритетных расходов будет осуществляться, прежде всего, за счет сокращения заведомо неэффективных расходов расширенного бюджета, а после инвентаризации расходов - выявленных неэффективных расходов.

Наиболее существенному сокращению будут подвергнуты расходы по разделу "Национальная экономика". Неэффективная государственная поддержка отдельных отраслей должна быть сведена к минимуму. Прежде всего, это касается субсидий предприятиям жилищно-коммунального хозяйства (с переводом части соответствующих расходов в адресные субсидии малообеспеченным домохозяйствам), избыточных инвестиций в дорожное строительство и другие отрасли (после завершения инвентаризации федеральных целевых программ), субсидий отдельным промышленным предприятиям на региональном и местном уровне.

Другим направлением сокращения бюджетных обязательств станет сокращение избыточных, в большинстве случаев нефинансируемых, федеральных обязательств социального характера. Часть их них будет переводится в целевую форму или компенсироваться повышением заработной платы и финансироваться полностью. Региональные бюджеты, обладающие достаточными ресурсами смогут продолжать финансировать обязательств, которые они будут готовы принять на себя.

Наконец, третьим важным источником сокращения бюджетных расходов станет пересмотр структуры и объемов финансирования органов государственного управления. Часть министерств и ведомств (либо их подразделений) будет ликвидирована с соответствующим сокращением штатов. Штатная структура оставшихся органов управления будет коренным образом пересмотрена. Проведенное сокращение позволит существенно повысить реальную заработную плату оставшимся государственным служащим, что будет компенсировать планируемую отмену категориальных льгот и выплат в натуральной форме.

Доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте будет снижаться также по мере роста последнего при неизменном реальном объеме бюджетных ассигнований. Этот процесс, естественный для динамично развивающихся стран, а также постепенное снижение долговой нагрузки позволят и далее снижать налоговое бремя.

2.1.2.4. Управление государственным долгом и активами

Только бездефицитный бюджет (с возможными минимальными отклонениями в отдельные годы) может стать основой устойчивого финансового положения государства в кратко- и долгосрочной перспективе. Этот вывод является прямым следствием высокой долговой нагрузки на бюджет, которая будет сохраняться в течении еще нескольких лет. Общие платежи по государственному долгу составят в ближайшие годы 30-40% доходов федерального бюджета (после реструктуризации) при бездефицитном бюджете и с учетом консервативного прогноза макроэкономических показателей.

Бездефицитный бюджет означает необходимость новых заимствований только в пределах погашения сумм основного долга. Потребность в новых займах будет уменьшаться при наличии доходов от реализации государственных активов. Приблизительная ежегодная потребность в долговом финансировании бюджета составит в ближайшие годы 2-3% ВВП или 5-8 миллиардов долларов. При этом, существенная часть платежей будет приходиться на внешний долг, что означает необходимость или покупки валюты у Центрального банка, или привлечения внешних заимствований.

При разработке стратегии заимствований Правительство должно исходить не только из структуры погашения и обслуживания государственного долга, но и из прогнозируемых макроэкономических тенденций, а также из необходимости развития внутренних финансовых рынков. Только государственные ценные бумаги в ограниченном объеме, но максимально ликвидной форме могут стать основой восстановления российских финансовых рынков, что требует от Правительства смещения акцента на внутренние заимствования. Тем не менее, ожидаемое удорожание национальной валюты, а также необходимость восстановления статуса надежного заемщика на внешних рынках требуют отведения существенной роли и внешним заимствованиям.

Другие два мотива, которые будут присутствовать в ближайшие годы при выборе политики управления долгом - это необходимость поддержания хороших отношений с международными финансовыми организациями (а значит - получение от них некоторого объема кредитов), а также создание благоприятных условий для кредитования частного сектора. Одним из направлений работы в этом направлении является взаимодействие с международными рейтинговыми агентствами с целью максимально быстро получить благоприятный инвестиционный рейтинг Российской Федерации.

Правительство должно постепенно отказаться от широкого использования практики связанного кредитования как неэффективного способа финансирования бюджетных потребностей и/или гарантирования частных инвестиций. Связанные кредиты должны заменяться страхованием некоммерческих рисков при кредитовании российских предприятий зарубежными институтами.

В Бюджетный кодекс должны быть внесены поправки, устанавливающие жесткие финансовые и институциональные ограничения на субфедеральные заимствования, включая требования к прозрачности бюджетов и возможность введения внешнего финансового управления.

Фискальный аспект управления государственными активами не должен быть основным мотивом Правительства. Приватизация государственной собственности, а также управление государственными пакетами акций и другими активами должны осуществляться, главным образом, из соображений эффективности. В конечном счете, это будет подразумевать и максимизацию бюджетных доходов. Необходимо провести полную инвентаризацию государственного имущества и его оценку, завершить разграничение прав собственности на государственное имущество по уровням власти (в особенности, в части земли и недвижимости). Это позволит перейти к составлению и ведению на постоянной основе имущественного баланса и бюджета государства. Любые государственные инвестиции должны вести к увеличению этого баланса. Необходимо обеспечить полное изъятие рентных платежей при передаче прав пользования государственным имуществом и наличии вклада государства в уставный капитал предприятий и организаций.

2.1.3. Этапы и первоочередные задачи бюджетной политики

Этапы реализации бюджетной политики

Этапы

Характеристика

Этап 1: 2000г.

Создание законодательной базы бюджетных реформ (налоговая реформа, сокращение обязательств, разграничение полномочий), инвентаризация бюджетных расходов, реализация Бюджетного кодекса, ускоренное завершение перехода на казначейскую систему

Этап 2: 2001г.

Трансформация системы социальной защиты, обеспечение прозрачности бюджетной системы, оценка эффективности расходов, максимальная консолидация внебюджетных фондов

Этап 3: 2002-2004 гг.

Переход к новой структуре расходов, характеризующейся низкой долей субсидий экономике и высоким объемом социальных обязательств

Этап 4: 2005-2010 гг.

Переход к новому распределению полномочий (после снижения долговой нагрузки на федеральный бюджет), дополнительное снижение налогового бремени

Первоочередные задачи бюджетной политики, которые необходимо решать в 2000-2001 годах, исходят из стратегических ориентиров бюджетной политики.

Первый приоритет - это принятие налоговых законов, составляющих основу второй части Налогового кодекса. Бюджет на 2001 год должен базироваться на новой налоговой системе. Мы не имеем права терять еще один год на решение налоговой проблемы. Основные элементы налоговой реформы соответствуют стратегическим ориентирам налоговой политики: введение низкой плоской (единой) ставки подоходного налога на уровне 13%, снижение социальных начислений на фонд оплаты труда до 35.6%, ликвидация налогов с оборота, включение в состав затрат при расчете базы налога на прибыль все обоснованные издежки, а также либерализация амортизационной политики, снижение и максимальная унификация таможенных пошлин, отмена необоснованных налоговых льгот, снижение числа и установление закрытого списка налогов и сборов. Снижение налогов и упрощение налоговой системы, а также поправки в первую часть Налогового кодекса, предусматривающие уточнение прав налогоплательщиков и налоговых органов, должны привести к укреплению налоговой администрации. Необходимо ликвидировать льготы по ЗАТО и провести инвентаризацию соглашений об избежании двойного налогообложения. Процесс урегулирования налоговой задолженности предприятий должен быть существенно ускорен на основе применения максимально прозрачных схем и инструментов при сохранении равного подхода к налогоплательщикам и исключении неденежных форм расчетов. Разумные налоги должны стать новым фундаментом ответственной бюджетной политики.

Второй приоритет - инвентаризация и оценка эффективности бюджетных расходов и обязательств, включая федеральные целевые программы. Инвентаризация должна затронуть все категории расходов и обязательств государства, все уровни распоряжения бюджетными средствами. На ее основе будет возможна оценка эффективности бюджетных расходов. Первые результаты инвентаризации и оценки эффективности должны учитываться уже в процессе исполнения бюджета на 2001 год. Бюджет на 2002 год и последующие годы должен уже формироваться на основе проведенной работы и постоянного обновления ее результатов.

Третий приоритет - приостановка, сокращение или отмена обязательств государства, которые не могут быть профинансированы в 2000-2001 годах. Это, прежде всего, нефинансируемые "федеральные мандаты". Адресные детские пособия, поддержка ветеранов войны и инвалидов, а также ликвидаторов аварии на Чернобыльской АЭС останутся приоритетными обязательствами государства. Прочие социальные льготы необходимо трансформировать в адресную социальную помощь с обязательной проверкой нуждаемости и преимущественно в денежной форме. Отмена большинства категориальных и ведомственных льгот должна компенсироваться соответствующим повышением реальной заработной платы и денежного довольствия. Отраслевые обязательства государства должны устанавливаться текущим бюджетным законодательством. Регионы, имеющие достаточные ресурсы, будут иметь возможность перевода части федеральных обязательств на региональный уровень.

Четвертый приоритет - концентрация ресурсов федерального бюджета на решении ключевых задач при одновременном сокращении заведомо неэффективных расходов. Основные направления, на которые будут использоваться дополнительные доходы в 2000 году, это: урегулирование бюджетной кредиторской задолженности, обеспечение внутренней безопасности страны, повышение реального уровня пенсий и заработной платы бюджетников. В 2001 году необходимо опережающее увеличение бюджетных расходов на образование, здравоохранение, культуру, науку и судебную систему за счет сокращения субсидий экономике и неэффективных инвестиционных программ. Должно происходить дальнейшее увеличение реальной заработной платы государственных служащих и работников бюджетной сферы. Очень важным направлением расходов станут адресные жилищные субсидии и пособия по безработице (переводимые в расходы федерального бюджета).

Пятый приоритет - более четкое разграничение расходных и налоговых полномочий между бюджетами трех уровней, завершение формирования новых систем финансовой поддержки регионов и финансирования федеральных мандатов. Необходимо внести поправки в Бюджетный кодекс, конкретизирующие расходные полномочия различных уровней власти и максимально сужающие сферы совместной компетенции. Наряду с централизацией большей части доходов расширенного бюджета, должна начаться реальная децентрализация налоговых полномочий. Фонд финансовой поддержки регионов должен распределяться на основе усовершенствованной формулы, объективно определяющей налоговый потенциал и бюджетные потребности регионов. В федеральном бюджете должно быть предусмотрено финансирование федеральных мандатов на региональном уровне. В Бюджетный кодекс должны быть внесены поправки, устанавливающие жесткие финансовые и институциональные ограничения на субфедеральные заимствования, включая требования к прозрачности бюджетов и возможность введения внешнего финансового управления.

Шестой приоритет - урегулирование кредиторской задолженности федерального бюджета и завершение реструктуризации государственного долга, начало функционирования единой системы управления государственным долгом. Мы должны вступить в 2001 год без кредиторской задолженности федерального бюджета. Часть существующей задолженности должна быть реструктурирована путем выпуска ценных бумаг в максимально ликвидной форме. Уже в этом году необходимо завершить в целом переговоры с внешними кредиторами Российской Федерации, что в 2001 году позволит возобновить заимствования на внешних рынках в рамках сбалансированного бюджета. Правительство должно урегулировать свои финансовые взаимоотношения с Банком России, с тем чтобы создать максимально благоприятные условия для осуществления эффективной денежно-кредитной политики.

Седьмой приоритет - завершение формирования казначейской системы на федеральном уровне, ускорение этого процесса на других уровнях бюджетной системы. Федеральное казначейство должно охватить расходы "силовых ведомств" и доходные счета таможенного комитета, принять на обслуживание высокодотационные территории. Необходимо стимулировать создание казначейских систем на региональном и местном уровне, оказывать им всемерную техническую и методологическую поддержку.

Восьмой приоритет - реализация новых требований прозрачности бюджетов и бюджетных процедур, максимальная консолидация внебюджетных и целевых бюджетных фондов. Необходимо ввести требование обязательной публикации бюджетной отчетности по всем разрезам бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы, обеспечив для этого необходимую методологическую базу. Процедуры государственных закупок товаров и услуг должны стать максимально открытыми, следует минимизировать практику закупок "у единственного производителя". В 2001 году необходимо максимально консолидировать в бюджетах всех уровней расходы внебюджетных и целевых бюджетных фондов. В частности, предлагается упразднить Федеральный фонд занятости, а также Федеральный дорожный фонд с переводом соответствующих расходов в федеральный бюджет на общей основе с полным казначейским контролем. Внебюджетные средства федеральных бюджетополучателей должны покрываться казначейским учетом.

Девятый приоритет - переход к новым принципам управления государственными активами. Необходимо провести полную инвентаризацию государственного имущества и его оценку, завершить разграничение прав собственности на государственное имущество по уровням власти (в особенности, в части земли и недвижимости). Это позволит перейти к составлению и ведению на постоянной основе имущественного баланса и бюджета государства. Любые государственные инвестиции должны вести к увеличению этого баланса. Необходимо обеспечить полное изъятие рентных платежей при передаче прав пользования государственным имуществом и наличии вклада государства в уставный капитал предприятий и организаций. Продажа государственного имущества должна осуществляться с учетом соображений эффективности и бюджетных потребностей.

Наконец, десятый (но, возможно, наиболее принципиальный) приоритет - обеспечение реальной бездефицитности государственного бюджета, как на кассовой основе, так и на основе обязательств. Бездефицитный бюджет станет сигналом о проведении ответственной бюджетной политики и залогом общей финансовой устойчивости государства. Бездефицитный бюджет - это бюджет без долгов по заработной плате и накопления прочей кредиторской задолженности. Сбалансированная бюджетная политика - это основа новых финансовых взаимоотношений, нового социального контракта между государством и обществом, построенного на полном выполнении взаимных обязательств.

2.2. РЕФОРМИРОВАНИЕ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ И ТАМОЖЕННОЙ ПОЛИТИКИ

2.2.1. История вопроса.

Основы действующей в настоящее время налоговой системы были заложены на рубеже 90-х годов.

Принятые в 1991 г. законы были подготовлены в течение короткого времени и потому не отличались глубиной проработки. Недостаток времени, неопределенность будущих структурных преобразований в экономике, быстро меняющееся правовое пространство, отсутствие опыта и знаний о международном опыте построения налоговых систем, приспособленных к функционированию в условиях рыночной экономики, явились главной причиной того, что российская налоговая система изначально обладала врожденными недостатками. К ним относились: гипертрофированно большая роль налога на прибыль, сохранение целевых отчислений во внебюджетные фонды неоправданно приниженная роль налогов с физических лиц и на имущество, недостаточная разработанность вопросов налогообложения природных ресурсов и некоторые другие. Серьезный вред был нанесен перешедшим из советского времени ярко выраженным карательным уклоном налоговой системы, выражавшимся, в частности, в очевидной незащищенности налогоплательщика перед контролирующими органами, а также необоснованно высокими размерами санкций за налоговые правонарушения.

Единственно по-настоящему революционным элементом новой налоговой системы стал налог на добавленную стоимость, введенный вместо применявшегося ранее налога с оборота. Однако и этому налогу были присущи искажения, обусловленные желанием государства усилить его фискальную роль и одновременно приспособить его к сложной ситуации в экономике, характеризовавшейся массовыми неплатежами, бартером и т.п.

В первые годы своего существования российская налоговая система в целом неплохо выполняла свою роль, обеспечивая в условиях высокой инфляции и глубоких изменений в экономике поступление в бюджеты всех уровней необходимых финансовых ресурсов. Однако по мере дальнейшего углубления рыночных преобразований присущие налоговой системе недостатки становились все более заметными, а ее несоответствие происходящим в обществе изменениям все более явным. Налоговая система стала очевидным тормозом экономического развития государства. Как следствие - массовое и часто справедливое недовольство нарекания существующей системой налогообложения со стороны отечественных предприятий, предпринимателей и иностранных инвесторов. Многочисленные изменения, которые ежегодно на протяжении 1992-1999 гг. вносились в законодательство о налогах и сборах, решали лишь некоторые частные проблемы, не затрагивая, однако, основ системы.

Бессистемность внесения поправок, их количество и частота, с которой они вносились, привели к тому, что до последнего времени налоговая система характеризовалась не иначе как нестабильная и непредсказуемая. Такая практика делала невозможным планирование бизнеса даже на краткосрочную перспективу и приводила к тому, что риски, связанные с изменениями в налогообложении, оценивались как чрезвычайно высокие. Эти же причины сделали налоговую систему излишне сложной, противоречивой и запутанной, содержащей к тому же чрезмерное количество налогов и сборов.

2.2.2. Бюджетная политика и основные цели налоговой реформы.

На протяжении 1995 - 1998 годов периодически осуществлялись попытки улучшения собираемости налогов (в т.ч. сокращения или хотя бы прекращения роста недоимки) как путем улучшения системы налогового администрирования, так и путем совершенствования налогового законодательства. Однако все предпринимавшиеся меры давали весьма ограниченный и краткосрочный результат, вслед за чем собираемость налогов вновь падала до прежнего уровня или ниже. Это объясняется тем, что в современной экономике России любые попытки значительно повысить уровень обязательных налоговых изъятий обречены на провал. Можно спорить о том, какая именно величина налоговых поступлений в наибольшей степени соответствует уровню развития отечественной экономики, ее отраслевой структуре, условиям, обеспечивающим экономический рост, оптимальному уровню предоставления общественных благ, уровню благосостояния граждан, структуре их потребления, традициям подчинения законодательству, степени его проработанности и многим другим факторам. Однако тот факт, что уровень сбора налогов в последние годы не превышает трети ВВП подтверждает непродуктивность попыток искусственно повысить собираемость налогов.

Цель налоговой реформы заключается не в том, чтобы собирать больше налогов и тем самым решить проблему бюджетного кризиса, а в том, чтобы:

а) по мере снижения обязательств государства в области бюджетных расходов снизить уровень налоговых изъятий

б) сделать российскую налоговую систему более справедливой по отношению к налогоплательщикам, находящимся в различных экономических условиях (в частности, ликвидировать ситуации, при которых одни налогоплательщики несут полное налоговое бремя, а другие уклоняются от налогов законными и незаконными методами)

в) повысить уровень нейтральности налоговой системы по отношению к экономическим решениям фирм и потребителей (налоги должны вносить минимум искажений в систему относительных цен, в процессы формирования сбережений, в распределение времени между досугом и работой и т.д.)

При этом система администрирования налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков.

- Создание справедливой и нейтральной налоговой системы требует решения, по крайней мере, трех взаимосвязанных проблем. Во-первых, это многочисленные налоговые льготы. Реализация популярного тезиса о "стимулирующей роли" налогов ради поддержки некоторых отраслей экономики, видов бизнеса или отдельных категорий налогоплательщиков привела к многочисленным деформациям налоговой системы и трансформировала ее в несправедливую по отношению к обычному законопослушному налогоплательщику, не имеющему специальных налоговых льгот. На такого обычного налогоплательщика государство сегодня возлагает чрезвычайно высокую налоговую нагрузку.

По оценкам Министерства финансов, ежегодные потери только федерального бюджета из-за наличия льгот составляют порядка 12-15 млрд. долларов. Предоставление налоговых льгот не способствует не только быстрому экономическому росту, но и укреплению доверия к государству и готовности добровольно платить налоги.

Во-вторых, важным явлением, характеризующим фискальный кризис в России и нарушающим справедливость налоговой системы, стало наличие значительного объема задолженности предприятий по налогам. Начиная с 1992 года наблюдался устойчивый рост объема недоимки в консолидированный бюджет Российской Федерации. Как показала практика 1996 - 1999 годов, периодически предпринимавшиеся попытки усиления политического и административного давления на экономических агентов с целью заставить их платить налоги давали лишь краткосрочные результаты. Снижает эффективность налогового администрирования и применение различных специальных схем, соглашений и пр.

В-третьих, существующая техника уплаты налогов и налогового администрирования оставляет для налогоплательщиков чрезвычайно много возможностей для уклонения от налогов. В такой ситуации государство объективно неспособно обеспечить тотальный контроль за уплатой налогов всеми субъектами хозяйственной деятельности. В то же время значительное число налогоплательщиков имеет экономически неоправданные льготы, и (или) наращивает недоимку. Одновременно, несмотря на то, что налоговый контроль и налоговое администрирование с каждым годом улучшаются, многие потенциальные налогоплательщики, вовлеченные в сферу "теневой экономики", либо не платят налогов вообще, либо платят их в существенно меньших размерах, чем предписывает законодательство. Это приводит к несправедливости налоговой системы и низкому уровню ее нейтральности. Причем процесс уклонения от налогов вследствие возникновения негативного отбора носит самоподдерживающийся характер. Это проявляется в том, что добросовестные налогоплательщики, выполняющие требования налогового законодательства, оказываются неконкурентоспособными и либо выталкиваются с рынка, либо начинают уклоняться от налогов. Это облегчается наличием очевидных "прорех" в законодательстве о налогах и сборах, а также отсутствием в законодательстве четких механизмов, позволяющих предотвратить необоснованное уклонение (например, при применении "трансфертных" цен) от налогообложения.

Таким образом, неспособность государства на протяжении многих лет решать назревшие проблемы создания справедливой налоговой системы и реального облегчения налоговой нагрузки на законопослушных налогоплательщиков стала одной из главных причин развития теневой экономики, массового бегства капиталов за границу, отсутствия полномасштабных иностранных инвестиций в экономику России. В конечном итоге, она препятствует экономическому росту и укреплению государственности.

2.2.3. Предыдущие попытки реформы.

Правительство РФ, понимая необходимость безотлагательного проведения налоговой реформы, в последние годы неоднократно предпринимало шаги в этом направлении. Так, дважды Правительством вносились в Государственную Думу проекты Налогового кодекса России (последний раз - зимой 1998 г.), в качестве систематизированного законодательного акта, призванного в комплексе решить основные задачи налоговой реформы. Однако в связи с тем, что предложения Правительства затрагивали интересы весьма мощных лоббистских групп, Дума под различными предлогами затягивала рассмотрение и окончательное принятие этого документа. В условиях откровенного нежелания Думы принимать Налоговый кодекс Российской Федерации Правительством предпринимались шаги по решению наиболее острых вопросов налогообложения путем подготовки отдельных частных законопроектов или собственных постановлений. Однако при этом не наблюдалось какой-либо программы преобразований или последовательных действий.

Было бы неверным утверждать, что в области налоговой реформы за последние годы вообще не было продвижения. Важным шагом явилось принятие в 1998 г. и вступление в действие с 1 января 1999 г. первой (общей) части Кодекса, что позволило решить целый ряд острых вопросов, связанных с взаимоотношениями между налогоплательщиками и контролирующими органами, а также администрированием сбора налогов. Принятый документ при прохождении через Думу утратил многие важные нормы и новаторские предложения и привнес в налоговые правоотношения не всегда безупречные правила и механизмы, что породило новые проблемы, связанные с их интерпретацией. Но при всех его недостатках Кодекс четко определил права и обязанности участников налоговых правоотношений, регламентировал процесс исполнения обязанности по уплате налогов, правила в отношении налогового контроля, установил ответственность за налоговые правонарушения. Он же установил закрытые перечни федеральных, региональных и местных налогов, ввел важные дефиниции и новые инструменты, необходимые для функционирования качественно новой налоговой системы.

К сожалению, далеко не все принятые решения удовлетворяют потребностям времени. На очереди стоит большая серия поправок, призванных исправить эти недостатки. Основная задача при доработке первой части Налогового кодекса состоит в обеспечении более разумного баланса прав налогоплательщиков и полномочий налоговых органов, что является главной предпосылкой эффективного функционирования фискальной системы. Поиск разумного баланса прав налогоплательщиков и налоговых органов означает необходимость ограничения применяемых к налогоплательщику мер принуждения в тех пределах, в каких это необходимо для обеспечения выполнения государством его функций. В рамках этой задачи предлагается, с одной стороны, более строго регламентировать порядок применения некоторых принудительных мер: в частности, ограничить возможность бесспорного взыскания налоговой задолженности, доначисленной налоговыми органами по итогам налоговой проверки, смягчить режим ареста имущества налогоплательщика, сузить перечень оснований для приостановления операций по счетам в банке. Еще одно направление совершенствования налогового законодательства - сокращение возможностей для уклонения от налогообложения путем ведения хозяйственной деятельности без налоговой регистрации, через фирмы-однодневки и т.д. Меры, направленные на повышение общего уровня налоговой дисциплины, выгодны не только бюджету, но и законопослушным налогоплательщикам, так как при сегодняшних масштабах уклонения от налогообложения они оказываются в неравных конкурентных условиях по сравнению с нарушителями налогового законодательства.

В отношении режимов применения конкретных налогов и сборов по-настоящему серьезные шаги пока так и не сделаны. Фактически основные изменения в этом направлении сводятся к снижению в 1999 г. налоговых ставок по налогу на прибыль предприятий и подоходному налогу, а также введению в 2000 г. поправок в НДС, исправляющих отдельные перекосы (в частности, в отношении правил уплаты НДС торговыми организациями и возмещения НДС при капитальном строительстве).

2.2.4. Стратегия налоговой реформы.

Практика последних лет показывает бесперспективность попыток устранения основных недостатков действующей налоговой системы путем внесения хотя и правильных, но лишь отдельных, "точечных" изменений в налоговое законодательство. По-видимому, проблема может быть решена исключительно принятием единого, взаимосвязанного и комплексного документа, в котором достигается баланс интересов государства и налогоплательщиков, и разработки четкого плана по внесению в него сбалансированных поправок по мере создания необходимых для этого предпосылок. Налоговая реформа должна предусматривать, с одной стороны, снижение налоговой нагрузки и решение наиболее важных для бизнеса вопросов (ликвидация барьеров, препятствующих развитию бизнеса), а с другой стороны, - б?льшую "прозрачность" налогоплательщиков для государства, улучшение налогового администрирования и сужение возможностей для уклонения от налогообложения.

Налоговая реформа имеет шансы на успех только в том случае, если удастся достичь компромисса между правительством, региональными элитами, парламентом и бизнесом относительно направления преобразований, их скорости и степени радикальности. Для достижения такого компромисса важно продемонстрировать готовность всех сторон пойти на существенные уступки ради общей цели экономического возрождения России. Правительство должно развернуть широкую пропагандистскую кампанию для разъяснения существа реформы и продемонстрировать, каким образом неизбежные минусы (с точки зрения некоторых - или даже многих - налогоплательщиков) предлагаемых преобразований по отдельным налогам будут компенсироваться плюсами по тем же или другим налогам. Только обсуждение пакетного решения может заставить отойти от привычной оценки отдельных фрагментов картины в пользу ее цельного восприятия и побудить участников дискуссии, имеющих объективно несовпадающие интересы, к определенным жертвам в частных вопросах ради достижения общей цели.

Проводимые мероприятия в области реформирования налоговой системы не должны ограничиваться лишь совершенствованием законодательства. Они должны включать в себя также:

- установление жесткого оперативного контроля за соблюдением действующих законов и резкое усиление мер, направленных на пресечение противозаконной деятельности и теневых экономических операций, не подпадающих под налогообложение;

- усиление пропаганды идей о серьезности, безнравственности и высокой общественной опасности налоговых преступлений.

Налоговая реформа не должна ставить целью кардинальное изменение действующей налоговой системы, более реалистичным является ее эволюционное преобразование, обеспечивающее устранение присущих ей недостатков и перекосов, и направленное на создание рациональной, справедливой, стабильной и предсказуемой налоговой системы.

Отдельные налоги, имеющие различные базы и шкалы, неодинаково реагируют на циклические колебания и макроэкономические шоки. Точно так же эффективность их администрирования различна и сильно варьируется в зависимости от того с какого уровня государственной власти оно осуществляется. В результате, система налогов, включающая в себя подоходные налоги, налоги на имущество, потребление, внешнеэкономические операции и др., является более устойчивой и стабильной, чем менее диверсифицированное налогообложение. Именно это обстоятельство, несмотря на различия в историческом наследии, привело к относительной близости налоговых систем в развитых странах мира. Кроме того, поскольку экономика России не может быть изолированной от мировой экономики, важно, чтобы эволюция была направлена на сближение с налоговыми системами других стран. Создание своей, не похожей на другие, налоговой системы неизбежно породит проблемы для иностранных инвесторов и иностранных компаний, осуществляющих деятельность в России, а также для российских компаний, стремящихся к выходу на мировые рынки. В частности, оригинальная налоговая система автоматически приведет к невозможности применения соглашений об избежании двойного налогообложения, так как эти соглашения применимы только к сходным налогам, одновременно действующим в договаривающихся государствах.

Следует также учитывать, что основные взимаемые сегодня налоги обеспечивают подавляющую часть доходов расширенного бюджета, поэтому к серьезным экспериментам в отношении этих налогов следует подходить в высшей мере осторожно. Сами же "традиционные" налоги успешно апробированы в большинстве государств, причем в самых различных экономических режимах. В России к ним тоже уже успели адаптироваться как налогоплательщики, так и налоговые органы.

Все сказанное, однако, не означает, что налоговая реформа должна иметь чисто косметический характер. Напротив, в рамках ее осуществления в принципиальном плане должны быть достигнуты следующие глобальные цели:

1. Повышение уровня справедливости и нейтральности налоговой системы за счет

- выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков (прежде всего за счет отмены имеющихся необоснованных льгот и исключений);

- отмены неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов налогов и сборов (прежде всего так называемых "оборотных" налогов);

- исправления деформаций в правилах определения налоговой базы по отдельным налогам, искажающих экономическое содержание этих налогов;

- улучшения налогового администрирования и повышения уровня собираемости налогов за счет включения в налоговое законодательство дополнительных механизмов и инструментов, налогового контроля;

- сокращения числа контролирующих органов за счет объединения Налоговой службы, Налоговой полиции, Службы валютного контроля, подразделений государственных внебюджетных фондов, ответственных за сбор платежей;

- упрощения и ускорения процедур обжалования решений и действий налоговых органов (в том числе за счет создания специализированных коллегий по налоговым спорам в судах общей юрисдикции и арбитражных судах);

- сокращения возможностей для уклонения от налогообложения (как на легальной, так и нелегальной основе).

2. Снижение общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков. Для этого предполагается:

- добиваться более равномерного распределения налоговой нагрузки между налогоплательщиками;

- отменить налоги, рассчитываемые в зависимости от выручки предприятий;

- снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда;

- разрешить к вычету из базы налога на прибыль всех обоснованных необходимых для ведения бизнеса расходов;

- по мере осуществления бюджетной реформы, приводящей к снижению расходов государства за счет роста их эффективности, - снизить ставку НДС.

3. Упрощение налоговой системы за счет:

- установления закрытого перечня налогов и сборов;

- сокращения числа налогов и сборов;

- максимальной унификация налоговых баз и правил их исчисления по отдельным налогам, а также порядка их уплаты.

4. Обеспечение стабильности и предсказуемости налоговой системы.

Налоговая реформа должна проводиться в несколько этапов и занять 4 - 5 лет. Причем значительная часть предлагаемых преобразований предполагается реализовать в ближайшее время с тем, чтобы проект бюджета на 2001 год мог основываться на новой налоговой системе. Для части обсуждаемых мер сроки их реализации должны найти отражение в законе о введении в действие второй части Налогового кодекса. В то же время некоторые мероприятия, носящие в настоящее время концептуальный характер из-за невозможности их оформления в виде законодательных инициатив, в частности, вследствие неопределенности будущей экономической динамики, должны быть четко сформулированы и реализованы по мере создания соответствующих условий. Впоследствии сроки реализации отдельных мероприятий должны безусловно выдерживаться, что будет иметь большое значение для авторитета государства в глазах общества.

2.2.5. Бюджетные вопросы.

Несмотря на то, что важнейшим вопросом при выборе направлений налогового реформирования является вопрос о способности предлагаемой налоговой системы обеспечить доходы федерального, региональных и местных бюджетов гарантированными налоговыми источниками, вопросы распределения налоговых поступлений от федеральных и региональных налогов и сборов между уровнями бюджетной системы должны являться исключительной прерогативой бюджетного законодательства.

Налоговая система должна допускать любые, даже самые гибкие решения бюджетных проблем, поскольку исходит из того, что отнесение того или иного налога или сбора к числу федеральных совсем не означает, что поступления от этого налога пойдут исключительно в федеральный бюджет, поскольку в основе классификации налогов по различным уровням используются другие критерии: уровень законодательной (представительной) власти, обладающей правом установить налог, и территория, на которой единообразно применяется этот налог.

Основная часть доходов федерального и региональных бюджетов в настоящее время формируется за счет поступлений от федеральных налогов (прежде всего от НДС, налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц, акцизов) и налога на имущество организаций. В расширенном бюджете на 2000 г. на федеральные налоги и сборы (включая отчисления в социальные и дорожные фонды) приходится около 89% всей суммы налоговых поступлений.

Налог на добавленную стоимость по своему содержанию является федеральным налогом. Его зачисление в бюджеты регионов, на территории которых находятся его плательщики, особенно с учетом того обстоятельства, что возмещение НДС по экспортным операциям осуществляется из федерального бюджета, вызывает серьезные искажения в доходной обеспеченности региональных бюджетов. Поэтому, уже на первом этапе реформы целесообразно сделать налог на добавленную стоимость полностью источником доходов федерального бюджета, причем дополнительно возникающие доходы в виде 15% отчислений предполагается использовать для целевого финансирования социальных гарантий населению, установленных федеральным законодательством. В рамках бюджетного законодательства следует искать решение вопросов минимальной обеспеченности местных бюджетов. Как один из возможных способов их решения следует рассмотреть принципы закрепления отдельных налогов и сборов за региональными и местными уровнями. В частности, заслуживает внимания "перемещение" некоторых региональных налогов в перечень местных. Наиболее важно принять такое решение в отношении налога на недвижимость, а до его введения в действие - налога на имущество организаций (проблема избыточной доходной обеспеченности некоторых муниципалитетов, на территории которых размещаются капиталоемкие производства, могут решаться с помощью системы отрицательных трансфертов).

2.2.6. Снижение налоговой нагрузки и структура налоговой системы.

Соображения социальной справедливости определяют целесообразность повышения уровня прогрессивности налоговой системы. Существующий подоходный налог в совокупности с отчислениями в социальные внебюджетные фонды фактически является налогом не на доходы населения, а на заработную плату. В результате вся его тяжесть ложится на мало- и среднеобеспеченные слои населения, получающие заработную плату, в то время как высокодоходные слои за счет трансформации оплаты труда и доходов от собственности в процентные доходы, корпоративные издержки, неучтенные наличные средства, вывоза капитала и т.п. на практике в значительной степени избегают налогообложения.

Такое налогообложение носит выраженный регрессивный характер. Преодолеть его путем повышения степени прогрессивности шкалы подоходного налога при сложившихся обстоятельствах невозможно. Рост предельных ставок налогообложения11, что предлагается различными политическими силами левой ориентации, вызовет лишь интенсификацию дальнейшего уклонения от налога с помощью использования различных лазеек в законодательстве и противозаконных действий. Поэтому следует перейти к пропорциональному подоходному налогу. Такой подход, на первый взгляд, не является очевидным решением, что требует серьезной пропагандистско-разъяснительной работы. Подоходный налог с фиксированной ставкой резко сократит стимулы сокрытия доходов и повысит эффективную ставку налога для высокодоходных групп населения. Значительное увеличение необлагаемого минимума при этом приведет к прогрессивности подоходного налога.

Одновременно следует повысить прогрессивность налоговой системы за счет повышения ставок акцизов на бензин, дорогие автомобили, бриллианты; повышения ставок налога на наследство; введения налога на недвижимость.

Снижение налоговой нагрузки за счет налога на доходы организаций (налога на прибыль предприятий) и налога на доходы физических лиц (подоходного налога с физических лиц) может стать дополнительным импульсом для развития предпринимательской активности и расширения платежеспособного спроса населения. При этом необходимо повысить фискальное значение налогов, связанных с использованием природных ресурсов, а также имущественных налогов, которые должны стать основой формирования региональных и местных бюджетов. В ближайшие годы в общем объеме налоговых поступлений должна быть сохранена высокая доля косвенных налогов и прежде всего НДС.

Одним из приоритетных направлений налоговой реформы должно стать реальное облегчение налоговой нагрузки на экономику: на 20% к концу первого этапа и дополнительно на 10% к концу второго этапа осуществления реформ. Такое снижение должно сопровождаться мерами, позволяющими увеличить фактическую собираемость налогов. Эти меры должны быть направлены на расширение базы налогообложения и включать в себя сокращение числа и объема налоговых льгот и перекрытие имеющихся в законодательстве каналов ухода от налогообложения.

Реформированию подлежат следующие налоги, формирующие налоговую систему:

1) Налог на добавленную стоимость (на первом этапе переход к полному зачислению налоговых поступлений в федеральный бюджет, отмена ряда льгот, на втором этапе ликвидация пониженной ставки, начало постепенного снижения ставки до 16%-18%, переход к принципу страны назначения).

2) Налог на доход организаций (отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, сбора на нужды образовательных учреждений при введении муниципального налога на доход с наделением местных органов власти правом изменять ставку налога в пределах 5%, поэтапным снижением предельной ставки и последующей отменой данного налога).

3) Подоходный налог с физических лиц (переход на плоскую шкалу налога со ставкой налога 13%, полное зачисление поступлений налога в бюджеты субъектов Федерации).

4) Социальный налог (ликвидация Государственного Фонда занятости, объединение отчислений в Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования в единый социальный налог со ставкой 7,6%).

5) Отчисления в Пенсионный фонд (установление ставки отчислений в Пенсионный фонд на уровне 28%, из которых 2% зачисляются на счет накопительного пенсионного страхования; на втором этапе объединение взносов во внебюджетные социальные фонды в единый социальный налог с дальнейшим поэтапным снижением социального налога для уравнивания ставок обложения дохода физических лиц и организаций на уровне 30%).

6) Налоги, взимаемые в Дорожные фонды (отмена целевого характера федерального Дорожного фонда, консолидация территориальных дорожных фондов в региональные бюджеты с последующей отменой целевого характера, отмена налога на пользователей автодорог с компенсацией поступлений, направляемых на дорожное строительство в виде повышения акцизов на автомобильный бензин, введения акцизов на другие виды ГСМ, отмена налога на владельцев автотранспортных средств и налога на приобретение автотранспорта регионального транспортного налога, компенсационных сборов за проезд по федеральным автомобильным дорогам тяжеловесных и негабаритных транспортных средств, сборов за проезд по федеральным автомобильным дорогам Российской Федерации транспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, а также сборов за пользование автомагистралями тяжеловесными транспортными средствами).

7) Платежи за пользование природными ресурсами (отмена отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, переход к взиманию экологического налога вместо сборов за загрязнение окружающей среды).

8) Таможенные пошлины (переход от дифференцированных к ограниченному числу ставок таможенного тарифа).

9) Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте (сохранение на первом этапе реформ с последующей отменой).

10) Налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения (включение в состав федеральных налогов).

11) Налоги на имущество, земельный налог (переход к налогу на недвижимость, заменяющему налог на имущество и земельный налог).

12) Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов (вместо акциза на нефть для новых месторождений и части роялти).

13) Вмененный налог для особо малых предприятий (при введении упрощенной системы учета для малых предприятий).

14) Модифицированный порядок уплаты налогов для сельскохозяйственных производителей.

15) Акцизы (переход на взимание акцизов по специфическим ставкам, повышение ставок акцизов на бензин, дорогие автомобили, украшения и т.д.).

16) Государственная пошлина (расширением круга операций, облагаемых пошлиной, в том числе за счет отмены налога на операции с ценными бумагами).

17) Налоговые платежи, взимаемые в рамках специальных налоговых режимов, сопровождающих выполнение соглашений о разделе продукции.

18) Налог на игорный бизнес.

19) Налог на рекламу.

20) Лесной налог.

21) Водный налог.

22) Федеральные, региональные и местные лицензионные сборы.

В процессе реформы предполагается отменить следующие из взимаемых в настоящее время налогов, сборов и платежей:

На первом этапе:

1) Налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.

2) Налог на пользователей автомобильных дорог.

3) Налог на операции с ценными бумагами.

4) Сбор на нужды образовательных учреждений и ряд прочих региональных и местных целевых сборов.

5) Сбор за использование наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний.

6) Налог на владельцев автотранспортных средств.

7) Налог на приобретение автотранспортных средств.

8) Налог на отдельные виды транспортных средств.

На втором этапе -

1) Налог с продаж.

2) Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

3) Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте.

4) Налог на имущество предприятий и земельный налог (с введением налога на недвижимость).

Описанная общая либерализация налоговой системы и заметное усиление защищенности налогоплательщиков должны способствовать возврату в легальную сферу капиталов, ушедших в безналоговый оборот или вывезенных в последние годы за границу. Заметного позитивного эффекта вряд ли можно ожидать в ближайшие один-два года, хотя есть примеры и более быстрого отклика на снижение налогов12.

2.2.7. Ликвидация налоговых льгот.

Принципиальное значение, как уже подчеркивалось, имеет вопрос равномерного и справедливого распределения налоговой нагрузки на всех налогоплательщиков. Это может быть реализовано, прежде всего, за счет сокращения многочисленных и бессистемных налоговых льгот, нарушающих принцип справедливости по отношению к тем участникам экономической деятельности, которые не пользуются налоговыми привилегиями, поскольку льготный режим для одних налогоплательщиков неизбежно означает дополнительное налоговое бремя для других. Вместе с тем в условиях, когда государство пока не в состоянии обеспечить бюджетную поддержку тем, кто действительно в ней нуждается, отмена налоговых льгот для некоторых категорий налогоплательщиков должна производиться постепенно. Отдельные нормы, трактуемые сегодня как льготы, могут быть переведены в категорию общих правил, в частности, могут быть даже расширены возможности учета затрат, связанных с НИОКР, природоохранными мероприятиями, разработкой месторождений полезных ископаемых.

В целях упорядочения налоговых льгот может быть предложен метод их учета в бюджете, при котором доходы бюджета фиксируются без учета льгот, а предоставляемые льготы учитываются в составе расходов бюджета.

2.2.8. Налоговое администрирование.

Принципы налогового администрирования должны быть направлены на максимально возможный сбор налогов при минимизации соответствующих затрат, включая административное бремя, возлагаемое на налогоплательщиков.

Важным решением должна стать концентрация всех функций по налоговому администрированию в МНС. Следует подчинить МНС налоговую полицию, подразделения государственных внебюджетных фондов, ответственные за сбор соответствующих платежей, Службу валютного и экспортного контроля. Не говоря о том, что единая налоговая администрация будет работать более эффективно и требовать меньше финансовых ресурсов, такая мера резко облегчит деятельность налогоплательщиков, для которых сократится число контролирующих инстанций.

Актуальной задачей является изменение организационной структуры Налоговой администрации. Следует резко укрупнить областные (республиканские) государственные налоговые инспекции, создав региональные инспекции, обслуживающие несколько субъектов Российской федерации. Это позволит обеспечить независимость Налоговых органов от региональных властей. Улучшению налогового администрирования может служить и создание федерального налогового округа, в котором должны регистрироваться крупнейшие предприятия, ведущие хозяйственную деятельность на всей территории России.

Одним из ключевых направлений модернизации налоговых органов является развитие информационных технологий. Их высокая актуальность связана с ростом числа налогоплательщиков, многообразием видов налогов, возложением на налоговые органы дополнительных функций (контроль за использованием кассовых аппаратов, новые лицензионные и местные налоги и сборы), увеличением числа форм первичной отчетности налогоплательщиков и углублением экономико-статистического анализа при жестком ограничении финансовых ресурсов и численности персонала, что ставит проблему поиска новых программно-технических решений в области информатизации. Предпринимаемые в настоящее время попытки модернизации налоговых органов могут обеспечить стабилизацию ситуации на отдельных участках работы уже в ближайшее время, но полное решение проблем налоговой системы является длительной стратегической задачей, для решения которой потребует не менее пяти лет.

Одним из направлений развития информационных технологий является создание центров обработки данных (ЦОД), в которых будет производиться централизация информации региона, а в будущем и межрегиональной информации. Основная суть ЦОД - интеграция данных из внешних источников, централизация рутинных операций (унифицированное преобразование всех входных документов в их электронное представление, формирование электронного архива, формирование, печать и подготовка документов для пересылки их налогоплательщикам и организациям, обработка поступающей информации на основе безбумажных технологий, формирование аналитических и статистических материалов по функционированию налоговой системы, создание и ведение единых региональных баз данных физических и юридических лиц), подготовка и обучение специалистов, высвобождение рабочего времени инспекторов районных инспекций для содержательной работы по существу налоговых задач, централизация планирования контрольной работы по соблюдению налогового законодательства со всеми категориями налогоплательщиков, обеспечение работ по сбору и обработке всей доступной информации о хозяйственной деятельности юридических и физических лиц. Главная цель ЦОД - создание информационного массива (электронного паспорта налогоплательщика) на основе слияния потоков информации о его хозяйственной деятельности, поступающей не только от самого налогоплательщика, но и из других источников, в том числе средств массовой информации, государственных и негосударственных структур. Это позволит сделать основой контрольной работы не сравнение учетных регистров с первичной документацией, а полный анализ информации о налогоплательщике, полученной из всех возможных источников, решить задачи контроля соблюдения налогового законодательства всеми категориями налогоплательщиков (крупных, проблемных, малого и среднего бизнеса и других классификационных групп), обеспечить выбор объектов при планировании контрольной работы и выездных проверок, отслеживание налоговой дисциплины плательщиков, включающих цепочки дочерних структур, рассредоточенных по разным регионам России и т.д.

В состав аналитической работы ЦОД должны включаться работы по: подбору аналогов для определения расчетной налогооблагаемой базы по проверяемым хозяйствующим субъектам, прогнозирование налоговых платежей на основе динамических рядов (складывающихся тенденций), уточнение существующих и разработка новых критериев по каждому виду проверяемых доходов, создание единого программного комплекса на основе современных технологий, обладающего интеллектуальной надстройкой (блок экспертной оценки, расчет вероятностей оптимизации), связывающей все информационные массивы, выявляющий возможные нарушения, "подозрительные" цепочки и взаимосвязи, выдающий необходимые выходные документы и рекомендации, детально анализирующий результаты и т.д.

Для формирования описанной выше унифицированной системы автоматизации всех процедур налогового администрирования необходимы некоторые законодательные меры, в частности, следует предусмотреть обязанность налогоплательщиков и иных участников налоговых отношений представлять информацию на машинных носителях в согласованном формате с обязательным наличием ИНН в представляемых данных; расширить перечень информации, которую юридические лица обязаны представлять по запросу налоговых органов (в частности, объемы производства, данные абонентов телефонных станций, данные Пенсионного фонда и др.).

Среди мер по совершенствованию техники налогового администрирования следует выделить следующие группы:

1) Важнейшее значение в современных российских условиях имеет борьба с противозаконным уклонением от налогов, осуществляемым в т.ч. путем проведения ряда хозяйственных операций наличными деньгами, не учитываемыми в официальной бухгалтерии. В секторе экономики, занимающемся легальной деятельностью, существует два основных вида подобных операций. Первый вид - это заключение фиктивных сделок по оказанию каких-либо услуг. Сближение ставок налогообложения прибыли и заработной платы для прибыльных предприятий позволит резко уменьшить стимулы для перевода хозяйственных операций в неучитываемый в бухгалтерии наличный оборот. Однако бесприбыльным, освобожденным от налога на прибыль, или убыточным предприятиям будет по-прежнему выгодно осуществлять многие операции неучитываемыми наличными деньгами. Основной способ борьбы с такой практикой заключается в повышении стоимости операций по получению неучитываемых наличных денег до размеров, сопоставимых со ставкой уплачиваемых налогов.

Для этого следует осуществить ряд мер по борьбе с так называемыми "короткоживущими предприятиями", которые специализируются на оказании фиктивных услуг (возврате заказчику наличных денег за вычетом комиссионных вместо предоставления оговоренных в договоре услуг), через которые осуществляется нелегальный оборот наличных денег. Необходимо ужесточить правила государственной регистрации юридических лиц (наличие офисного помещения, проверка сведений о физических лицах-учредителях, повышение требований к уставному капиталу предприятий). Кроме того для борьбы с выведением средств в нелегальный наличный оборот через заключение фиктивных сделок на оказание услуг (маркетинг, консалтинг, реклама, НИОКР и пр.) следует ввести процедуру специальной регистрации в налоговых органах поставщиков подобных услуг. Условиями такой регистрации могут быть: полная ответственность учредителей по долгам организации, либо наличие определенной налоговой истории, либо предоставление обеспечения исполнения налоговых обязательств (залог, банковская гарантия и пр.) При отсутствии у поставщика таких услуг лицензии налоговых органов заказчик должен внести авансовый платеж по налогу на прибыль и по НДС за своего контрагента, после чего разрешается вычет из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль и вычет по НДС, уплаченному заказчиком.

Второй вид операций с использованием наличных денег - это занижение объема реализации продукции и услуг, фиксируемого в бухгалтерской отчетности, и получение оплаты наличными деньгами за разницу между реальной поставкой и зафиксированной в отчетности. Для борьбы с неучтенным наличным оборотом и максимально возможного предотвращения масштабов подобных операций необходимы следующие меры:

- ужесточение контроля за налогоплательщиками путем введения обязательного присвоения предприятиям, организациям и гражданам индивидуальных номеров налогоплательщиков, регистрации реального места деятельности плательщика, обязательной регистрации в налоговой службе всех банковских счетов предприятий. Необходимо принятие законодательной нормы о государственной регистрации, связывающей юридический адрес с основным местом деятельности предприятия. Следует предусмотреть возможность снятия налогоплательщика с налогового учета (с одновременным приостановлением операций по его банковским счетам и арестом имущества) в случаях неподачи отчетности по налогу на прибыль, а также отсутствия предприятия по своему юридическому и фактическому адресу. Чтобы затруднить ведение хозяйственной деятельности без налоговой регистрации следует установить обязанность банков информировать налоговые органы о заключении договоров о совместном использовании счета или аренды счета другого лица. За невыполнение этой обязанности следует предусмотреть штрафные санкции. В тех же целях следует предоставить налоговым органам право регулярно проверять подведомственную территорию на предмет выявления экономической деятельности, осуществляемой без налоговой регистрации.

- усиление контроля за движением наличных в легальном секторе и перекрытие каналов их перетока в теневой сектор через торговлю и оказание услуг за наличный расчет (обеспечение достаточной частоты проверок соблюдения правил торговли и использования контрольно-кассовых аппаратов);

- ужесточение нормативной базы, регламентирующей деятельность банковской системы, направленное на борьбу с открытием счетов без уведомления налоговой службы, с фиктивными банковскими депозитами, с передачей векселей юридических лиц физическим лицам, и т.п.

Проблема уклонения от налогов тесно связана с незаконным вывозом капитала, под которым понимаются как деньги организованной преступности (незаконная торговля оружием, наркотиками и т.п.), так и часть средств, полученных от легальной экономической деятельности, сокрытых от налоговых и таможенных органов. Для борьбы с незаконным вывозом капитала следует шире использовать административные методы, среди которых следует выделить:

- пересмотр соглашений об избежании двойного налогообложения с государствами, имеющими зоны пониженного налогообложения13;

- активное участие России в глобальном регулировании оффшорных зон;

- борьбу с искажением контрактных цен при осуществлении экспортно-импортных операций, в том числе путем перехода на использование справочных цен мирового рынка (см. ниже);

- введение порядка обязательной регистрации (а не получения разрешения на открытие) зарубежных счетов и жесткие санкции за уклонение от регистрации;

- при расчетах налогоплательщика с юридическими лицами, имеющими счета в банках-нерезидентах, через их корреспондентские счета в российских банках введение авансовой уплаты налогов за контрагента-поставщика, аналогично случаю расчетов с предприятиями, не являющимися российскими налогоплательщиками;

- усиление контроля за деятельностью в России банков-нерезидентов;

- мониторинг невозвращаемых кредитов, применение санкций (вплоть до лишения лицензий) по отношению с финансовым институтам, осуществляющим безвозвратное кредитование;

- сокращение числа уполномоченных банков с генеральной лицензией;

- введение контроля над предприятиями, оказывающими услуги по созданию оффшорных фирм и открытию зарубежных банковских счетов.

- тесную кооперацию с соответствующими международными организациями (Интерполом, национальными организациями по борьбе с организованной преступностью).

Особое значение в области борьбы с оттоком капитала имеет упорядочение платежных отношений со странами СНГ (в том числе и на межгосударственном уровне), допускающих неуплату за поставленные энергоресурсы. Необходимо заключение межправительственных соглашений, регулирующих отношения между российскими поставщиками энергоносителей и их потребителями в ближнем зарубежье, включая имущественную ответственность последних.

2) Следует расширить перечень случаев, когда налоговым органам предоставляется право доначислять налоговое обязательство сторон сделки исходя из рыночных цен, одновременно сузив произвол налоговых чиновников при определении уровня применимой рыночной цены. В настоящее время налоговым органам разрешается доначислять налоговое обязательство только при отклонении примененной сторонами сделки цены от рыночной более чем на 20 процентов. Во избежание положения, при котором можно уйти от налогообложения, допуская отклонение объявленных цен от рыночных меньшее число процентов, следует ввести практику регулярной публикации Министерством по налогам и сборам уровня рыночных цен на товары, являющиеся наиболее распространенным предметом экспортных сделок. При наличии опубликованных в указанном порядке цен, а также в ряде других случаев (сделки между взаимозависимыми лицами, большие колебания цен у одного и того же агента) налоговые органы должны иметь право переоценивать налоговое обязательство по любым сделкам вне зависимости от степени отклонения примененной ее сторонами цены от рыночной.

В целях обеспечения справедливости ценового контроля следует предусмотреть симметричные для сторон сделки последствия переоценки ее результатов на основе рыночных цен: если одной стороне налог доначислен, то другой должны быть возвращены излишне уплаченные суммы налога.

3) Способы взыскания налоговой задолженности должны дифференцироваться в зависимости от того, исчислена ли сумма задолженности самим налогоплательщиком или налоговыми органами по итогам проверки. В первом случае речь идет о бесспорной обязанности, а потому основная сумма налоговой задолженности и пени могут взыскиваться за счет имущества налогоплательщика в бесспорном порядке. Если же налоговая задолженность исчислена по результатам проверки, то следует запретить ее бесспорное взыскание за счет имущества налогоплательщика до истечения месячного срока для обжалования требования об уплате налога, а в случае подачи налогоплательщиком жалобы - также и на период ее рассмотрения. Если же налогоплательщик не обжаловал требование об уплате налога, выставленное по результатам налоговой проверки - налог может быть взыскан в бесспорном порядке.

В то же время действующий судебный порядок взыскания штрафов за нарушения налогового законодательства излишне обременителен для налоговых органов и судебной системы. Взимание штрафа должно производиться в судебном порядке, только если налогоплательщик обжаловал требование о его уплате.

4) Следует внедрить систему автоматической индексации всех параметров налоговой системы на основе использования налоговой единицы - то есть условной расчетной единицы в целях налогообложения.

5) Необходимо упрощение системы бухгалтерского учета, его приведение в вид, максимально близкий к международным стандартам. Следует еще раз отметить необходимость немедленного перехода на обязательное ведение бухгалтерского учета средними и крупными предприятиями реализованной продукции и прибыли по методу начислений взамен применяющегося в настоящее время кассового метода учета при одновременном введении симметричного метода учета затрат - по моменту возникновения обязательств. Данный метод учета должен применяться для исчисления налога на прибыль, НДС и акцизов. В противном случае в экономике будут сохраняться стимулы к наращиванию взаимных неплатежей предприятий, ведущих к недопоступлению доходов в бюджет. Одновременно учет по кассовому методу, основанный на факте оплаты продукции, создает условия для усиления криминализации экономики.

В отношении НДС возникновение обязательства по уплате налога должно определяться по более ранней из трех дат: по моменту отгрузки, моменту выставления счета-фактуры или получения оплаты. При такой организации НДС налогоплательщикам предоставляется право при приобретении товаров (работ, услуг) принимать к зачету соответствующие суммы НДС по мере их предъявления поставщиками (продавцами) счетов-фактур независимо от факта оплаты соответствующих товаров (работ, услуг) налогоплательщиком.

Несколько иначе должны определяться моменты возникновения доходов и признания расходов, сопутствующие возникновению налогового обязательства по налогу на доходы организаций. В целях этого налога - при использовании метода начислений - налогоплательщик, определяя величину налогового обязательства, будет относить свои доходы или расходы не к тем налоговым (отчетным) периодам, когда фактически по банковским счетам прошли денежные средства либо в иной форме завершены расчеты, а к тем налоговым (отчетным) периодам, в которые у него в силу заключенных контрактов возникают, соответственно, право на доходы или обязанность осуществить расходы. При этом он сможет создавать резервы по сомнительным долгам.

Только при переходе на такой порядок уплаты основных налогов счета-фактуры смогут реально эффективно использоваться в качестве инструмента налогового контроля, ускорится поступление налогов в бюджет. Вместе с тем, переход на новый порядок может привести к временному ухудшению финансового положения предприятий, поэтому следует сгладить для налогоплательщиков переход на новый порядок, в результате которого будут складываться "старые" и "новые" налоговые обязательства. Для этого следует использовать переходные положения, предусмотрев щадящие отсрочки или рассрочки.

7) В целях исключения необоснованных потерь налоговых поступлений и повышения нейтральности налогового законодательства следует сузить перечень оснований для предоставления отсрочек и рассрочек исполнения налоговых обязательств и запретить региональным и местным органам власти расширять этот перечень. Отсрочки можно предоставлять лишь в случае, если они являются предпосылкой надлежащего исполнения данным лицом своих налоговых обязательств в будущем. Поэтому предлагается предусмотреть, что предоставление отсрочки по мотиву финансовой несостоятельности налогоплательщика возможно лишь при подтверждении Федеральной службой по финансовому оздоровлению и банкротству возможности восстановления его платежеспособности. Из этих же соображений следует предусмотреть запрет на повторное предоставление отсрочки одному и тому же лицу в течение непродолжительного времени. Кроме того, исходя из принципа о недопустимости льготного кредитования государством своих налогоплательщиков, следует повысить размер процента по любым отсроченным обязательствам до рыночного уровня.

8) Следует включить реструктуризацию налоговой недоимки в число инструментов налоговой администрации, максимально ограничив стимулы в отношении злоупотребления этой мерой

9) Необходимо исключить из Налогового кодекса институт "инвестиционного налогового кредита", являющегося не средством обеспечения сбора налогов, а косвенной субсидией предприятиям.

10) Чтобы предотвратить необоснованные нарушения права собственности налогоплательщиков и минимизировать возможный ущерб от применения мер обеспечения исполнения налоговых обязательств, следует изменить меры по обеспечению исполнения налогового обязательства, исходя из следующих принципов:

- в качестве альтернативы аресту имущества налогоплательщика и приостановлению операций по его банковским счетам на период обжалования требования об уплате налога следует предоставить налогоплательщику право предоставить обычные гражданские способы обеспечения исполнения налогового обязательства: залог, поручительство, банковскую гарантию.

- следует либерализировать режим ареста имущества налогоплательщика, сняв ограничения на владение и пользование арестованным имуществом. Распоряжение готовой продукцией должно также осуществляться свободно, а распоряжение основными средствами - с санкции налоговой администрации. На случай продажи налогоплательщиком арестованного имущества без санкции налоговых органов и (или) по цене ниже рыночной следует установить правила о субсидиарной ответственности приобретателя имущества по долгам налогоплательщика в размере рыночной цены данного имущества за вычетом суммы, уплаченной за него приобретателем.

- следует исключить из арсенала мер обеспечения исполнения налогового обязательства приостановление операций по счетам в банке, так как эта мера парализует деятельность налогоплательщика. Вместо нее на период обжалования решения о взыскании налога можно использовать арест имущества или договорные формы обеспечения обязательства (залог, банковскую гарантию, поручительство). В то же время приостановление операций по счетам в банке нужно сохранить в качестве способа борьбы с некоторыми длящимися нарушениями налогового законодательства (такими как неподача декларации по налогу на прибыль), а также в качестве способа борьбы с налогоплательщиками, уклоняющимися от налогового учета и контроля.

11) В целях упрощения производства по делу о налоговом правонарушении и снижения риска коррупции следует отказаться от деления налоговых правонарушений на умышленные и неосторожные, так как возможность снижения размера ответственности по таким субъективным основаниям как форма вины создает почву для коррупции. Вместо этого базовый размер штрафов следует установить на относительно низком уровне, повышая его при наличии обстоятельств, с высокой вероятностью указывающих на мошеннический характер правонарушения. Такими обстоятельствами могут быть: совершение налогового правонарушения лицом, ранее привлекавшимся к ответственности за аналогичное правонарушение; совершение правонарушения по сговору группой лиц и пр. Во избежание коррупции право снижать размер штрафа следует предоставить исключительно суду, если налогоплательщик докажет наличие смягчающих обстоятельств.

В настоящее время штрафы за некоторые виды налоговых нарушений (например, нарушение правил учета доходов, расходов и объектов налогообложения, непредставление налоговому органу сведений, необходимых для осуществления налогового контроля и пр.) установлены в абсолютной сумме. При таком способе исчисления размеры штрафов для мелких предприятий могут оказаться слишком значительными, а для крупных - неощутимыми. Исходя из принципа равной ответственности за одинаковые правонарушения, размер штрафов следует устанавливать не в твердой сумме, а в процентах от оборота налогоплательщика.

12) В настоящее время жалобы налогоплательщиков на действия налоговых органов рассматривают вышестоящие налоговые инстанции, что противоречит требованию беспристрастности юрисдикционных органов. Поэтому необходимо обособить в структуре налоговых органов подразделения, специализирующиеся на рассмотрении налоговых споров. В перспективе следует вообще отказаться от административной процедуры обжалования решений и действий налоговых органов, и передать рассмотрение указанных дел специализированным налоговым коллегиям при судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Это связано с тем, что возможность одновременного рассмотрения налоговых споров в налоговых и судебных инстанциях порождает коллизии между их решениями и противоречит принципу экономии ресурсов юрисдикционных органов..

13) В целях поощрения налогоплательщиков к соблюдению налогового законодательства следует либерализировать правила о порядке зачета и возврата излишне уплаченных сумм налогов:

- размер процентов должен быть равен ставке пени по налоговым долгам;

- зачет или возврат излишне уплаченного налога должен осуществляться налоговыми органами автоматически независимо от наличия соответствующей просьбы налогоплательщика.

14) Целесообразно смягчить предусмотренный статьей 12 Налогового кодекса запрет на установление субъектами Федерации и муниципальными образованиями льгот по федеральным налогам в пределах сумм налога, зачисляемых в их бюджеты. Наличие или отсутствие у субъектов Федерации и муниципальных образований такого права должно зависеть от конкретного вида налога. Если база федерального налога относительно немобильна - то есть ее перемещение в регион (муниципальное образование) с более льготным налоговым режимом затруднительно для налогоплательщика - предоставление региональным и местным властям права устанавливать дополнительные льготы по такому налогу создает условия для нормальной налоговой конкуренции. Учитывая, что в настоящее время проблема обеспечения зачисления налога на прибыль в бюджеты не по месту формальной регистрации, а по фактическому месту деятельности налогоплательщика (то есть месту, где сосредоточены основные фонды, рабочие места и пр.) практически решена, представляется допустимым разрешить субъектам Федерации и муниципальным образованиям устанавливать льготы инвестиционного характера по налогу на прибыль в пределах доли налога, зачисляемой в их бюджеты. Однако в случаях, когда для получения дополнительных налоговых льгот достаточно формальной перерегистрации объекта налогообложения в другом регионе, предоставление региональным и местным властям права устанавливать дополнительные льготы недопустимо, так как дополнительные доходы предоставляющего льготы региона достигаются за счет других регионов и никак не связаны с количеством и качеством предоставляемых на данной территории бюджетных услуг. Требуется специальное решение в отношении тех льгот, которые были предоставлены регионами и местными властями до введения Налогового кодекса с тем, чтобы льготы инвестиционного характера могли быть сохранены до окончания соответствующего проекта.

2.3. РЕФОРМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но по существу унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность установлением индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставлением покрывающих "плановый дефицит" централизованных дотаций. В конечном счете, все бюджеты оказывались сведенными в единый государственный бюджет СССР, за составление и исполнение которого отвечало союзное министерство финансов, имевшее сложную иерархию административно подчиненных ему территориальных финансовых органов. В ходе "перестройки" были предприняты попытки повысить финансово-экономическую самостоятельность административно-территориальных единиц. Однако, не будучи подкрепленными глубинными политическими и экономическими реформами, они лишь усугубили кризис прежней бюджетной системы, прочно привязанной к жесткой партийно-административной вертикали.

К настоящему времени процесс формирования нового бюджетного устройства России прошел через 3 этапа. В 1991-1993 гг. произошла "стихийная децентрализация" бюджетных ресурсов, доля субнациональных бюджетов возросла с 40 до 50-55%. В этот период был принят ряд федеральных законов, вводивших основные принципы бюджетного федерализма, однако ни один из них в полной мере не был реализован. Эволюция межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила под определяющим влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами. В 1994-1995 гг., в результате проведенной реформы, произошло упорядочивание финансовых взаимоотношений между федеральным центром и регионами. Были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации - регионов, средства которого (трансферты) впервые начали распределяться на основе формулы, расширены налоговые полномочия региональных и местных властей.

Созданная в этот период система частично соответствовала, по крайней мере, внешним признакам бюджетного устройства федеративных государств, однако не имела прочной законодательной базы. 1996-1998 годы стали периодом обострения кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, усиления субъективизма и политического торга с регионами за финансовые ресурсы, массовый характер приобрело неденежное исполнение бюджетов разных уровней, задержки в выплате зарплаты работникам бюджетной сферы, резко возросли долги региональных и местных бюджетов.

С 1998 года осуществляется реализация одобренной Правительством Российской Федерации (Постановление от 30 июля 1998 года № 862) Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг. - первой среднесрочной программы действий по данному направлению. Основная задача Концепции - формирование нового механизма бюджетного выравнивания (финансовой поддержки субъектов Федерации). В 1999 бюджетном году осуществлен переход к новой методике распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), на 2000 бюджетный год она была значительно усовершенствована за счет введения объективных оценок бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов и общего повышения прозрачности расчетов. В 2001 году предполагается завершить реформирование ФФПР с выходом в конечном счете на стабильное закрепление на федеральном уровне методики и процедуры распределения основной части финансовой помощи субъектам Российской Федерации.

В то же время рамки действующей Концепции, которая принималась в иных политических условиях, узки для проведения полномасштабной реформы межбюджетных отношений. Наряду с формированием нового механизма бюджетного выравнивания, необходимы глубокие преобразования в двух других основополагающих блоках системы межбюджетных отношений - разграничении расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространие реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровне. Необходим новый этап более широкой и комплексной реформы межбюджетных отношений, увязанный с долгосрочной стратегией развития страны.

2.3.1. Необходимость реформы

В настоящее время на уровне субнациональных (региональных и местных) бюджетов сосредоточено около половины налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации, около 60% непроцентных расходов. По данным параметрам Россия практически не уступает, а по доле доходов местных бюджетов (25%)- уверенно опережает большинство федеративных государств. (Для сравнения: в середине 1990-х годов доля доходов субнациональных бюджетов в США составляла 46%, в том числе местных бюджетов - 20%, в Канаде - соответственно 54% и 12%, в Германии - 53% и 16%).

Однако это не более чем "квази-централизация" бюджетной системы. Расходы субнациональных бюджетов перегружены "федеральными мандатами" (заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы), основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи (в том числе - неформализованной), имеет место резкая несбалансированность предписанных "сверху" расходных обязательств и возможностей их финансирования. В таких условиях преимущества децентрализации (учет региональных и местных особенностей, запросов населения, взаимосвязь между уровнем налогообложения и количеством и качеством бюджетных услуг) оборачиваются ее недостатками (неравномерное финансирование социальных расходов, снижение прозрачности, финансовые злоупотребления).

Кризис межбюджетных отношнений и региональных финансов в целом вызван незавершенностью процесса реальной децентрализации бюджетной системы. Имеет место резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой при этом практически неограниченные "теневые" полномочия. Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами означает отсутствие легальной ответственности за его результаты и, как следствие, - возможность принимать решения по принципу "политической целесообразности".

В результате политическая и финансовая ответственность за положение дел на местах (от своевременной выплаты зарплаты и пособий до подготовки комумнальных служб к зиме) и населением, и региональными (местными) властями неявно возлагается на федеральный центр, который вынужден, с одной стороны, оказывать административное давление на регионы, а с другой - предоставлять им дополнительную финансовую помощь, неявно поддерживая неэффективное финансовое управление.

Невыполнимость (нерациональность) устанавливаемых федеральным законодательством требований, отсутствие четкой сферы ответственности и достаточных легальных полномочий, побуждают региональные и местные власти, при вынужденном попустительстве со стороны федерального центра, прибегать к различным формам "теневой" бюджетной политики на грани или даже за пределами законодательства: исполнение бюджетов в режиме "выборочного" секвестра, использование денежных суррогатов и зачетов, увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета, индивидуальные налоговые льготы, скрытое субсидирование, безответственные заимствования (в том числе у подконтрольных финансовых структур), сознательное накопление кредиторской задолженности, шантаж федерального правительства долгами по зарплате и т.д. Все это резко снижает качество управления общественными финансами и препятствует преодолению кризиса региональных и местных бюджетов, что, в свою очередь, не дает возможность начать полномасштабную реформу межбюджетных отношений.

Таким образом, в настоящее время: а) финансовые ресурсы в значительной степени сосредоточены на уровне субнациональных бюджетов, но они заведомо (в разы) недостаточны для выполнения возложенных на эти же бюджеты обязательств; б) официальные полномочия (обязательства) региональных и местных властей как по расходам, так и по доходам формально жестко регламентированы федеральным законодательством, но в силу невыполнимости (нерациональности) последнего его требования не выполняются; в) политическая и финансовая ответственность за финансовое выполнение бюджетных обязательств возложена на федеральное правительство, но фактические решения принимаются, вне сколько-нибудь четкого регулирования, региональными и местными властями в рамках неформальных полномочий; г) федеральный бюджет не имеет достаточных ресурсов для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в рамках формализованных процедур. В результате финансовые взаимоотношения между федеральным центром и регионами (и в еще большей степени - между региональными и местными властями) по-прежнему в основном строятся на неформальных договоренностях, вне четких и стабильных правил и процедур, при неявном признании обеими сторонами невыполнимости (нерациональности) действующего федерального законодательства.

Как следствие, региональные и местные власти не имеют долгосрочной заинтересованности в проведении рыночно-ориентированных реформ. "Выигрыш" (в том числе - повышение доходов соответствующих бюджетов) от этих реформ будет получен не сразу и с высокой степенью вероятности изъят вышестоящими властями или, как минимум, использован (не в пользу региона) в процессе политического торга за дополнительные ресурсы и льготы, а политическая ответственность за временные, но неизбежные издержки "останется на месте". В случае же отказа от проведения реформ потери от постепенной деградации экономики и социальной сферы региона (при условии сохранения административного контроля и хотя бы внешней социальной стабильности) почти наверняка будут компенсированы вливаниями из вышестоящих бюджетов, заимствованиями у контролируемых финансовых структур, скрытого или явного повышения налоговых изъятий и прочих краткосрочных мер "теневой" бюджетной политики.

Искаженность институциональных условий для экономической и бюджетной политики региональных и местных властей - ключевая экономическая проблема межбюджетных отношений. Основные усилия направляются не на создание условий для экономического роста, улучшение инвестиционного и предпринимательского климата, проведение рациональной и ответственной, понятной населению, инвесторам и кредиторам налогово-бюджетной политики, а на выторговывание у вышестоящих властей дополнительных ресурсов, льгот и привилегий, поиск путей для обхода федеральных ограничений и требований, удержание контроля над финансовыми потоками и экономическими агентами, изъятие и перераспределение "административной ренты".

Помимо общего негативного влияния на уровень жизни населения из-за ухудшения условий экономической деятельности, неэффективная система межбюджетных отношений ведет к деградации бюджетной сферы, снижает количество и качество бюджетных услуг, усиливает различия (в том числе - региональные) в доступе граждан к социальным гарантиям. В свою очередь, это отрицательно сказывается как на экономической активности, так и на эффективности государственной власти, в том числе - с точки зрения обеспечения территориальной целостности страны.

Отсутствие или недостаток стабильных правил и ответственности за их соблюдение побуждает участников межбюджетных отношений заблаговременно "укреплять" свои позиции (в том числе - скрывать реальное положение дел), выставлять заведомо завышенные требования, избегать, насколько это возможно, выполнения достигнутых договоренностей, всячески подчеркивать свою "силу" (например, демонстративным невыполнением федеральных законов). Крайними проявлениями этого процесса являются случаи налогового сепаратизма. Результатом является постоянное напряжение во взаимоотношений властей разных уровней, периодически обостряющиеся (особенно в условиях экономического и политического кризиса) центробежные тенденции, снижение эффективности государственной политики и общее ослабление государства.

2.3.2. Цели реформы

Конечные цели реформы межбюджетных отношений находятся в русле общих целей государственной политики: экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности государственной власти. Их можно рассматривать в системе критериев "экономическая эффективность" - "бюджетная ответственность" - "социальная справедливость" - "политическая консолидация".

Применительно к межбюджетным отношениям экономическая эффективность означает создание долгосрочных институциональных стимулов для субнациональных властей проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат; бюджетная ответственность - управление общественными финансами от имени и в интересах населения, при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсах соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики; социальная справедливость - поддержание на всей территории страны равного доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям; политическая консолидация - достижение общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создание условий для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.

Для поддержания устойчивого экономического роста взаимодействие властей разных уровней должно отвечать пяти основным условиям: 1) четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти; 2) субнациональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики; 3) национальные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства; 4) субнациональные власти должны быть поставлены в условия жестких бюджетных ограничений (т.е. повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а ухудшение финансово-экономического положения не должно компенсироваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимствований); 5) все эти условия должно быть стабильными и не являться предметом торга. Вместе взятые, они создают долгосрочные стимулы для конкуренции между региональными (местными) властями за привлечение экономической активности и инвестиций, а также способствуют достижению и иных стратегических целей реформы межбюджетных отношений.

Для создания этих условй необходимо ликвидировать сложившуюся к настоящему времени диспропорцию между децентрализацией бюджетных ресурсов и централизацией (официальных) бюджетных полномочий. Это означает, что для субнациональных властей исчезнет необходимость прибегать к "теневым" полномочиям, а для федеральных властей - появится возможность требовать безусловного соблюдения единых для всех регионов требований федерального законодательства.

2.3.3. Общие условия

Стартовые условия усложняют проведение объективно необходимой децентрализации бюджетной системы России.

Прежде всего, это связано с сохранением представлений о "бюджетной вертикали". Хотя бюджетным законодательством провозглашена самостоятельность федерального, региональных и местных бюджетов, бюджетная система России де-факто (а во многих отношениях - и де-юре) остается "неразделенной". Бюджетные полномочия и ответственность властей разных уровней сильно переплетены, ряд функций (например, сбор налогов) исполняется централизованно. В общественном сознании, в представлениях самих финансовых работников и властных элит прочно укоренилось представление о "бюджетной вертикали", в которой региональные и местные бюджеты по-прежнему воспринимаются в качестве территориальных подразделений единого ("общегосударственного") бюджета. Одним из проявлением этого является тот факт, что большинство претензий по невыполнению бюджетных обязательств (включая выплату зарплаты "бюджетникам" из региональных и местных бюджетов) адресуется федеральному правительству, которое вынуждено принимать меры по обеспечению хотя бы минимальной текущей сбалансированности субнациональных бюджетов.

Объективно необходимое расширение налоговых прав местных властей наталкивается на неопределенность бюджетного статуса органов местного самоуправления. В большинстве субъектов Федерации муниципальными образованиями являются бывшие города "областного подчинения" и административные районы. В то же время федеральное законодательство гарантирует каждому населенному пункту право на получение статуса муниципального образования. В некоторых субъектов Федерации зарегистрировано несколько сотен муниципальных образований при одновременном создании объединяющих их территориальных органов государственного управления, в других фактически введено "соподчинение" муниципальных образований.

Общее негативное влияние на состояние региональных финансов оказывает практически полное отсутствие конкурентной среды. Внутри регионов (муниципалитетов) по существу нет конкуренции властных элит за голоса избирателей из-за неразвитости гражданского общества и, в ряде случаев, отсутствия элементарных демократических институтов. Между регионами (муниципалитетами) практически нет конкуренции за приток финансовых ресурсов и экономической активности из-за общей "подавленности" инвестиционного климата, низкой мобильности факторов производства, неразвитости рынков капиталов, наличия межрегиональных барьеров. Создание и поддержание такой среды (прежде всего - демократических институтов и единого экономического пространства) является важнейшей функцией федеральных властей. Однако этому препятствует финансово-экономическая и политическая асимметрия российского федерализма.

Использованию премуществ децентрализации бюджетной системы препятствуют резкие межрегиональные различия. Реальная (т.е. с учетом удорожающих факторов) бюджетная обеспеченность регионов России различается в 20-25 раз. Хроническая несбалансированность (при любых собственных усилиях) высокодотационных регионов снижает бюджетную ответственность, относительно обеспеченные, в силу "естественных" причин, регионы получают незаслуженные преимущества в конкуренции за экономическую активность, усиливаются территориальные социальные различия, что в свою очередь, ведет к дезинтеграции экономического пространства и т.д. При этом высокая децентрализация налоговых доходов и необходимость обслуживания внешнего долга ограничивают возможности федерального бюджета по выравниванию межрегиональных различий. Объем финансовой помощи субъектам Российской Федерации в последние годы не превышает 1,5-2% ВВП, тогда как в США он составляет 3% ВВП, в Канаде - 4% ВВП, в Австралии - 6% ВВП. Даже после распределения трансфертов ФФПР реальная бюджетная обеспеченность регионов-"доноров" в 3,5 - 4 раза превышает обеспеченность наиболее дотационных регионов, что существенно искажает конкурентную среду и снижает преимущества децентрализации.

Другим проявлением асимметрии являются выдвигаемые время от времени претензии так называемых "регионов-доноров" на закрепление особого бюджетного статуса. "Донорами" принято называть регионы, не получающие трансферты Фонда финансовой поддержки регионов (в 2000 г. их насчитывается 18, до этого - от 8 до 13). Однако с территории примерно 35 субъектов Федерации, где проживает более половины населения страны, в федеральный бюджет поступает больше средств, чем возвращается обратно по всем бюджетным каналам (включая как финансовую помощь, так и прямые федеральные расходы). Кроме того, само понятие "регион-донор" является методически ущербным. Платят налоги в федеральный бюджет не регионы и не региональные власти, а налогоплательщики (предприятия и граждане). Налоговый потенциал любого региона создавался в течение десятилетий усилиями всей страны и работать он может только в рамках единого экономического пространства. Противопоставление "доноров" и "иждивенцев" является мифом, используемым в сугубо в политических целях и наносящим вред формированию в России реального бюджетного федерализма.

Во многом появление этого мифа связано с "закрытостью" территориального разреза федерального бюджета. Утверждение социально-экономических расходов федерального бюджета в разрезе регионов и публикация отчетов об их выполнении (система Федерального казначейства позволяет это делать в ежемесячном режиме) будет способствовать общему повышению прозрачности бюджетной системы, нормализации взаимоотношений между центром и регионами и упорядочению ответственности за финансирование бюджетных расходов в регионах.

Негативное влияние на бюджетную систему оказывают элементы асимметриии бюджетного устройства. Хотя к настоящему времени они ограничены особым статусом республик Татарстан и Башкортостан и соглашениями по межбюджетным отношениям еще с 11 субъектами Федерации, само их наличие усиливает потенциальную неустойчивость межбюджетных отношений. Особые проблемы связаны с наличием "многоуровневых" субъектов Федерации (область/край - автономный округ), в частности, по вопросу расщепления между уровнями бюджетной системы платы за недра.

Система управления общественными финансами остается цен-трализованной. Региональные и местные финансовые органы лишены ряда важных функций (сбор налогов, контрольно-ревизионная работа). При этом, хотя они формально уже не входят в систему Минфина России, фактически они по-прежнему считают себя органами "двойного подчинения", а их сотрудники весьма болезненно воспринимают лишение "федерального статуса", особенно на фоне своих бывших коллег, перешедших в федеральные структуры (Федеральное казначейство, налоговая и контрольно-ревизионная службы, государственные внебюджетные фонды).

2.3.4. Стратегия реформы

Кратчайшим путем достижения целей реформы была бы радикальная децентрализация бюджетных полномочий с резким сокращением сферы федерального регулирования субнациональных бюджетов (в том числе - в отношении выплаты зарплаты и реализации социальных гарантий). Однако "неразделенность" в общественном сознании уровней власти, огромный "навес" социальных обязательств, предъявляемых и ожидаемых от государства, несформированность рыночных институтов, неразвитость гражданского общества, резкие межрегиональные различия, отсутствие рынков капитала, традиции централизма в системе управления финансами требуют более широких, по сравнению с другими федеративными государствами, бюджетных полномочий федеральных властей, в том числе - по выравниванию бюджетной обеспеченности и регулированию налогово-бюджетной политики субнациональных властей.

Поэтому в основу стратегии реформы межбюджетных отношений должен быть положен принцип взаимоувязанного по масштабам и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации "официальных" бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

В дальнейшем, после достижения сбалансированности бюджетных полномочий и ответственности, доля ресурсов, сосредоточенных на субнациональном уровне, может и должна постепенно увеличиваться при: а) соответствующем расширении "официальных" полномочий региональных и местных властей по их формированию и использованию; б) соблюдении жестких бюджетных ограничений (отказ от восполнения потерь и изъятия результатов финансово-экономической политики); в) формировании конкурентной среды (единое экономическое пространство плюс демократические институты); г) оптимальном выравнивании бюджетной обеспеченности (как элемент конкурентного механизма: стимулы к саморазвитию не будут срабатывать при чрезмерных различиях); д) максимальной прозрачности и стабильности (или предсказуемости изменений) системы межбюджетных отношений.

Данная стратегия предусматривает одновременное реформирование всех составных частей (блоков) межбюджетных отношений: 1) расходных полномочий; 2) налоговых (доходных) полномочий; 3) механизмов финансовой помощи; 4) регулирования управления субнациональными бюджетами

Кроме того, реформа межбюджетных отношений должна охватывать соответствующие блоки государственных внебюджетных фондов (Пенсионного, Фонда социального страхования, федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования, дорожных фондов, фондов занятости), поскольку последние тесно взаимосвязаны с бюджетной системой и являются сопоставимым по объему с федеральным бюджетом каналом территориального перераспределения финансовых ресурсов.

2.3.4.1. Расходные полномочия

В основе всей системы бюджетного федерализма должно лежать четкое законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности властей разных уровней.

Однако, в отличие от разделения доходных источников, разграничение расходных полномочий до сих пор находится вне сколько-нибудь целостного нормативно-правового регулирования, базируясь на унаследованных от советской практики подходах. Формулировки соответствующих разделов Бюджетного кодекса аморфны, сохраняется значительная сфера "совместных" (пересекающихся) расходов. Продолжают действовать многочисленные правовые акты федерального уровня (от законов до ведомственных инструкций), возлагающие на субнациональные власти дополнительные расходные полномочия, не обеспеченные (или частично обеспеченные) источниками финансирования. По минимальным оценкам, общий объем таких "федеральных мандатов" достигает 8% ВВП при среднем уровне их финансирования из субнациональных бюджетов 30%. К этому следует добавить обязательства по финансированию заработной платы в бюджетной сфере (3-3,5% ВВП), также являющейся предметом жесткого федерального регулирования и контроля. Многие расходы финансируются бюджетами разных уровней просто "по инерции" без четких обязательств и ответственности.

Соответствующие разделы Бюджетного кодекса как базового для данной сферы закона должны быть существенно переработаны.

Сфера "совместного" финансирования бюджетных расходов должна быть сокращена до минимума. Перечень расходов, подлежащих финансированию из бюджетов разных уровней, должен быть конкретизирован в привязке к бюджетной классификации на максимально глубоком ее уровне. При этом может действовать принцип "закрепление по умолчанию": если данная позиция (например, "типовое" дошкольное образование) закреплена за местными бюджетами, то финансирование отдельных учреждений (или видов расходов) из региональных или федерального бюджета может осуществляться только на основе специального реестра таких учреждений (с обоснованием исключений из общего правила) или в рамках специально принятого по данному вопросу правового акта. Решая вопрос о разграничении полномочий, необходимо четко различать уровень власти и управления: а) определяющий качество (стандарты) предоставления тех или иных услуг; б) организующий производство (предоставление, "доставку" населению) тех или иных бюджетных услуг и в) обеспечивающий финансирование производства (предоставления) данных услуг. Данные позиции должны быть четко отражены в отраслевом законодательстве, конкретизирующем установленное Бюджетным кодексом общее разграничение расходных полномочий и ответственности между властями разных уровней.

В Бюджетном кодексе следует закрепить принципы разграничения расходных полномочий между бюджетами всех трех уровней, а затем - обеспечить их реализацию в "отраслевом" законодательстве (но не в двухсторонних соглашениях). К таким принципам относятся: субсидиарность (рассмотрение вопроса о закреплении тех или иных расходов начинается с самого низкого уровня бюджетной системы, максимальная близость к потребителям бюджетных услуг), территориальное соответствие ("немобильные" общественные товары и услуги, которыми пользуются преимущественно население данной ограниченной территории должны предоставляться за счет средств регионального или местного бюджета), экономия масштаба (ряд расходов намного выгоднее осуществлять "крупными порциями"), учет внешнего эффекта (чем выше заинтересованность общества в целом от должного выполнения отдельными регионами/муниципалитетами своих обязательств или чем выше общий ущерб от их возможного невыполнения - тем больше предпосылок для централизации).

Сложившееся к концу 1990-х гг. разделение расходов между бюджетами разных уровней, за отдельными исключениями, в целом отвечает этим принципам. Наиболее существенным их нарушением является финансирование профессионального (высшего, начального и среднего) образования из федерального бюджета, а значительной части социальной помощи населению, установленной федеральными законами - из субнациональных бюджетов. Большинство высших и особенно средних и начальных профессиональных учебных заведений ориентировано на региональные рынки труда, их финансирование и управление из федерального центра неэффективно (при этом за федеральным министерством может сохраниться функция установления стандартов качества образования). Поддержание же на всей территории страны определенных социальных гарантий (прежде всего, для малообеспеченных, престарелых, инвалидов) является типичной общенациональной функций, передача которой на региональный уровень фактически ведет к исчезновению федеральной социальной политики.

Необходимо принять политически болезненные, но абсолютно необходимые меры по сокращению "федеральных мандатов", не обеспеченных источниками финансирования.

Необходим прямой запрет на принятие законов, других нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в их сферу компетенции, а также на принятие отсылочных норм об "учете" такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и/или бюджетном выравнивании. Финансовые обязательства, непосредственно установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровня, должны "автоматически" закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов - либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней.

В настоящее время существует 8 основных типов "федеральных мандатов", по отношению к которым должна действовать своя программа мер по их упорядочиванию и сокращению.

1) Расходы, формально закрепленные за федеральным бюджетом, но частично финансируемые из субнациональных бюджетов (территориальные подразделения федеральных структур, коммунальные расходы федеральных учреждений и т.д.). Необходимо снять "вынужденность" финансирования этих расходов субнациональными властями с одновременной передачей некоторых учреждений на финансирование из региональных бюджетов, ввести территориальный разрез планирования ведомственных расходов, в перспективе - законодательно запретить финансирование из субнациональных бюджетов федеральных расходов.

2) Бюджетные учреждения, находящиеся в федеральной собственности, но финансирующиеся (по устаревшим решениям) из субнациональных бюджетов (конные заводы, семеноводческие станции и т.д.). Учреждения, выполняющие федеральные функции, должны быть переданы на финансирование через сметы соответствующих федеральных ведомств, ряд учреждений может быть передан в ведение (собственность) региональных властей или приватизирован.

3) Ведомственные льготы (главным образом, по оплате жилищно-коммунальных и транспортных услуг военнослужащими, работниками федеральных органов). Должны финансироваться в рамках смет расходов соответствующих федеральных министерств (с выплатой компенсаций сотрудникам) или отменены.

4) Льготы отдельным категориям работников бюджетной сферы. Целесообразно принять решение об их полной отмене с увязкой с очередным повышением заработной платы соответствующим категориям работников.

5) Территориальные льготы, "привязанные" к определенным районам (Крайний Север, сельская местность). В основном должны быть отменены с включением либо в заработную плату, либо в социальное пособие по нуждаемости. Возможно сохранение отдельных видов пособий (например, по переселению из северных районов) с прямой выплатой из федерального бюджета.

6) Социальные пособия и льготы (гражданам, имеющим детей, ветеранам, инвалидам, многодетным и неполным семьям, пострадавшим от радиации, переселенцам, адресные жилищные субсидии и т.д.). В конечном счете должны быть заменены единым пособием по нуждаемости, которое будет выплачиваться непосредственно из федерального бюджета через систему органов социальной защиты. В переходный период возможно финансирование части из них через региональные бюджетов, получающих на эти цели федеральные субвенции.

7) Заработная плата в бюджетной сфере. В конечном счете должна устанавливаться региональными (местными) властями исходя из имеющихся возможностей, без какого-либо федерального регулирования. На переходном этапе возможно (со)финансирование ежегодной индексации и/или "базовой" зарплаты (например, 50% ее нынешнего уровня) в форме федеральных субвенций региональным бюджетам.

8) Бюджетные нормативы. В бюджетной сфере неявно продолжают действовать множество натуральных и финансовых норм и требований, ограничивающих самостоятельность субнациональных властей и бюджетных учреждений. Должны быть отмены с переходом к целевым параметрам планирования предоставления бюджетных услуг и индикаторам "результативности".

В то же время, как показывает международный опыт, полная ликвидация "федеральных мандатов" невозможна. Во многих сферах (прежде всего, в социальной и экологической политике) за федеральными властями в любом случае будет закреплено установление общенациональных норм и стандартов, а за региональными (местными) - производство и финансирование соответствующих услуг. Повышение общенациональных требований влечет за собой рост расходов субнациональных бюджетов и поэтому должно сопровождаться включением в схемы бюджетного выравнивания (при адекватном повышении объемов финансовой помощи), сокращением (отменой) других федеральных норм или, в крайнем случае, расширением их налоговых полномочий (если установлен общий предел на уровень налогообложения - то при одновременном снижении ставок по федеральным налогам). Прямые компенсации из федерального бюджета возможны и желательны, но не обязательны. Однако в любом случае такие "мандаты" должны быть: а) выражены не в затратах, а результатах (целях); б) приниматься только в пределах "закрытого" перечня "разделенных" полномочий (стандарты - за федеральными, финансирование - за субнациональными властями) и в) вступать в силу не ранее определенного срока (например, 6 месяцев) до начала очередного бюджетного года.

С этой точки зрения необходимо пересмотреть концепцию минимальных государственных социальных стандартов. Последние должны быть выражены в конечных результатах (а не затрат и/или обеспечения объектами, материальными ресурсами и пр.) и служить "ограничителем" для введения "федеральных мандатов" в отношении расходных полномочий, закрепленных за региональными (местными) властями. При этом собственно финансовые нормативы обеспечения этих стандартов (как правило, в расчете на 1 потребителя бюджетных услуг без расшифровки по видам расходов) должны использоваться только в качестве расчетных индикаторов, а не как обязательные к исполнению параметры бюджетного планирования.

Особой проблемой является разграничение обязательств по финансированию зарплаты в бюджетной сфере. Хотя формально соответствующие функциональные расходы (на образование, здравоохранение и пр.) закреплены за региональными и местными властями, в своей "зарплатной" части они фактически и юридически являются типичным "федеральным мандатом" (единая тарифная сетка, районные коэффициенты, решения об индексации, требования к штатному расписанию и т.д.). Необходимо либо отменять (сокращать) федеральное регулирование зарплаты в бюджетной сфере, либо открыто перевести ее (по крайней мер, в "базовой" части, с правом регионов и муниципалитетов вводить свои надбавки, или в ежегодных ее повышениях) в статус "федерального мандата" с финансированием за счет компенсаций (субвенций) из федерального бюджета. Однако в любом случае в ходе реформы федеральное регулирование заработной платы в бюджетной сфере регионов должно быть сведено к минимуму и только в этой части финансироваться как "федеральный мандат".

2.3.4.2. Налоговые полномочия

В настоящее время региональные и особенно местные власти не обладают сколько-нибудь существенными налоговыми полномочиями. Более 90% налоговых доходов консолидированного бюджета страны формируется за счет отчислений от федеральных ("закрепленных" и "регулирующих") налогов, собственные налоги составляют соответственно 13% и 8% общих доходов региональных и местных бюджетов. Перечень региональных и особенно местных налогов ограничен малозначимыми видами налогов, что не позволяет реализовать основовполагающие принципы децентрализации бюджетной системы и существенно ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность субнациональных властей.

Унаследованный от советской практики принцип расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы несовместим с требованиями реально децентрализованной бюджетной системы. Во-первых, он не обеспечивает взаимосвязи между уровнем налогообложения (выбираемым, в конечном счете, населением регионов и муниципалитетов) и количеством/качеством получаемых бюджетных услуг - ключевого условия для повышения эффективности бюджетной системы. Во-вторых, получая основную часть доходов от федеральных налогов, субнациональные власти фактически распоряжаются "чужими" деньгами - как всегда в таких случаях недостаточно ответственно. В-третьих, в условиях, когда нормативы отчислений от "регулирующих" налогов или условия их взимания (налогвая база, ставки, льготы) могут быть изменены на федеральном уровне, субнациональные власти лишены долгосрочных стимулов поддерживать благоприятный инвестиционный климат, наращивать (и показывать в отчетности) собственную налоговую базу. В-четвертых, возникает неявная конкуренция с федеральными властями за одну и ту же налоговую базу (одна из возможных причин широкого распространения на региональном уровне денежных суррогатов - стремление максимально повысить свою долю в регулирующих налогах). В-пятых, не имея "легальных" полномочий для проведения налоговой политики, субнациональные власти начинают прибегать к "полулегальным" рычагам воздействия на налогоплательщиков. Наконец, если бы население платило налоги по ставкам, установленным региональными и местными властями, подотчетность и прозрачность последних значительно возросла бы.

Конечным результатом реформы должен стать полный отказ от разделения налогов на "собственные", "закрепленные" и "регулирующие", а также от самого понятия "нормативы отчислений от федеральных (региональных) налогов". Все налоги и поступления по ним должны быть только собственными. Поступления по федеральным налогам полностью, без какого бы то ни было "расщепления", должны поступать в федеральный бюджет, региональные налоги - только в региональные бюджеты, местные налоги - только в бюджеты муниципальных образований. Соответственно, налоговое законодательство должно устанавливать как налоговые полномочия властей разных уровней, так и разделение налоговых поступлений по принципу "один налог - один бюджет" при существенном расширении налоговых полномочий (в рамках "закрытого" переченя налогов) региональных и особенно местных властей (на промежуточных этапх реформы могут сохраняться 1-2 "расщепляемых" налога). При этом, поскольку в рамках этого принципа налоговые поступления каждого уровня бюджетной системы будут определяться налоговой политикой (ставками) соответствующих властей, с самого начала реформы необходимо отменить нормы федерального законодательства, устанавливающие какие-либо пропорции распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы.

Для разделения налоговых полномочий (налогов) между уровнями власти следует исходить из следующих принципов: а) налоговые полномочия федеральных властей должны быть достаточными для регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического и налогового пространства; б) доходы, генерируемые национальной экономикой в целом, должны облагаться федеральными налогами; в) чем выше мобильность и неравномерность территориального размещения налоговой базы - тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом; г) чем труднее обеспечить уплату налога по месту фактической деятельности - тем "выше" должен быть уровень данного налога; д) региональные и местные налоги не должны препятствовать перемещению капиталов, рабочей силы, товаров и услуг; е) региональные и местные налоги не должны позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты).

Исходя из этого, основными федеральными налогами должны быть: таможенные пошлины, НДС, акцизы (уплачиваемые предприятиями), федеральный налог на прибыль (доход предприятий и организаций), подоходный налог, платежи за использование неравномерно размещенных природных ресурсов (прежде всего - за добычу углеводородного сырья и других экспортных сырьевых ресурсов), федеральные лицензионные и регистрационные сборы.

В состав региональных (субъектов Федерации) налогов целесообразно включить: региональный налог на прибыль (доходы), акцизы, уплачиваемые оптовой торговлей, дорожный налог, платежи за пользование лесными и водными ресурсами, общераспространенные полезными ископаемыми, экологические платежи, региональные лицензионные и регистрационные сборы.

Местными налогами должны стать: налог на недвижимость (до его введения - налоги на имущество и земельный налог), налоги на малый бизнес (единый налог на вмененный доход, единый сельскохозяйственный налог), местные лицензионные и регистрационные сборы. Кроме того, значительную часть доходов местных бюджетов должны составлять платежи населения за предоставляемые местными органами и муниципальными предприятиями услуги.

Оптимальной формой регионального налога на прибыль (доходы) является надбавка к федеральной ставке (при ограничении ее максимального уровня и использовании одной и той же налогооблагаемой базы), что позволяет обеспечить сочетание единства налогового пространства и налоговой самостоятельности регионов (муниципалитетов). В перспективе аналогичный принцип может быть применен при разделении подоходного налога на федеральный, региональный и местный, при этом два последних могут вводится в форме подушевых сборов (в фиксированной сумме, не превышающей установленный федеральным законом потолок).

При проведении реформы, особенно на ее начальном этапе, следует в максимальной степени применять "обмен" налоговыми поступлениями (налогами), по-возможности не выходя за пределы фактически сложившихся пропорций разделения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. Вариантами такого "обмена" являются: а) платежи за пользование неравномерно размещенными природными ресурсами - полностью в федеральный бюджет, за пользование общераспространенными ресурсами - полностью в региональные бюджеты; б) акцизы, закрепленные за бюджетами субъектов Федерации - полностью в региональные бюджеты, налог на имущество - полностью в местные бюджеты; в) налог на покупку иностранных денежных знаков и государственная пошлина - полностью в федеральный бюджет, налог на игорный бизнес и налог на вмененный доход (за исключением платежей во внебюджетные фонды) - полностью в местные бюджеты.

В целях предотвращения чрезмерной концентрации налоговых поступлений в отдельных субъектах Федерации и муницпальных образований как на федеральном, так и на региональном уровне может вводится специальный порядок регистрации особо крупных налогоплательщиков (с зачислением дополнительно поступающих от них налогов в федеральный и/или региональные фонды выравнивания), а также механизм "отрицательных трансфертов" (перечисление части доходов "сверхобеспеченных" регионов или муниципалитетов в вышестоящие бюджеты для формирования фондов выравнивания). Кроме того, для противодействия несправедливой налоговой конкуренции должно быть резко усилена нормативно-правовая база, обеспечивающая уплату региональных и местных налогов по месту фактической деятельности (а не регистрации) предприятий.

2.3.4.3. Финансовая помощь

Механизм предоставления финансовой помощи должен отвечать следующим требованиям: а) разделение финансовой помощи на текущую, инвестиционную и "реформо-стимулирующую"; б) в рамках текущей поддержки - разделение финансовой помощи на реализацию "федеральных мандатов" и собственных расходных полномочий; в) в рамках текущей и инвестиционной поддержки - формулы с использованием объективных оценок бюджетных потребностей и налогового потенциала территорий (а не фактических расходов и доходов); г) прозрачность и проверяемость расчетов, их обеспеченность объективными и достоверными исходными данными, не являющимися предметами согласований; д) возможность реализовывать, в рамках единой методологии, приоритеты бюджетного выравнивания; е) в рамках "реформо-стимулирующей" помощи - открытость, объективность и прозрачность процедур и критериев отбора регионов.

Основная часть финансовой помощи из федерального бюджета будет по-прежнему предоставляться через Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов (ФФПР). К 2001 г. должно быть завершен переход к новой методике его распределения, которая обеспечивает выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с учетом объективных региональных факторов удорожания бюджетных услуг (индексов бюджетных расходов) и налогового потенциала территорий (индексов налогового потенциала, отражающих уровень и структуру валового регионального продукта). Различные соотношения двух частей Фонда (первой - выравнивание относительно среднероссийского уровня, второй - выравнивание до гарантированного минимального уровня) позволяет в рамках единой методики и одних и тех же исходных данных реализовывать различные приоритеты бюджетного выравнивания и региональной политики. После завершения перехода к новой методике распределения ФФПР должны быть утверждены относительно стабильные региональные параметры (индексы бюджетных расходов и налогового потецниала) при том, что общие для всех регионов показатели (объем ФФПР, прогнозируемый рост налоговых доходов субъектов Российской Федерации, соотношение между первой и второй частью ФФПР, ограничения на относительные изменения объема трансфертов по сравнению с предыдущим годом) будут устанавливаться в ходе утверждения федерального бюджета на очередной год. В перспективе части трансфертов ФФПР может придан целевой характер с ориентацией на долевое со-финансирование приоритетных расходов региональных бюджетов.

На первом этапе реформы в составе федерального бюджета будет создан Фонд компенсаций, через который должно осуществляться финансирование (в форме целевых субвенций региональным бюджетам) сохраняющихся прямых "федеральных мандатов", прежде всего - социальных пособий и льгот. Общий объем этого Фонда должен полностью покрывать возложенные на региональные бюджеты федеральными законами финансовые обязательства по выплате социальных пособий и льгот, а его средства - распределяться между всеми без исключения субъектами Федерации, вне зависимости от их бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом удорожающих факторов). В дальнейшем, по мере расширения практики выплаты соответствующих федеральных пособий непосредственно гражданам через органы Федерального казначейства и органы социальной защиты, размер Фонд компенсаций будет сокращаться вплоть до его полной ликвидации (или присоединения к ФФПР).

Дополнительными элементами механизма финансовой помощи субъектам Федерации станут Фонд регионального развития (со-финансирование инвестиционных программ по развитию регионов) и Фонд развития (реформирования) региональных финансов (поддержка, на конкурсной основе, экономических и бюджетных реформ в регионах). Кроме того, в рамках "реформо-стимулирующей" финансовой помощи могут быть создан фонд для со-финансирования адресных жилищных пособий, средства которого могут предоставляться регионам при условии выполнения федеральных стандартов по переходу к новой системе оплаты жилищно-коммунальных услуг.

Основные подходы к формированию и распределению финансовой помощи должны быть определены федеральным законодательством и среднесрочным финансовым планом, при рассмотрении же ежегодного закона о федеральном бюджете могут корректироваться параметры, непосредственно связанные с приоритетами и условиями федеральной бюджетной политики на очередной год. На завершающем этапе реформы субъекты Российской Федерации должны иметь возможность самостоятельно рассчитывать основной объем полгающейся им финансовой помощи из федерального бюджета как на очередной бюджетный год, так и на среднесрочную перспективу (за исключением средств, распределяемых на конкурсной основе). Аналогичные принципы и механизмы оказания финансовой помощи должны действовать и в отношениях "субъект Федерации - муниципальные образования". В рамках государственных внебюджетных фондов (Пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования, дорожного, занятости) территориальное перераспределение финансовых средств также должно осуществляться на основе формализованных, "прозрачных" и стабильных правил, при необходимости - с повышением уровня централизации доходов.

В целях реализации одного из ключевых требований реформы - поддержания для субнациональных бюджетов жестких бюджетных ограничений - в течение бюджетного года не должны применяться какие-либо формы финансовых перечислений в региональные бюджеты, не утвержденные в федеральном бюджете с разбивкой по регионам. Соответственно, из бюджетного законодательства, бюджетной классификации и отчетности должны быть исключены категории "средства, передаваемые в порядке взаимных расчетов" и "бюджетные ссуды". Первые, в случае необходимости, могут быть заменены конкретными категориями целевой финансовой помощи в рамках соответствующих фондов, вторые - авансовыми трансфертами Фонда финансовой поддержки регионов или Фонда поддержки муниципальных образований (желательно - с утверждением лимитов на их использование).

2.3.4.4. Управление субнациональными бюджетами

Федеральное законодательство должно четко устанавливать единые минимальные требования к субнациональным бюджетам и бюджетному процессу (базовая бюджетная классификация, бухгалтерская отчетность, учет и отчетность, процедуры исполнения, в том числе казначейские технологии), а также, в ряде случаев, к бюджетной политике субнациональных властей. В то же время следует избегать чрезмерной регламентации и введения законодательных норм, соблюдение которых не может быть обеспечено (проверено) или не оказывает существенного влияния на общее состояние бюджетной системы. Значительная часть федерального бюджетного регулирования может быть передана на уровень субъектов Федерации (в том числе - путем принятия на федеральном уровне "рамочных", типовых законов или разделов).

В дополнение к минимальным федеральным требованиям федеральное правительство должно поддерживать использование субнациональными властями дополнительных, более высоких стандартов качества управления и бюджетной политики. В этих целях на федеральном уровне может быть разработан и регулярно обновляться Кодекс лучшей практики, опережающий в своем развитии законодательные требования. Субъекты Федерации и муниципальные образования, выполняющие, полностью или частично, требования этого Кодекса, могут иметь доступ к дополнительным финансовым ресурсам, предоставляемым федеральным бюджетом в рамках "реформо-стимулирующих" программ финансовой помощи, международными финансовыми организациями (инвестиционные займы, получаемые под гарантии федерального правительства у МБРР и ЕБРР), частными инвесторами и кредиторами (в результате получения официальных рейтингов кредитоспособности ) и т.д. Необходимо повысить качество подготовки и профессиональный статус финансовых работников, в том числе - за счет введения федерального сертификата "управляющий общественными финансами".

Особое внимание в федеральном законодательстве должно быть уделено выполнению обязательств субнациональными властями перед населением, бюджетными организациями, кредиторами. В этих целях следует сохранить законодательные ограничения на уровень дефицита и задолженности региональных и местных бюджетов (в том числе - с полным запретом внешних заимствований). Значительная часть стандартов Кодекса лучшей практики также должна быть посвящена "саморегулированию" долговой политики субнациональных властей. В случае "невынужденного" нарушения финансовых обязательств перед населением, бюджетополучателями и кредиторами, невыполнения установленных федеральным законодательством требований к управлению бюджетами в отношении региональных (местных) бюджетов федеральным правительством может и, в установленных случаях, должен вводиться режим внешнего финансового управления. Федеральное законодательство (Бюджетный кодекс) должно четко регламентировать условия и порядок введения такого режима, а также его прекращения. Бюджеты субъектов Федерации, на 50 и более процентом зависящие от финансовой помощи из федерального бюджета, в обязательном порядке должны исполняться территориальными органами Федерального казначейства.

Одновременно необходимо поэтапно расширять самостоятельность региональных и местных финансовых органов. В перспективе им должно быть предоставлено право выбора между заключением агентских соглашений на соответствующее обслуживание территориальными органами Федерального казначейства, Министерства налогов и сборов, федеральных контрольно-ревизионных служб или созданием собственного казначейства и налоговой службы (с четкой процедурой и критериями сертифицирования соответствующими федеральными ведомствами). Собственные контрольные органы (счетные палаты) субъектов Федерации и муниципальных образований могут возглавляться выбранным населением должностным лицом, отвечающим определенным квалификационными требованиям ("аудитор субъекта Федерации, муниципального образования").

Должна быть существенно усилена роль Министерства финансов как органа, обеспечивающего выполнение единых "правил игры" для субнациональных властей в налогово-бюджетной сфере. При этом необходимо более четко установить функции и полномочия министерства по: а) оперативному (текущему) взаимодействию с бюджетами субъектов Федерации в процессе исполнения федерального бюджета; б) среднесрочному (до 3-х лет) прогнозированию основных межбюджетных пропорций в увязке с идущими в различных секторах структурными реформами с выходом на конкретные плановые показатели очередного бюджетного года; в) развитию федерального законодательства по вопросам межбюджетных отношений и субнациональных финансов и г) установлению как обязательных, так и дополнительных (Кодекс лучшей практики) стандартов управления субнациональными финансами, их нормативно-методическому обеспечению и мониторингу (контролю) за соблюдением.

2.3.5. Варианты проведения реформы

В рамках общей стратегии реформы возможны различные тактические варианты, различающихся в основном степенью федерального регулирования объема и структуры расходов субнациональных бюджетов. Двумя крайними (но не взаимопротиворечивыми) вариантами проведения реформы являются: 1) полный и максимально быстрый отказ от вмешательства федерального центра в расходные полномочия субнациональных властей; 2) сохранение на протяжении достаточно длительного переходного периода финансирования через региональные бюджеты (с выделением из федерального бюджета целевой финансовой помощи) крупных "федеральных мандатов".

Первый вариант предполагает отменить все виды "федеральных мандатов" для субнациональных властей, в частности: а) перевести все виды социальных льгот и пособий в денежную форму (в перспективе - единое пособие по нуждаемости), выплачиваемые гражданам непосредственно из федерального бюджета, а также предоставить региональным или местным органам власти самостоятельно устанавливать критерии (отношение квартплаты и платежей зак коммунальные услуги к доходам) предоставления адресных жилищных субсидий из региональных (местных) бюджетов; б) отменить федеральное регулирование заработной платы в бюджетной сфере, входящей в сферу ответственности субнациональных властей. Одновременно должен начаться процесс "разделения" налогов по принципу "один налог - один бюджет" с максимально быстрым выходом на полную налоговую самостоятельность региональных и местных властей. Ключевым элементом данного варианта является эффективный режим внешнего финансового управления, вводимый в субъектах Федерации (мунципальных образованиях), не выполняющих свои финансовые обязательства перед населением и бюджетополучателями.

Второй вариант предполагает сохранение финансирования через региональные бюджеты федеральных социальных пособий и льгот, а также регулирования основной части заработной платы, выплачиваемой из субнациональных бюджетов. Финансирование этих "мандатов" должно, полностью или частично, осуществляться за счет целевой финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета, что, наряду с существенным повышением централизации налоговых доходов, требует создания действенных механизмов административного контроля за ее использованием на местах (в том числе - за счет более широкого, чем в предыдущем случае, участия Федерального казначейства в исполнении региональных и местных бюджетов). Как и в предыдущем варианте, должно происходить разделение налоговых полномочий, однако объем региональных и местных налогов будет существенно (на величину "федеральных мандатов") меньше.

Каждый из этих вариантов имеет свои преимущества и недостатки. Первый вариант в короткие сроки создает наилучшие, насколько это возможно в рамках межбюджетных отношений, условия для экономического роста, прежде всего, в наиболее развитых регионах и крупных городах. Кроме того, будет создана эффективная, стабильная и не требующая в обозримой перспективе существенных реформ система межбюджетных отношений. Но при этом усиливаются межрегиональные различия, разрыв между "рыночными" и "кризисными" регионами, внутри регионов - между городскими и сельскими мунципалитетами. Возможно временное нарастание социальная напряженность, вплоть до системного социально-политического кризиса во многих средне- и слаборазвитых регионах. При реализации второго варианта из-за увеличения территориального перераспределения бюджетных ресурсов, оттока средств из наиболее развитых регионов и меньшей налоговой самостоятельности субнациональных властей ухудшаются условия для экономического роста. Одновременно создаются предпосылки для снижения социальной напряженности и сглаживания межрегиональных различий за счет более интенсивного бюджетного выравнивания и обеспечения выполнения социальных обязательств на всей территории страны. В дальнейшем потребуется проведение новой, достаточно радикальной, реформы межбюджетных отношений, направленной на де-регулирование расходов субнациональных бюджетов и фактическую реализацию (в более благоприятных стартовых условиях) первого варианта.

Реализация реформы будет осуществляться в достаточно широком спектре между этими крайними вариантами. При этом они основаны на одних и тех же посылках и не являются взаимоисключающими. Кроме того, имеется целый ряд мер, которые должны быть реализованы вне зависимости от выбранного варианта реформы. Вне зависимости от выбранного варианта, на первом этапе реформы должна быть устранены наиболее острые противоречия и недостатки существующей системы межбюджетных отношений, на втором этапе - определены базовые параметры новой системы межбюджетных отношений, основанной на реальной децентрализации налогово-бюджетных полномочий, на третьем этапе - осуществлено регулирование ее различных элементов с выходом в конечном счете на практически полную автономию субнациональных властей по вопросам регионального и местного ведения. Первый этап должен быть реализован в 2000-2001 гг, второй - в 2002-2003 гг, третий - к 2005 г. Вариантный План действий по реализации реформы приведен в приложении X1.

2.3.6. Прогнозные показатели

Реализация предложенной стратегии приведет существенным изменений межбюджетных пропорций (Приложение X2).

Ключевым параметром является уровень собственных обязательств субнациональных бюджетов. В 1999 г. расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации составили 14,5% ВВП, прирост кредиторской задолженности - 0,3% ВВП. Кроме того, накопленная кредиторская задолженность составляла 2% ВВП, задолженность перед коммерческими кредиторами, по различным оценкам, - не менее 2,5% ВВП. Если исходить из погашения всей накопленной задолженности за 10 лет, то ежегодно на эти цели субнациональным властям необходимо направлять до 0,5% ВВП. Таким образом, текущие обязательства субнациональных властей в условиях 1999 года оцениваются в 15,3% ВВП (без учета нефинансируемых "федеральных мандатов", которые должны быть отменены при любом варианте проведения реформы). В случае объективно необходимой передачи в региональные бюджеты начального и среднего профессионального и части высшего образования они возрастут на 0,5% ВВП, однако эти расходы при формировании прогноза можно не учитывать, поскольку они могут быть увязаны с сокращением ведомственных и территориальных льгот и других "косвенных" мандатов.

Резервами для сокращения обязательств субнациональных бюджетов являются: 1) передача в федеральный бюджет обязательств по прямым "федеральным мандатам" в размере от 1,0 до 4,5% ВВП: социальным пособиям и льготам (до 1% ВВП), заработной плате в бюджетной сфере (0,5% ВВП при ежегодной индексации, 2% - при ежегодной индексации и выплате "базовой" зарплате, 3,5% ВВП - по полной выплате); 2) сокращение нерациональных расходов в объеме 3,1% ВВП: ликвидация субсидий ЖКХ (2,8% ВВП, имея в виду, что 0,7% ВВП из них должны перейти в категорию адресных субсидий населению), другим производственным отраслям и "прочим расходам" (до 1% ВВП). В случае использования этих резервов общее сокращение обязательств субнациональных бюджетов составит от 4,1 до 7,6% ВВП в зависимости от степени федерального регулирования заработной платы в бюджетной сфере.

Таким образом, минимальный объем собственных обязательств субнациональных бюджетов на завершающем этапе реформы оценивается в вилке от 10,8 до 8,8% ВВП. Субнациональные власти должны иметь возможность, прилагая "средние" налоговые усилия, полностью покрыть эти обязательства за счет собственных ("непересекающихся") налогов (на промежуточных этапах реформы - с сохранением расщепления по отдельным федеральным налогам). При этом, вне зивисмости от выбранного варианта, объем расходов субнациональных бюджетов составит около 11,8% за счет предоставления различных видов финансовой помощи из федерального бюджета. Кроме того, на уровень расходов (собственных обязательств) субнациональных властей может и должна оказывать существенное влияние (как в сторону повышения, так и понижения) проводимая на местах налоговая и бюджетная политика.

При минимальном федеральном регулировании субнациональных бюджетов (первый вариант) в пользу федерального бюджета должно быть перераспределено 1,0% ВВП, необходимых для финансирования социальных пособий и льгот, и, по-возможности, для индексации заработной платы в 2001 году (переходном к полной отмене регулирования зарпалты в бюджетной сфере). При этом объем финансовой помощи регионам, начиная со второго этапа, будет ограничен "общим" выравниванием (трансфертами ФФПР в размере 1% ВВП), поскольку финансирование федеральных пособий различным категориям граждан в перспективе будет проводиться целиком из федерального бюджета. В максимальном, с точки зрения регулирования уровня и структуры расходов субнациональных бюджетов, варианте объем перераспределения должен составить 4,5% ВВП для финансирования через Фонд компенсаций "федеральных мандатов", переданных на региональный уровень. При этом объем финансовой помощи регионам из федерального бюджета первоначально составит 5,5% ВВП (1% ВВП - трансферты ФФПР, 4,5% ВВП - финансирование через Фонд компенсаций "федеральных мандатов", в том числе 3,5% ВВП - заработная плата, 1,0% ВВП - социальные пособия и льготы), а затем будет сокращаться по мере отмены "федеральных мандатов".

Исходя из этих предпосылок, в первом (минимальном) варианте централизация налоговых доходов в размере 1,0% ВВП обеспечивается за счет отмены зачисления НДС в бюджеты субъектов Федерации. При этом в качестве промежуточного шага может использоваться 100-процентное зачисление в федеральный бюджет НДС, уплачиваемого только особо крупными налогоплательщиками общенационального значения (РАО "Газпром", "Межрегионагаз", "ЕЭС России", "Транснефть" и т.д.), зарегистрированными в специально созданном для них федеральном налоговом округе. Во втором (максимальном варианте) для перераспределения в пользу федерального бюджета 4,5% ВВП потребуется: 1) отменить зачисление НДС в бюджеты субъектов Федерации - 1,0% ВВП (возможно, с промежуточным шагом путем создания федерального налогового округа); 2) отменить зачисление налога на прибыль в региональные бюджеты - 2,5% ВВП (к концу реформы региональный налог на прибыль может быть восстановлен); 3) снизить долю субнациональных властей в налогооблагаемой базы по подоходному налогу с 85% до 45% - 1,0% ВВП (с последующим повышением). Дополнительными источниками централизации доходов для обоих вариантов являются отмена зачисления акцизов в бюджеты субъектов Федерации и полное зачисления в федеральный бюджет платы за недра по углеводородному сырью (последнее также частично может быть решено путем создания федерального налогового округа, где могут быть зарегистрированы крупнейшие предприятия топливно-энергетического комплекса).

В качестве компромиссного варианта возможно временное сохранение в качестве "федеральных мандатов": а) на первом этапе - социальных пособий и льгот (до 1,0% ВВП) с их последующей реорганизацией в денежные пособия, выплачиваемые непосредственно из федерального бюджета; б) ежегодной индексации и "базовой" заработной платы в бюджетной сфере или оказанием целевой финансовой помощи (в дополнение к трансфертам ФФПР) по финансому обеспечению минимальных социальных стандартов (2,0% ВВП). Объем "мандатов" составит 3,0% ВВП на первом этапе, 2,0% ВВП - на следующих этапах реформы, собственные обязательства субнациональных бюджетов - 8,8% ВВП (в том числе не менее 1,5% ВВП - по "региональной" и "местной" части заработной платы). Для необходимой при этом централизации потребуется полностью зачислять НДС в федеральный бюджет (1% ВВП), снизить максимальную региональную ставку налога на прибыль до 10% (до 1,5% ВВП), а долю субнациональных властей в налогооблагаемой базе подоходного налога - до 65%. В результате на первом этапе финансовая помощь возрастет до 4,0% ВВП (в том числе 1% ВВП - трансферты ФФПР, 3,0% ВВП - средства Фонда компенсаций для финансирования "федеральных мандатов"), в дальнейшем - снизится до 3% ФФПР за счет преобразования социальных пособий и льгот в пособия, выплачиваемые населению непосредственно из федерального бюджета. Одновременно, по мере дерегулирования заработной платы, средства Фонда компенсаций должны использоваться для долевого со-финансирования приоритетных социально-значимых расходов региональных бюджетов в рамках системы минимальных государственных стандартов. В дальнейшем необходимо провести сокращение масштабов федерального регулирования объема и структуры расходов субнациональных бюджетов при соответствующем снижении объемов финансовой помощи и расширении налоговых полномочий субнациональных властей до 10,8% ВВП.

Вне зависимости от варианта реформы, сокращение субсидирования из субнациональных бюджетов жилищно-коммунального хозяйства, других отраслей создает возможности для сокращения в среднесрочной перспективе общей налоговой нагрузки на национальную экономику по сравнению с 1999 годом на 2,6% ВВП (2,1% ВВП - сокращение субсидий ЖКХ, учитывая, что из общего объема сокращаемых субсидий 2,8% ВВП до 0,7% ВВП потребуется на выплату адресных жилищных пособий, 1% - сокращение прочих расходов и субсидий, 0,5% ВВП - увеличение обязательств за счет передачи на региональные бюджеты профессионального образования).

2.3.7. Минимизация политических рисков

Необходимыми предпосылками для проведения реформы (в любом ее варианте) являются, во-первых, политический (общественный) консенсус в отношении ее целей и содержания, во-вторых, четкие политические гарантии со стороны федеральной исполнительной власти реальной и "необратимой" финансовой автономии региональных и местных властей и, наконец, в-третьих, политическая воля федерального центра довести начатые преобразования до их логического завершения - реальной децентрализации бюджетной системы. Для выработки этих предпосылок следует в максимальной степени использовать уже существующие согласительные механизмы, прежде всего - трехстороннюю Рабочую группу по совершенствованию межбюджетных отношений, включающую представителей Правительства Российской Федерации, депутатов Государственной думы и членов Совета Федерации. Целесообразно повысить статус этой группы, преобразовав ее в постоянно действующий Совет (Комиссию) по межбюджетным отношениям с дополнительным включением в ее состав представителей Администрации Президента Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Объективно реформа межбюджетных отношений отвечает интересам субъектов Федерации и муниципальных образований, так как она существенно расширяет их финансовую автономию. Однако, как и при любой серьезной реформе, реализация предложенных мер связана с серьезными политическими рисками, прежде всего из-за сопротивления тех групп региональных элит (практически всех регионов), которые в настоящее время паразитируют на проходящих через соответствующие бюджеты финансовые потоки, используя свои "теневые" полномочия, но почти не отвечая за результаты своей деятельности. Кроме того, объективно необходимая централизация бюджетных ресурсов вызовет противодействие со стороны 10-15 наиболее экономически развитых "регионов-доноров". По сходным мотивам весьма вероятным является отторжение реформы муниципальными властями (прежде всего, крупных городов). Кроме того, как минимум, настороженное отношение региональных властей вызовет предполагаемое в перспективе повышение самостоятельности органов местного самоуправления (хотя в краткосрочном плане один из факторов снижения сопротивления региональных элит является приостановка норм закона "О финансовых основах местного самоуправления"). Общий негативный фон создает подорванное за 1990-е годы взаимное доверие всех трех уровней власти. Полноценная реализация реформы под административным давлением невозможна, поэтому, если это сопротивление превысит определенный уровень, программа реформ должна быть скорректирована при максимально возможном сохранении ее общей направленности.

При этом различные варианты реформы, имея примерно одинаковый общий уровнь политических рисков, существенно различаются их распределением во времени. В первом варианте на начальном этапе реформы политические риски относительно невелики из-за незначительной степени централизации бюджетных средств, однако в дальнейшем они резко возрастают из-за усиления социальной напряженности в дотационных регионах и необходимости применения к многим из них режима внешнего финансового управления. Во втором варианте реформы политические риски, напротив, очень высоки на первом этапе из-за резкого противодействия региональных властей (прежде всего, "регионов-доноров") резкой централизации бюджетных ресурсов. Однако в дальнейшем они будут сокращаться вследствие более стабильного выполнения общегосударственных социальных обязательств на всей территории страны и установления более жесткого контроля за финансовыми потоками. В "компромиссном" варианте политические риски распределены между этапами более равномерно, чем в обоих крайних вариантах, однако все же смещены к начальной стадии реформы, когда требуется проведение достаточно заметной централизации налоговых доходов.

Формированию необходимых для проведения реформы общих предпосылок и, в том числе, минимизации политических рисков будет способствовать: а) как можно более активное открытое публичное обсуждение различных вариантов реформы межбюджетных отношений (необходимость такой реформы никем не отрицается); б) открытая "политическая ставка" на реформу авторитетными государственными и политическими лидерами общенационального масштаба; в) упреждающие реформу действия федерального правительства по сокращению "федеральных мандатов" (например, по снятию с регионов обязательств по финансированию ведомственных льгот); г) увеличение уровня финансовой поддержки регионов (создание в 2000 году Фонда развития региональных финансов для частичной компенсации потерь наиболее развитых регионов, формирование в 2001 г. Фонда финансовой поддержки в размере не менее 1% ВВП, принятие решения, в случае получения федеральным бюджетов в 2000 году дополнительных доходов, об увеличении размеров финансовой помощи субъектам Федерации).

Предпосылкой более общего характера является упорядочивание бюджетного устройства страны. Необходимо, наконец, полностью ликвидировать особый бюджетный статус республик Татарстан и Башкортостан, не продлевать соглашения по межбюджетным вопросам с субъектами Федерации (действие большинства из них истекает в 2001-2002 гг.). Нуждается в пересмотре территориальная организация органов местного самоуправления. В качестве варианта может быть выдвинута концепция (вос)создания полноценного, с избираемыми населением властями, уровня государственной (местной) власти на уровне крупных городов и бывших административных районов и территориальных органов самоуправления на уровне населенных пунктов или их частей (в том числе - с обязательным закреплением за ними финансовых ресурсов). Без решения этого вопроса реформа межбюджетных отношений окажется заблокированной, поскольку нынешний "негосударственный", "поселенческий" и "одноуровневый" статус органов местного самоуправления не позволяет в полной мере реализовать общепризнанные принципы построения реально децентрализованной бюджетной системы.

Реализации реформы межбюджетных отношений, в том числе - снижению связанных с ней политических рисков, будет способствовать бюджетозамещающий займ МБРР на реформирование системы региональных финансов (REFAL - Regional Finance Adjustment Loan), в том числе, возможно, - путем его выделения из программы SAL. Условиями получения этого займа и его траншей (в течение 2000-2004 гг.) должно стать выполнение ежегодной программы мер по реализации реформы межбюджетных отношений при одновременном формировании в составе федерального бюджета за счет части средств займа Фонда развития (реформирования) региональных финансов. Ежегодное распределение на конкурсной основе средств этого Фонда между регионами (в том числе - недотационными), соблюдающими определенные параметры бюджетной политики и реформирования управления бюджетами, позволит расширить политическую поддержку реформ со стороны региональных властей.

2.4. ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНАЯ ПОЛИТИКА

Во взаимодействии с Правительством Российской Федерации Центральный банк разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику. Ее основной целью является защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам.

2.4.1. Условия осуществления денежно-кредитной политики

Осуществление денежно-кредитного регулирования в кратко- и среднесрочной перспективе будет связано с рядом проблем, оказывающих существенное влияние на выбор режима и эффективность денежно-кредитной политики. Эти проблемы - в сочетании с незавершенностью структурных и институциональных реформ в реальном секторе - определяют чрезмерно высокий уровень реальных процентных ставок в экономике, запретительный для устойчивого роста инвестиций и производства.

1). Высокая степень чувствительности экономики страны к внешнеэкономическим параметрам. Состояние платежного баланса страны, определяющего перспективы внешней устойчивости рубля, остается в значительной зависимости от конъюнктуры мировых цен на российские экспортные товары, направленности капитальных потоков и отношений с международными финансовыми кредиторами. Дополнительным фактором воздействия на платежный баланс станет растущая потребность в импорте технологий и других инвестиционных товаров. Эти факторы являются результатом сохраняющегося доминирования сырьевой составляющей в структуре российского экспорта и поэтому не могут быть устранены за короткий промежуток времени. В то же время, международные резервы, накопленные Банком России, не достаточны для компенсации негативного воздействия внешних шоков на внутреннюю финансовую стабильность.

2). Низкий уровень монетизации и высокая степень долларизации экономики. В настоящее время соотношение рублевой денежной массы и годового объема ВВП не превышает 25%. Этот же показатель в среднем по странам ОЭСР составляет 40-50%, Латинской Америки - 30-45%, Восточной Европы - 30-60%. Доля денежных расчетов в общем объеме платежей промышленных предприятий составляет сейчас около 60%, повысившись с 47% в начале 1999 года. После девальвации 1998 года рублевый эквивалент долларовой денежной массы составляет 45% от денежной массы в национальном определении.

Балансы коммерческих банков как в части активов, так и пассивов, а также вся финансовая сфера экономики сильно долларизованы. Значительная часть долгосрочных обязательств деноминирована в иностранной валюте. Использование в качестве целевого ориентира уровня инфляции предполагает гибкость обменного курса, и соответственно, неизбежные колебания обменного курса. Однако, резкая и масштабная девальвация грозит увеличением долгового бремени, ухудшением финансового состояния заемщиков, потенциальными банкротствами и финансовым кризисом. Таким образом, даже при том, что официально объявляется режим плавающего обменного курса, Центральный банк не может полностью отпустить курс, но вынужден регулировать его динамику. Вместе с тем приоритетность ориентира инфляции не должна быть нарушена.

3). Слабость банковской системы и сохраняющаяся обособленность финансового и реального секторов экономики снижают чувствительность экономики к воздействию инструментов денежно-кредитной политики и ее эффективность в целом. Кроме того, неудовлетворительное финансовое состояние банковской системы создает конфликт интересов между задачами денежно-кредитной политики и банковского надзора.

4). Неудовлетворительное состояние государственного бюджета. В условиях, когда финансовый рынок, в частности сектор государственных ценных бумаг, находится в состоянии кризиса, сохраняется высокая вероятность продолжения прямого эмиссионного кредитования Правительства, а также Сберегательного банка России со стороны ЦБР.

5). Недостаточность инструментов реализации денежно-кредитной политики. Набор инструментов денежно-кредитной политики ограничен как недостатком ликвидных финансовых рынков, так и несовершенством законодательства и нормативной базы. Для осуществления денежно-кредитной политики будет необходим весь комплекс инструментов, применяемых в мировой практике, а также организационное и кадровое укрепление центрального аппарата Банка России.

Существующие проблемы определяют основной конфликт денежно-кредитной политики, заключающийся в нахождении разумного баланса между достижением следующих целей:

- снижения реальных процентных ставок для создания благоприятных условий для накопления и инвестирования средств;

- поддержания ценовой конкурентоспособности российских товаров за счет низкого реального обменного курса;

- устойчивого снижения инфляции для обеспечения предсказуемости финансовой сферы, повышения экономической активности и создания предпосылок для роста;

- накопления валютных резервов для противодействия негативным внешним шокам.

Характер денежно-кредитной политики будет определяться тем, достижение каких целей устанавливается в качестве приоритета.

2.4.2. Выбор конфигурации денежно-кредитной политики в среднесрочной перспективе

В конце 1999 года Банк России заявил о переходе к политике "целевой инфляции". Однако, с точки зрения институциональной базы денежно-кредитного регулирования, макроэкономических условий и уровня компетентности и профессионализма Центральный банк пока не готов к разработке и осуществлению стратегии, основанной на задании целевого ориентира инфляции. Ограничением в выборе модели служит также узкий набор инструментов в распоряжении Центрального банка и активные структурные изменения в экономике, требующие достаточной степени свободы (в частности в динамике обменного курса и денежного предложения).

Опыт развивающихся стран и переходных экономик конца 80-х - начала 90-х годов предполагает, что в условиях, соответствующих нынешнему этапу экономического развития России, имеет смысл использовать некий промежуточной вариант, характеризующийся комбинированием отдельных элементов различных моделей.

В настоящее время на практике Банк России применяет модель денежно-кредитного управления, включающую в качестве основного ориентира прирост совокупного денежного предложения, а в качестве операционной цели - прирост денежной базы. Основные инструменты реализации этой модели - плавающий обменный курс и первичный профицит федерального бюджета. В случае увеличения положительного сальдо платежного баланса Центральный банк накапливает резервы, соответственно наращивая денежное предложение и сдерживая излишнее удорожание национальной валюты. Чрезмерный рост денежной массы может быть стерилизован за счет увеличения бюджетного профицита, а в перспективе за счет операций Центрального банка по стерилизации на открытом рынке.

В случае ухудшения внешнеэкономической ситуации и ослабления платежного баланса продажа Банком России части валютных резервов должна препятствовать чрезмерной девальвации национальной валюты.

Следует отметить, что в краткосрочной перспективе конъюнктура основных экспортных рынков России и улучшение ситуации в бюджетной сфере обеспечивают достаточно благоприятные условия для реализации такой политики, позволяя Центральному банку сохранять относительную стабильность на валютном рынке и наращивать золотовалютные резервы. При этом рост деловой активности и промышленного производства обеспечивают увеличение спроса на деньги и компенсируют ускоренный рост денежного предложения, ограничивая инфляционный эффект последнего. Однако, учитывая в целом благоприятный прогноз развития внешнеэкономической ситуации и тенденции внутри страны, стоит обратить внимание на проблему, связанную с необходимостью стерилизовать избыточную денежную массу. Механизмом стерилизации может служить либо выпуск ценных бумаг Правительством на открытом рынке с последующим досрочным погашением части существующего долга Центральному банку, либо перевод части имеющегося портфеля ценных бумаг Банка России в более ликвидную форму (подразумевающую дополнительные расходы бюджета) с последующими операциями на открытом рынке.

Возможно, на начальном этапе - пока платежеспособность государства как заемщика и гарантии последнего по выполнению своих обязательств все еще ставятся под сомнение - более предпочтительным является использование второго варианта. Однако, совершенно очевидно, что уже в ближайшей перспективе возможно и необходимо возобновление рынка государственных ценных бумаг. На сегодняшний день этому благоприятствует относительная финансовая стабильность, улучшение показателей бюджета и фактический дефицит на рынке рублевых инструментов при избытке рублевой ликвидности. Постепенное и умеренное наращивание эмиссии и ограниченное участие иностранного спекулятивного капитала должно обеспечить развитие эффективного рынка, который в свою очередь призван стать действенным инструментом денежно-кредитной политики и механизмом финансирования бюджета.

Кроме того, возрождение рынка государственного долга является одним из основных элементов, необходимых для перехода Центрального банка к более активной политике денежно-кредитного регулирования, основанной на задании ориентира инфляции и регулировании процентных ставок. Более подробная характеристика данной и других предпосылок приведена ниже.

2.4.3. Предпосылки перехода к стратегии денежно-кредитной политики, основанной на регулировании процентных ставок и целевом ориентире инфляции

Независимость Центрального банка

Основной предпосылкой для осуществления Центральным банком действенной и пользующейся доверием денежной политики является повышение степени автономности последнего и ограничение возможного давления со стороны правительства и бюджета. Очевидно, что никакой центральный банк не может быть абсолютно независимым от политики государства, однако он должен быть максимально свободен в выборе инструментов для достижения инфляции, уровень которой согласован в рамках общегосударственной экономической программы и объявлен в качестве целевого ориентира Центрального банка. Отсутствие давления со стороны фискальных органов предполагает, в частности, что прямое финансирование бюджета не допускается.

Вместе с тем, снижение уровня инфляции не может быть единственной и самодостаточной целью института денежно-кредитного регулирования, имеющего в своих руках чрезвычайно действенные инструменты воздействия на все сферы экономической жизни.

Деятельность Банка России должна быть тесно интегрирована в общеэкономическую политику государства и ориентироваться на достижение комплекса конкретных и четко сформулированных целей - повышение уровня монетизации экономики, наращивание золотовалютных резервов, снижение степени долларизации. Вместе с тем, важно не допустить попыток переложить на Центральный банк задачи, ему не свойственные, например, проблемы, связанные с развитием той или иной отрасли или обслуживанием государственного долга.

Здоровая бюджетная сфера

Государство должно иметь максимально сбалансированный бюджет и широкую доходную базу, а зависимость бюджета от сеньоража не должна носить систематичный и негативно стимулирующий характер.

Развитый финансовый рынок

Внутренние финансовые рынки должны быть достаточно развиты и эффективны, с тем, чтобы обеспечивать финансирование бюджетного дефицита.

Переход к денежно-кредитной политике, основанной на ориентире инфляции, подразумевает режим плавающего обменного курса. Вместе с тем, денежные власти не могут себе позволить полностью игнорировать динамику курса и отказаться от регулирование и сглаживание резких краткосрочных колебаний. Развитие производных инструментов - фьючерсов и форвардов способно оказать стабилизирующее воздействие на валютный рынок и динамику обменного курса. Опыт Мексики показал, что эффективно функционирующий срочный рынок обеспечивает действенный механизм управления рисками, связанными с движением обменного курса, снижая волатильность последнего и уменьшая давление на рынке наличной иностранной валюты. При этом однако, углубление и либерализация данного сектора финансового рынка должны происходить постепенно и включать регулирующие меры с тем, чтобы не допустить чрезмерной приверженности финансовых институтов к спекулятивным операциям, как это имело место быть в 1998 году.

Стабильная и эффективно работающая банковская система

Необходима реструктуризация и дальнейшее развитие банковского сектора как основного трансформационного механизма между денежной политикой Центрального банка и экономикой. В частности, меры должны касаться законодательной базы и норм пруденциального надзора, прозрачности финансовой отчетности, принципов бухгалтерского учета. Слабая банковская система снижает эффективность денежной политики, поскольку во-первых, создает конфликт интересов между целями снижения инфляции и поддержания кредитных организаций. В частности, будучи ответственным за стабильность банковской системы, центральный банк может стремиться к установлению процентных ставок на уровне более низком, чем того требуют интересы денежно-кредитной политики в целях обеспечения стабильности курса национальной валюты и подавления инфляции. Кроме того, предоставление кредитов испытывающим трудности банкам, увеличивает предложение денег сверх оптимального уровня либо вынуждает Центральный банк перейти к менее жесткой денежной политике. Во-вторых, снижается и искажается эффективность рыночных инструментов денежного регулирования. Так, например, кредитные аукционы могут не иметь желаемого эффекта, если в системе присутствуют неплатежеспособные банки, готовые взять кредит под любую ставку процента с целью избежать банкротства.

Механизмы контроля за деятельностью Центрального банка

Неоднократно и справедливо был отмечен недостаточный контроль за деятельностью Банка России и его закрытая информационная политика. Независимость центрального банка в определении ориентиров и использовании инструментов денежно-кредитной политики ни коей мере не означает, что банк освобожден от ответственности за свою деятельность и ее результаты. Если подконтрольный центральный банк действует от имени и в соответствии с предписаниями правительства, то независимый Центральный Банк уже не может сослаться на поручения "свыше". В разных странах разработаны методы и формы контроля за деятельностью центральных банков. Однако, в случае России наблюдается прямо противоположная картина: отчетность и ответственность российского Центрального банка носит чисто формальный характер. Необходимо повышения прозрачности работы Центрального банка: финансовой, аналитической, документальной. Обязательно должны публиковаться протоколы заседания совета директоров.

Отсутствие четко зафиксированных целей и механизмов их достижения создает ситуацию, когда практически невозможно повлиять на политику банка, что создает угрозу злоупотребления и отклонения от социально и экономически обоснованных ориентиров.

Формирование в обществе антиинфляционных настроений

Ярко выраженное негативное отношение к инфляции со стороны экономических агентов должно обеспечит поддержку политике борьбы с инфляцией. В то же время, если среди населения нет явно выраженного осуждения инфляции, то даже в случае формально независимого центрального банка, правительство будет более склонно обойти закон и сделать это будет гораздо проще.

Снижение степени долларизации экономики

Высокая степень долларизации снижает эффективность денежно-кредитного регулирования и усиливает подверженность экономики внешним шокам. Меры Центрального банка, направленные на сокращение долларизации могут включать установление более высоких резервных требований на депозиты в иностранной валюте, меньший гарантированный размер вклада. Кроме того, целесообразны методы защиты национальной валюты путем расширения кредитной активности банков, разработки программ ипотечного кредитования, дифференциации норм резервирования средств коммерческими банками в зависимости от структуры кредитных вложений, развития кредитной кооперации, лизинговых операций. В краткосрочной перспективе необходимо ужесточение пруденциальных норм и усиление контроля с тем, чтобы максимально повысить устойчивость финансовой системы к валютному риску.

Развитие институциональной основы эффективного денежно-кредитного регулирования позволит в среднесрочной перспективе перейти к использованию в качестве целевого показателя уровня инфляции и управлению процентными ставками.

2.4.4. Инструменты денежно-кредитной политики

2.4.4.1. Обзор инструментов денежно-кредитной политики Банка России и условий их использования в послекризисный период

Экономический кризис 1998 года резко ухудшил структуру финансового рынка, что было обусловлено частичным прекращением выполнения обязательств по государственным ценным бумагам, являвшимся основным видом обеспечения по кредитным операциям, резким ухудшением состояния банковской системы, а также потерей доверия участников финансового рынка друг к другу. Произошло многократное падение объемов операций практически на всех рынках рублевых инструментов.

Вследствие этого резко сократился набор рыночных инструментов денежно-кредитного регулирования и качественно снизилась эффективность их использования. В частности:

- невыполнение Министерством финансов Российской Федерации обязательств по ГКО-ОФЗ привело к обесценению портфеля государственных ценных бумаг у Банка России и невозможности проведения операций на открытом рынке (прямых сделок купли-продажи бумаг и операций РЕПО);

- высокая степень сегментированности рынка межбанковских кредитов не позволяет ему выполнять функции одного из основных регуляторов ликвидности банковской системы, что способствует сохранению высокой степени дифференциации банков по уровню ликвидности; резко сузились возможности для размещения свободных резервов кредитных организаций и получения кредитов, т.е. ухудшилось качество управления ликвидностью на уровне банков, что в определенной степени обусловило рост остатков средств на счетах кредитных организаций в Банке России и возможность усиления давления на внутреннем валютном рынке в случае ухудшения экономической конъюнктуры;

- возросла амплитуда колебаний процентных ставок на финансовом рынке при фактическом отсутствии у Банка России эффективных инструментов для воздействия на этот процесс;

- продолжают действовать существенные внеэкономические факторы потенциальной нестабильности финансовых рынков и банковской системы;

- сохраняется неопределенность в динамике спроса на деньги со стороны экономических агентов, в том числе банков.

2.4.4.2. Анализ инструментов денежно-кредитной политики, применяемых в настоящее время Банком России

Применяемая в настоящее время Банком России система инструментов денежно-кредитной политики является относительно узкой, поскольку по стандартной классификации основная часть из них относится к постоянно действующим инструментам, инициатива в использовании которых принадлежит не центральному банку, а исходит от коммерческих банков. Данные инструменты представляют собой механизмы с фиксированными параметрами для предоставления или изъятия ликвидности, которые активируется по мере возникновения спроса со стороны банков. Другой тип - инструменты рыночного регулирования - на настоящем этапе представлен одним видом операций - валютными интервенциями. Еще один действующий рыночный инструмент - ломбардные кредитные аукционы - в настоящее время фактически не используется.

Существенным условием развития и эффективного использования инструментов второго типа является наличие и функционирование развитого финансового рынка и финансово устойчивой, конкурентной банковской системы. Экономическое положение, сложившееся в России после кризиса, не позволяет использовать в качестве доминирующих инструменты, основанные на проведении рыночных операций, как это характерно для индустриальных стран и многих стран с переходной экономикой.

Характеристики инструментов денежно-кредитной политики, применяемых в настоящее время Банком России, адекватны сложившимся экономическим условиям и в ряде случаев соответствуют мировым стандартам (например условия и механизм предоставления кредитов "overnight"). Вместе с тем ставка рефинансирования по-прежнему выполняет больше качественную функцию. Депозитные операции и механизм рефинансирования доступны лишь банкам Московского региона и не являются достаточно гибкими инструментами управления ликвидностью. Кроме того, размеры резервных требований являются несколько завышенными и, учитывая степень воздействия изменения резервных требований на устойчивость банковской системы России, дальнейшее повышение нормативов обязательных резервов в целях изъятия избыточной ликвидности допустимо лишь в исключительных случаях. Отсутствие развитого финансового рынка и эффективного трансмиссионного механизма денежно-кредитного регулирования снижает взаимосвязь процентных ставок по операциям Центрального банка и рыночных ставок и затруднил воздействие на последние.

2.4.4.3. Перспективы и предложения по дальнейшему развитию системы инструментов денежно-кредитной политики

Учитывая вышесказанное необходимо дальнейшее развитие системы инструментов денежно-кредитной политики по следующим направлениям:

1. Необходимо обеспечить доступ к операциям по рефинансированию и депозитным операциям Банка России кредитным организациям других регионов (кроме банков Москвы и г. Санкт-Петербурга). Основным препятствием являются вопросы технического обеспечения. По мере развития единой телекоммуникационной системы и системы расчетов Банка России процедура предоставления банкам кредитов должна быть автоматизирована посредством создание программных комплексов по кредитным операциям и перехода на электронный документооборот между всеми участниками процесса кредитования. Это позволит банкам повысить оперативность и эффективность управления своей ликвидностью, снизить системные и внесистемные риски, а для банковской системы будет способствовать обеспечению бесперебойного функционирования системы безналичных расчетов и в значительной степени решению проблемы неплатежей.

2. Целесообразно дальнейшее расширения круга активов, которые могли бы использоваться в качестве обеспечения при предоставлении кредитов банкам со стороны Банка России. В качестве одной из таких мер рассматривается возможность предоставления Банком России кредитов, обеспеченных залогом векселей финансово устойчивых и платежеспособных предприятий, прав требований по кредитам, закладных ценных бумаг и поручительствами. В настоящее время подготовлен проект соответствующего нормативного документа Банка России.

3. В перспективе следует рассмотреть возможность включения в систему инструментов денежно-кредитной политики операций валютного свопа. При этом нужно исходить из того, что валютный своп является специальным инструментом регулирования ликвидности и не должен использоваться достаточно широко (как например аналогичные сделки РЕПО), так как он стимулирует замещение между рублевыми и валютными активами, повышая спрос банков на иностранную валюту. Регулярное и широкое использование Банком России валютных свопов может стать основой возврата к политике валютного коридора при фактически полном хеджировании курсовых рисков Банком России. Кроме того, следует учитывать, что операции валютного свопа используются, как правило, в условиях, когда центральный банк не проводит интервенции на валютном рынке.

4. Необходимо создать условия для возобновления операций на рынке государственных ценных бумаг, но проводить операции с ними не для поддержания доходности или ликвидности этого рынка, а в целях регулирования ликвидности банковской системы. Позитивным фактором для рынка может стать размещение небольших объемов ГКО, выпускаемых в целях финансирования кассовых разрывов бюджета в 2000 году, которые традиционно рассматриваются инвесторами как инструмент, более привлекательный по сравнению с купонными облигациями.

5. Развитие рынка междилерского РЕПО предполагает активное участие Банка России (в первую очередь, путем проведения операций обратного РЕПО как еще одного инструмента стерилизации избыточной ликвидности банковской системы).

6. В настоящее время Министерством финансов с участием Банка России разрабатывается программа, предусматривающая возможность отделения купонов от обращающихся на рынке облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом. В случае ее реализации схема стрип-купонов позволит эмитенту производить долгосрочные заимствования, предложив одновременно с этим всем участникам короткие инструменты, в которых рынок остро нуждается. Необходимо отметить, что в этом случае не происходит увеличения объема внутреннего государственного долга и укорачивания срока его обслуживания, как это происходит в случае выпуска краткосрочных облигаций (ГКО). Для использования механизма стрипов необходимо формирование адекватной законодательной и нормативной базы. Одной из основных проблем является определение юридического статуса ценных бумаг, полученных в результате разделения государственных купонных облигаций и обеспечения соответствия между ним и бюджетной классификацией.

2.4.5. Платежная система

2.4.5.1. Текущая ситуация

Кризис августа 1998 г. подтвердил назревшую необходимость реформирования платежной системы. Этого также требует задача развития и повышения эффективности инструментов денежно-кредитного регулирования Центрального банка.

На сегодняшний день внутрирегиональные электронные расчеты осуществляются в 76 регионах. Из них 74 участвуют в межрегиональных расчетах. В 52 регионах ЦБР осуществляет централизованные электронные расчеты и имеет прямую связь в режиме "он-лайн" с коммерческими банками. На электронные платежи приходится 73% от общего платежного оборота, а 27% приходится на расчеты с использованием бумажной технологии. Внутрирегиональные платежи составляют 94% от платежного оборота или 87% от стоимостного объема. На межрегиональные платежи приходится 6 и 13 процентов соответственно.

В настоящий момент используется 12 различных учетно-операционных систем, из них 10 централизованных и 2 децентрализованных. В них применяются различные виды аппаратного и программного обеспечения, но была начата работа по стандартизации программного обеспечения.

Продолжает свое развитие тенденция, в соответствии с которой крупные пользователи платежных услуг создают свои собственные механизмы клиринга в обход как коммерческих банков, так и ЦБР. Подразумевается, что эти объединения родственных предприятий не доверяют банкам и возможно считают, что могут осуществлять взаимные платежи более эффективно и с меньшими затратами, используя такие механизмы.

В общем и целом внутрирегиональные клиринговые системы считаются приемлемыми в том, что касается сроков прохождения платежей. Главная проблема касается осуществления межрегиональных расчетов. Не обеспечивается своевременность прохождения платежей. Однако наиболее серьезная проблема касается неадекватности используемых форматов.

Членами SWIFT являются 241 российских банков. Внутренние операции, совершаемые в SWIFT и связанные с межрегиональными платежами, гарантируют полную безопасность на всех этапах прохождения платежей, скорость и полноформатность, а это, в свою очередь, позволяет банку-получателю автоматически зачислять платеж на счет конечного получателя. Расчеты с использованием системы SWIFT осуществляются на корреспондентских счетах "ностро" и "лоро", что потенциально может привести к возникновению системного риска. Однако в отсутствии системы валовых расчетов в реальном времени (RTGS), эксплуатацию которой осуществлял бы ЦБР с использованием форматов SWIFT, можно ожидать, что масштабы использования SWIFT для осуществления расчетов внутри страны будут увеличиваться, особенно по мере того, как все больше банков будут восстанавливать свое финансовое положение, и тем самым будут расширяться масштабы корреспондентских отношений. Можно ожидать, что ввиду неэффективности осуществления платежей с использованием многочисленных корреспондентских отношений и связанной с этим опасности возникновения системных рисков, банки будут стремиться создавать организации по осуществлению электронного клиринга по аналогии с Московским межбанковским финансовым домом, планы которого были расстроены кризисом 1998 г.

Следует отметить, что когда Центральный банк в прошлом году резко (в 7 раз) повысил плату за услуги, треть расчетного оборота, который в прошлом проходил через ЦБР, переместилась в корреспондентскую сеть, причем большая часть платежей ушла в Сбербанк. Это показывает насколько чувствительно банки реагируют на изменение цены и подчеркивает мысль о том, что ЦБР должен создавать свою будущую платежную систему с такой структурой затрат, которую банки могут себе позволить без существенных субсидий от ЦБР.

2.4.5.2. Альтернативные направления развития платежной системы

Возможны два направления развития платежной системы RTGS в России: централизованная и двухуровневая.

Двухуровневая архитектура платежной системы предполагает наличие 79 Главных расчетно-кассовых центров (ГРКЦ), использующих более стандартизированное программное обеспечение, с прохождением платежей, осуществляемых между регионами, через Федеральный расчетно-кассовый центр в Москве. Главная особенность этой системы заключается в том, что любой банк, действующий в определенном регионе либо в качестве головной организации, либо как филиал банка, головная организация которого находится в другом регионе, должен иметь счет в ГРКЦ ЦБР в том же регионе, где он располагается.

Однако, с точки зрения мировой практики двухуровневая структура, если она будет реализована в соответствии с существующими предложениями, вряд ли будет наилучшим образом отвечать интересам России, поскольку:

* закрепит достаточно раздробленный характер российских финансовых рынков, что отрицательно отразится на прибылях банков, проведении Центральным банком денежно-кредитной политики и стоимости привлечения Правительством заемных средств;

* помешает наиболее эффективно работающим банкам полностью получить отдачу от своих инвестиций, что приведет к удорожанию заимствований для предприятий и повышению размера платы за оказание платежных услуг;

* снизит заинтересованность банков в развитии своих филиальных сетей в регионах страны, в которых, как правило, отмечается нехватка соответствующих услуг;

* приведет к созданию в рамках ЦБР операционной структуры, которая будет чрезвычайно затратной и уязвимой в плане нарушения режима безопасности и операционных сбоев;

* существенно замедлит внедрение новых видов услуг в будущем из-за той огромной работы по установке и тестированию программного обеспечения на многочисленных площадках, которую необходимо будет проделать, прежде чем новая услуга станет доступна в масштабах всей страны.

Таким образом, можно предположить, что крупные промышленные группы будут продолжать обходить банковскую отрасль, а последняя, в свою очередь, начнет создавать частные клиринговые организации в качестве альтернативы потенциально рискованным механизмам корреспондентских отношении. В этом случае ЦБР в значительной мере рискует оказаться в ситуации, когда он будет создавать дорогостоящий неэффективный механизм, при том, что в его клиринговой системе останется очень небольшой объем платежей. Высокие постоянные издержки эксплуатации системы в 79 местах еще более возрастут в связи с необходимостью обеспечения эффективной работы в разных часовых поясах, и - в более отдаленной перспективе - необходимостью осуществления клиринга по мелким суммам платежей в ночное время. Существует весьма высокая вероятность, что ЦБР будет постоянно нести существенные финансовые убытки на оказании платежных услуг. Любые попытки обеспечить полную окупаемость затрат лишь ускорят процесс перемещения платежей в частный сектор.

В качестве альтернативы предлагается внедрить централизованную RTGS, обязать клиринговые организации со значительным объемом ежедневного платежного оборота осуществлять расчеты через RTGS, организовать структуру услуг ЦБР по осуществлению электронных платежей на малые суммы таким образом, чтобы при этом использовалось как можно меньше площадок, предпочтительно не более 4-6, а также вести работу совместно с банками по рационализации сохраняющихся процедур обработки платежей с использованием бумажной технологии, которые все еще предполагают наличие большого количества расчетно-кассовых центров.

Переход к эффективной инфраструктуре может достичь положительных результатов уже через два года и позволит полностью реализовать те преимущества, которые предоставляет усовершенствованная платежная система, сопоставимая с системами, существующими в странах со зрелой рыночной экономикой, в течение 4-5 лет.

Идея централизации RTGS столкнулась с серьезной оппозицией со стороны политического руководства регионов. В качестве аргумента "против" выдвигается тезис о том, что средства, депонированные региональными фирмами, будут инвестироваться за пределами региона, и если счета будут вестись за пределами региона, местные налоговые органы останутся без доходов. Однако, это положение неправомерно.

Российская платежная система должна обеспечивать клиринговую инфраструктуру, которая позволит наиболее эффективно функционирующим коммерческим банкам получить полную отдачу от своих инвестиций. Многие российские банки разработали свои собственные весьма продвинутые системы, которые позволяют им переводить средства с одного клиентского счета на другой в считанные минуты, независимо от географического местоположения этих счетов. Несомненно, российские банки, как и банки где бы то ни было, будут создавать централизованные центры данных в целях клиентского учета по всем филиалам. Чтобы получить полную отдачу от инвестиций, банки, за исключением самых крупных, должны иметь возможность действовать с использованием единого счета в центральном банке. Это необходимо по четырем основным причинам: (1) это помогает банкам лучше управлять ликвидностью, (2) намного снижает себестоимость предоставления платежные услуг, (3) позволяет банку обеспечить одинаковый уровень предоставления услуг во всех местах, где он осуществляет деятельность, включая оказание удобных услуг с использованием платежных карт и услуг по управлению счетом через Интернет и с помощью персонального компьютера, а также (4) сокращает время, которое требуется для внедрения новых услуг в масштабах всей филиальной сети.

Предлагаемая двухуровневая структура, таким образом, может породить серьезные проблемы для эффективного функционирования банка, так как: (1) это закрепит раздробленность ликвидности коммерческих банков, которым необходимо будет иметь остатки во всех регионах, где они осуществляют деятельность, и (2) банкам придется поддерживать отдельные каналы электронной связи с каждым из регионов, где они осуществляют деятельность, что приведет к значительному росту издержек и усложнит осуществление банковских операций. К этому необходимо добавить, что на предоставление услуг потребуется больше времени, чем в ситуации, когда межрегиональные расчеты осуществляются между счетами головных организаций полностью автоматизированных банков. В результате, банки могут обеспечить рентабельность только в том случае, если они будут применять более высокие ставки по кредитам и более высокие комиссионные за платежные услуги, чем это действительно необходимо, что приведет с сокращению той конструктивной роли, которую в противном случае банки могли бы сыграть в финансировании экономического развития. Это также снижает заинтересованность банков в расширении своей филиальной сети, что подрывает конкуренцию в тех частях страны, где и без того ощущается недостаток соответствующих услуг.

Помимо того, что раздробленность остатков на счетах не отвечает интересам банков, она также препятствует развитию единого эффективно функционирующего российского рынка межбанковских средств и ценных бумаг и отодвигает тот день, когда денежно-кредитную политику можно будет проводить с использованием косвенных инструментов.

Кроме того, двухуровневая структура, поскольку она приводит к росту издержек местных отделений банков, скорее всего сама по себе подтолкнет предприятия к изъятию депозитов из местных банков и переводу счетов в банки, находящиеся в главных финансовых центрах в поисках наиболее оптимального сочетания качества обслуживания и платы за услуги.

Реальность такова, что владельцы контролируют остатки своих средств и используют их в соответствии со своими потребностями, безотносительно от того, где физически находятся остатки по счету. А потому опасения политического руководства регионов, что средства, принадлежащие предприятиям их региона, будут использоваться как-то иначе, если они будут находиться на счете, физически расположенном в Москве, лишены оснований.

Высокая стоимость передачи данных в связи с проведением расчетов через единый центр также приводилась в качестве аргумента, в пользу двухуровневой системы. Это не должно представлять проблемы на начальном этане для относительно небольшого объема срочных платежей. Кроме того, если банкам будет разрешено депонировать средства и получать платежи через единый счет головной организации, расходы по организации механизмов передачи данных для перевода платежа из региональных филиалов в головную организацию банка-плательщика и в региональные филиалы банка-получателя будут нести сами коммерческие банки.

Никаких специальных средств связи не потребуется. ЦБР должен иметь возможность воспользоваться имеющимися в наличии коммерческими услугами связи, включая доступ с помощью прямого телефонного звонка (dial-up), доступ через сети передачи данных общего пользования или работу по выделенным линиям. Это те же самые варианты, которые имеются в распоряжении банков для соединения с системой SWIFT.

Что касается обработки более крупного объема малых сумм платежей, затраты на междугородную связь несколько компенсируются более высокой эффективностью направления платежей партиями (batches), no сравнению с обработкой одиночных операций. Расходы могут быть дополнительно скомпенсированы за счет осуществления расчетов в ночное время, как это делается в других странах. При этом дополнительное преимущество заключается в том, что сокращается время, необходимое для перевода платежа на счет конечного получателя.

Опыт Венгрии иллюстрирует еще одно важное преимущество ночного клиринга по мелким суммам платежей, которое, состоит в том, что такая система позволяет избежать конфликтов по поводу остатков между RTGS и мелкими суммами платежей. RTGS действует в дневное время, а расчеты по малым суммам осуществляются в ночное время с использованием остатков предыдущего дня. Все это безусловно усугубляется наличием в России нескольких часовых поясов, но не стоит преувеличивать серьезность этой проблемы, поскольку большая часть финансовых операций осуществляется с регионами, которые находятся всего в нескольких часах к западу или востоку от часового пояса Московской области. Следует также отметить, что в других странах существует практика, в соответствии с которой системы RTGS остаются открытыми таким образом, чтобы часы их работы частично совпадали со временем работы других мировых финансовых центров, которые охватывают еще большее количество часовых поясов.

2.4.5.3. Потребность в консультациях и координации действий с банковской отраслью

В процессе реформирования платежной системы необходимы тесное сотрудничество и координация усилий Банка России и коммерческих банков. Целесообразно получить достоверное представление о планах коммерческих банков и потребностях в том, что касается консолидации счетов и развития операционных центров, найти взаимоприемлемые решения по важнейшим вопросам разработки системы. Формализация этого процесса через создание комитета в составе представителей малых, средних и крупных банков обеспечит определенную гарантию, что банковская отрасль будет полностью в курсе планов и стратегии ЦБР по разработке платежной системы, а последняя отвечает потребностям банков и способствует восстановлению доверия к отрасли.

В краткосрочной перспективе к важным задачам относится решение вопроса о выборе варианта разработки системы, которое должно приниматься совместно с банковской отраслью, и устранение оставшихся препятствий в нормативно-правовой базе, которые мешают обеспечить банкам правовую защиту в случае использования электронных поручений по списанию средств со счетов их клиентов или по зачислению средств на их счета.

Необходимо также провести работу и оценить стоимость разработки и размер постоянных эксплуатационных расходов с тем, чтобы определить при каком уровне платы за услуги в долгосрочной перспективе можно будет покрыть затраты.

2.4.6.4. Расчеты посредством платежных карт

Целесообразно содействие Центрального банка созданию национальной клиринговой организации в России, как для платежных карт, используемых в пределах страны, так и для международных карт. В обычных обстоятельствах, следовало бы ожидать, что такую клиринговую систему будут создавать коммерческие банки. Однако, на данном этапе маловероятно, что банки смогут сотрудничать в рамках такого начинания без активного содействия со стороны ЦБР. Возможно, что от ЦБР потребуется и финансовое участие.

Как правило, центральные банки не должны принимать финансового участия в клиринговых организациях по карточным расчетам, и не должны выступать в качестве оператора таких систем по двум важным причинам: (1) у пользователей этой услуги может возникнуть ожидание, что Центральный банк будет каким-то образом гарантировать расчеты и покрывать возможные потери, и (2) в том случае, если ЦБ выступает одновременно в качестве совладельца и органа регулирования и надзора по отношению к такой организации, возникает конфликт интересов. Тем не менее, если возникнет необходимость в том, чтобы центральный банк внес вклад и капитал с тем, чтобы карточная клиринговая организация могла начать свою деятельность, такая временная финансовая роль будет оправдана теми преимуществами, которые возникают с точки зрения общественной политики. Однако, с самого начала всем участникам процесса должно быть ясно, что ЦБР будет сокращать свое финансовое участие в течение заранее установленного периода времени, 2-5 лет, по мере того как к этой системе будет присоединяться все большее число коммерческих банков.

Помогая в создании организации клиринга по платежным картам, ЦБР должен настаивать на том, что он будет осуществлять надзор за организацией и регулировать ее деятельность, способствовать созданию надлежащей нормативно-правовой базы, в том числе обеспечивая защиту интересов потребителей и предприятий торговли (услуг), требуя ежедневного завершения расчетов по счетам Центрального банка и обеспечивая справедливость и равенство условий участия в системе для всех банков, независимо от их размера, при полной прозрачности условий членства.

При наличии надлежащей структуры, эта инициатива могла бы внести существенный вклад в усовершенствование розничных платежных услуг и стать важным компонентом усилий, направленных на мобилизацию сбережений в банковской системе.

3. СТРУКТУРНАЯ ПОЛИТИКА

3.1. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СТРУКТУРНОЙ ПОЛИТИКИ

3.1.1. Введение

Одним из результатов осуществления рыночных преобразований и ускоренного встраивания России в глобальную экономическую систему стало изменение как институциональной структуры национальной экономики, так и отраслевых и межотраслевых пропорций. В частности, в промышленном комплексе в условиях открытого рынка высокая эффективность экспорта сырья и продукции низких переделов сформировали устойчивые тенденции к росту доли первичного и сырьевого секторов при существенном сокращении доли обрабатывающей промышленности, особенно высокотехнологичных отраслей. Отсутствие эффективных рыночных механизмов межотраслевого перелива капитала закрепляет данную тенденцию.

Масштабная девальвация рубля в 1998 году создала определенные конкурентные преимущества для российских производителей, в первую очередь, на внутреннем рынке, что привело к оживлению производства. Однако, полученные преимущества носят временный характер и не могут обеспечить перехода к этапу устойчивого экономического роста по следующим причинам:

1. Развитие производства происходит, как правило, на низкой, далекой от современного уровня развитых стран технологической базе, что делает конкурентные преимущества крайне ненадежными и зависящими от заниженного обменного курса национальной валюты.

2. Экспорт сырья остается важнейшим источником доходов экономики при недостаточных вложениях в поддержание и развитие его сырьевой базы и инфраструктуры. Неизбежное исчерпание разрабатываемых месторождений может привести уже в ближайшем будущем к сокращению производства основных экспортных отраслей и к резкому росту затрат в этом секторе и снижению его конкурентоспособности.

3. Сложившаяся структура экспорта делает национальную экономику зависимой от колебаний конъюнктуры на нескольких товарных рынках, на которых Россия отнюдь не является монополистом. Кроме того, в перспективе усиливается технологическая зависимость развития экономики от импорта.

4. Преимущественное развитие сырьевых отраслей не создает достаточного количества рабочих мест (особенно для квалифицированных кадров), что создает напряжение на рынке труда и порождает общие и региональные проблемы в социальном развитии.

3.1.2. Цель и задачиструктурной политики

Активная политика, направленная на закрепление экономического роста и постепенное изменение структуры как экспорта, так и производства в целом является императивом в среднесрочной и, особенно, долгосрочной перспективе.

В российской экономике есть сектора и отрасли, потенциально конкурентоспособные как на внутреннем, так и на мировых рынках. Реализации конкурентных преимуществ этих секторов (наличие незагруженных технологически эффективных мощностей, квалифицированных кадров, научно-технических заделов и т.п.) препятствуют как несовершенство и неразвитость рыночных механизмов и институтов, так и сложившиеся к настоящему времени стартовые условия в этих секторах, неблагоприятные для экспансии производства, модернизации производственной базы и повышения эффективности.

Основным направлением структурной политики государства является повышение конкурентных преимуществ экономики страны через достижение четырех взаимосвязанных целей:

1. Содействие повышению конкурентоспособности отечественных производителей товаров и услуг на внутреннем и мировом рынках и обеспечение структурного маневра в сторону повышения доли отраслей, производящих продукцию с высокой степенью переработки, и отраслей сферы услуг.

2. Исправление накопленных структурных деформаций - реструктуризация убыточного сектора экономики, искусственно поддерживаемого системой бюджетных субсидий, невостребуемых налоговых недоимок и неплатежей естественным монополиям.

3. Завершение трансформации существующих малоэффективных институтов экономики "переходного типа" (структуры государственной собственности, товарных и финансовых рынков, инновационных механизмов, системы государственного регулирования и ряда других) в институты, отвечающие требованиям современной рыночной экономики.

4. Ускоренное развитие и перестройка экономической системы, предприятий и рынков в процессе общемировой экономической трансформации, проходящей на базе новых информационных технологий, усиления глобальных и региональных интеграционных процессов.

Основными факторами, сдерживающими развитие потенциально конкурентоспособных предприятий являются:

- затрудненность доступа к капиталу, связанная с низким страновым кредитным рейтингом, высокими рисками отечественной финансовой системы, неразвитостью системы защиты прав кредиторов и акционеров;

- низкие стимулы к инвестициям, связываемые как с высокими страновыми рисками, так и со структурой собственности;

- неравные условия конкуренции, не позволяющие наиболее эффективным предприятиям использовать эффект экономии от масштаба, вследствие искусственной поддержки убыточных предприятий, производящих зачастую отрицательную добавленную стоимость, затрудняющие создание новых предприятий;

- низкий уровень качества управления на предприятиях, связанный как с небольшим опытом функционирования в условиях рыночной экономики, так и слабым развитием сектора консалтинговых услуг и образовательной системы подготовки менеджеров;

- низкий уровень интеграции отечественной экономики в мировую экономическую систему, определяемый не только низкой конкурентоспособностью, но и институциональными факторами: недостаточно активным участием России в деятельности международных экономических организаций, неразвитостью инфраструктуры содействия экспорту;

- недостаточное развитие инфраструктуры: автодорог, портов, телекоммуникаций и т.п.;

- неразвитость инфраструктуры, обеспечивающей коммерциализацию и освоение инноваций;

- недостаточная гибкость рынка труда, связанная с барьерами на пути межрегиональной миграции рабочей силы и недостатками системы профессионального образования и переквалификации.

В этих условиях первоочередными задачами структурной политики становятся:

- повышение инновационной активности и опережающее развитие высокотехнологичного сектора экономики;

- стимулирование экономического роста и повышение эффективности производства на микроуровне через поддержку формирующихся цепочек импортозамещения, экспортных контрактов и использование других косвенных инструментов;

- снижение трансакционных издержек деятельности предприятий за счет развития институтов рынков товаров, услуг, труда и капитала, формирования инфраструктуры обеспечения предпринимательской деятельности;

- прекращение прямого и косвенного субсидирования неэффективных предприятий, эффективная селекция работоспособных предприятий, повышение действенности института банкротств, реструктуризация неэффективного сектора экономики;

- стимулирование процессов реструктуризации и реформирования предприятий, повышения их эффективности, в том числе через содействие процессам интеграции и образования крупных эффективных и конкурентоспособных компаний при всемерном содействии развитию малого и среднего бизнеса;

- окончательное снятие с предприятий бремени содержания некоммерческих звеньев;

- сокращение и оптимизация государственного сектора при росте эффективности управления государственным имуществом;

- повышение эффективности естественных монополий путем обеспечения большей информационной прозрачности и ужесточения контроля за их издержеками; организационного разделения естественно-монопольных и немонопольных сегментов; формирования конкурентной среды в немонопольных сегментах; обеспечения равного доступа к сетям; обеспечения контроля за поддержанием необходимого уровня инвестиций;

- реализация целевых программ развития инфраструктуры транспорта, связи и телекоммуникаций, формирование конкурентной среды, создание равных и предсказуемых условий экономической деятельности в России, как в масштабе всей экономики, так и на конкретных отраслевых рынках.

В целом в современных условиях структурная политика должна реализовываться на основе применения следующих базовых принципов:

* Конкурентный рынок как главный регулятор экономического развития. Мировая практика и исторический опыт самой России наглядно показывают, что максимальная экономическая эффективность, обеспечивающая устойчивый экономический рост и поддержание благосостояния нации, достигается при условии свободы частной инициативы, лишь там, где рыночная конкуренция обеспечивает реализацию частных интересов в интересах общества. Поэтому одним из главных принципов структурной политики является формирование конкурентной среды через создание равных условий для всех хозяйствующих субъектов.

* Минимизация и оптимизация государственного вмешательства в экономику. Государство будет осуществлять целенаправленную политику по снижению государственного вмешательства и государственного присутствия в экономике. Задачей государства в среднесрочной перспективе при неизменности стратегических приоритетов будет формирование предпосылок для появления эффективного частного собственника.

* Открытость экономики. Национальная экономика сегодня не может быть эффективной, оставаясь вне глобального мирового рынка. Поэтому структурная политика должна обеспечивать интеграцию в систему мирохозяйственных связей отдельных рынков, отраслей или секторов национальной экономики. Соответственно, любые меры протекционизма должны носить временный и экономический, а не запретительный характер.

* Либерализация экономической деятельности на микроуровне. Главной проблемой российской экономики остаются многочисленные ограничения и препятствия для развития бизнеса на микроуровне. Их устранение является одним из главных инструментов структурной политики, позволяющим в полной мере реализоваться частной предпринимательской инициативе. Вместе с тем реальная либерализация деятельности всех субъектов рынка и снижение вмешательства государства в функционирование конкретных предприятий должно сопровождаться целенаправленными и настойчивыми действиями государства по формированию стратегических направлений развития российской экономики.

Необходимость обеспечить решение основных социально-экономических задач - таких, как достижение устойчивых темпов экономического роста при позитивных сдвигах в структуре экономики и обеспечение роста реальных доходов населения делает экономически рациональной и реализуемой стратегию структурного маневра, основанного на сценарии "активного позиционирования на рынках". Эта стратегия базируется на постепенном изменении сложившейся структуры экономики за счет имеющихся преимуществ отраслей, конкурентоспособных на мировом рынке, при последовательном распространении импульсов роста в смежные отрасли промышленности и другие народнохозяйственные комплексы.

Ограниченность платежеспособного спроса на внутреннем рынке является одним из главных препятствий для экономического роста. Структурная политика будет направлена на опережающее развитие тех отраслей и подотраслей, продукция и услуги которых пользуются спросом на мировом рынке. В рамках такого подхода можно выделить "традиционные" экспортные отрасли (прежде всего, в сырьевом секторе и перерабатывающей промышленности), а также "новые" экспортные отрасли в сфере услуг. В отраслях материального производства одной из важнейших задач является углубление степени переработки в процессе перехода от сырья к полуфабрикатам и затем к все более сложным готовым изделиям. Это, в совокупности с развитием экспортных отраслей в сфере услуг, должно привести к повышению доли добавленной стоимости.

Стимулирование экспортеров на использование прибыли и амортизации для вложений в техническое перевооружение своих предприятий, должно сопровождаться мерами по повышению участия в этом перевооружении отечественного машиностроения.

Дополнительные заказы и финансовые инвестиции со стороны экспортеров, создают предпосылки для роста внутреннего спроса, в первую очередь на продукцию отечественного инвестиционного машиностроения. Рост спроса и, соответственно, степени загрузки мощностей позволит улучшить экономическое положение части предприятий тяжелой промышленности и повысит их инвестиционную привлекательность для отечественных и зарубежных инвесторов.

Будет поощряться переход компаний с крупными государственными пакетами акций (прежде всего естественных монополий) к закупкам оборудования на основе открытых конкурсов.

Развитие отраслей машиностроительного комплекса, вовлеченных в технологическую цепочку "машиностроение-экспортеры", и повышение конкурентоспособности продукции тяжелого и энергетического машиностроения позволит, с одной стороны, обеспечить массовую замену изношенных фондов в отраслях добывающей промышленности, энергетики и инфраструктуры, с другой стороны - постепенно наращивать экспорт собственно машиностроительной продукции данных подотраслей, восстанавливая позиции России на этом сегменте мирового рынка.

Следствиями переориентации доходов экспортеров с вывоза капитала на инвестиции станут ускорение процессов вертикальной и горизонтальной интеграции, расширение участия экспортеров в собственности предприятий машиностроения и других смежных отраслей. Будет происходить формирование крупных промышленных групп, объединяющих предприятия различных отраслей и ориентированных на масштабные и долгосрочные внешние заказы. Эти крупные объединения самодостаточны с точки зрения источников финансирования, способны самостоятельно решать проблемы привлечения зарубежного капитала, выхода на новые рынки, не требуют поддержки со стороны государства.

Улучшение общих условий хозяйствования закрепит позитивные тенденции развития пищевой и легкой промышленности. Быстрая отдача в этих отраслях привлекают к ним часть внутренних накоплений. В свою очередь, предприятия пищевой и легкой промышленности, испытывающие ограничения для развития, связанные с развитием сырьевой базы направляют часть доходов в развитие аграрного комплекса. Возможности импортозамещения и повышение реальных доходов населения позволят укрепить тенденции роста в комплексе стройиндустрии и промышленности стройматериалов, автомобильной промышленности, некоторых других подотраслях с высокой эластичностью спроса и достаточно развитой технологической базой.

Новые импульсы к развитию получит инфраструктура товарных рынков. Расширение потребительского спроса создаст стимулы к формированию крупных торговых сетей, основывающихся на современных формах организации торговли. Такие сети с течением времени станут межрегиональными. Вместе с тем устранение барьеров для входа на рынки будет способствовать развитию малых и средних фирм в розничной торговле, общественном питании, сфере бытового обслуживания. Испытывая острую конкуренцию со стороны крупных торговых сетей, малые и средние предприятия будут вступать в различные формы кооперации по закупкам, что позволит снизить их издержки и создаст предпосылки для дальнейшего развития конкурентной среды на потребительском рынке.

Позитивные тенденции будут наблюдаться также на уровне оптового звена. Расширение спроса как производственных, так и торговых предприятий на логистические услуги создаст основу для модернизации складской и транспортной инфраструктуры, для внедрения принципиально иных технологий управления товарными потоками. В конечном счете, это приведет к существенному снижению издержек в сфере материального производства и создаст предпосылки для дальнейшего экономического роста.

Поддержание и развитие отраслей инфраструктуры, прежде всего транспортной (дорожное строительство, железные дороги) и энергетической в этом сценарии потребует активного участия государства, в первую очередь в части разработки и реализации соответствующих национальных программ, регулировании тарифов на продукцию естественных монополий и контроля за крупными инфраструктурными инвестиционными проектами. В транспортной инфраструктуре будут создаваться крупные компании с параметрами первоклассных заемщиков. Развитие транспортной инфраструктуры позволяет повысить эффективность реального сектора, усилить его экспортную конкурентоспособность.

В рамках данного сценария важнейшей задачей является диверсификация экспорта с постепенным увеличением доли продукции обрабатывающих отраслей с относительно высокой добавленной стоимостью, на конкретных узких сегментах рынка, где имеются выраженные конкурентные преимущества. В частности, продукции промежуточных и высоких переделов лесопромышленного, металлургического и химического комплексов, авиапромышленности, атомной промышленности, энергетического машиностроения, отдельных сегментов рынка судостроения, вооружений, услуг космического комплекса.

Расширение производства и экспорта высокотехнологичной продукции возможно на базе сохранения места России на рынке военно-технической продукции с последующей диверсификацией в области гражданского производства, использующего научно-технические заделы и потенциал отраслей ОПК. Меры по сохранению и закреплению преимуществ этих производств тесно связаны с повышением эффективности управления государственным сектором экономики в целом и направлены в основном на снижение его размерности, вывода из бизнеса неэффективных предприятий, концентрации производства и разработок в относительно небольшом числе крупных интегрированных компаний.

3.1.3. Основные этапы и инструменты реализации структурной политики

Этап 1: 2000 - 2002 гг. На этом этапе перед государством стоит двуединая задача, состоящая в том, чтобы, с одной стороны, стимулировать расширение спроса на инвестиционные ресурсы со стороны предприятий экспортеров, с другой - способствовать максимальному участию отечественных производителей оборудования в реализации этих инвестиционных проектов.

Для решения первой задачи с участием представителей государства будут формироваться инвестиционные программы крупнейших компаний с государственным участием в финансово-благополучных и экспортно-ориентированных отраслях. Государство через своих представителей будет реализовывать систему мер по стимулированию закупки техники в рамках данных проектов на основе обязательного применения конкурсных процедур. Это позволит отечественным производителям оборудования, имеющим конкурентные преимущества, получить долгосрочные заказы и расширить производство и повысить качество своей продукции.

Решение второй задачи состоит в том, чтобы помочь отечественным производителям оборудования и техники представить конкурентные заявки на участие в указанных закупках с условиями не худшими, чем могут предложить аналогичные иностранные компании.

Будут развиваться, принятые в мировой практике правовые механизмы (компенсационные, антидемпинговые) защиты отраслей отечественной промышленности, находящихся в процессе структурной перестройки, от неравных условий конкуренции.

Предстоит разработать офсетное законодательство в отношении крупных импортных закупок товаров и услуг для государственных нужд.

Одновременно, на первом этапе реализуется система мер по политической, организационной, финансовой поддержке экспорта, в первую очередь продукции более высокой степени переработки. Это должно стимулировать экспортеров энергетических ресурсов, металлов и производителей химических продуктов осуществлять вложения в предприятия более высоких переделов, содействовать интенсификации процессов вертикальной интеграции.

Меры государственной политики в части регулирования интеграционных процессов в промышленности должны включать действия по интеграции в состав крупных компаний научно-исследовательских и инновационных организаций, развитию собственной конструкторской базы.

На первом этапе государство предпримет меры по развитию инфраструктуры обеспечения конкурентоспособности отечественной продукции, в том числе, создания систем сертификации и аттестации, максимально приближенных к международным нормам.

В части развития институциональных условий для саморегуляции рынков государство будет использовать такие инструменты как:

- поддержка формирования негосударственных институтов на определенных рынках, что позволит передать им ряд регулятивных и арбитражных функций;

- содействие созданию национальных институтов по сертификации как продукции, так и производств, действующих в соответствии с международной практикой и выдающих признаваемые за рубежом сертификаты качества;

- использование ступенчатого импортного таможенного тарифа с пониженной ставкой для сырья и комплектующих и повышенной - для товаров с высокой степенью обработки;

- содействие созданию целевых кредитных и лизинговых институтов, направленных на поддержку экспорта и освоение новых сегментов внутреннего рынка;

- участие в разработке и реализации отраслевых программ кадрового и информационного развития, создание центров качества и тому подобное.

С целью закрепления положительных тенденций импортозамещения на внутреннем рынке предстоит реализовать систему мер по осуществлению закупок преимущественно отечественных товаров и услуг в рамках процедур закупок товаров и услуг для государственных нужд.

Важной задачей первого этапа является реструктуризация предприятий, прежде всего, предприятий государственного сектора. Политика государства в этой области будет направлена на повышение эффективности использования активов предприятия, проведение реструктуризации задолженности, создание более действенных механизмов смены неэффективных собственников и менеджеров, защиту интересов кредиторов и инвесторов.

Характерной чертой современной российской экономики является сохранение значительного числа объективно неконкурентоспособных предприятий, искусственно поддерживаемых через прямую и косвенную поддержку бюджетов разных уровней, прощаемые налоговые недоимки, неплатежи естественным монополиям.

Реструктуризация таких предприятий требует решения ряда социальных вопросов:

- передача объектов социальной сферы на баланс муниципалитетов;

- содействие переселению из северных регионов и подлежащих ликвидации монопрофильных поселений;

- помощь в финансировании и кадровом обеспечении программ развития малого бизнеса, переподготовки и повышения квалификации кадров.

Должны быть установлены четкие и универсальные правила отключения предприятий-неплательщиков от доступа к услугам естественных монополистов и предприятий коммунального обслуживания при одновременном переходе к временному прямому субсидированию предприятий и муниципалитетов в монопрофильных поселениях, городах Крайнего Севера из федерального и регионального бюджета, ограниченных по времени и выделяемых по заранее определенному графику

Прямые субсидии убыточным предприятиям не должны принимать форму субсидий на поддержание цен или производства, и должны направляться на:

- пособия по увольнению работников в связи с сокращением рабочих мест;

- разовые гранты муниципалитетам за выполнение социальных обязательств предприятий;

- частичное финансирование демонтажа устаревшего оборудования и инвестиций в новое оборудование (в том числе - в случае перепрофилирования предприятия);

- субсидии на ликвидацию естественных катастроф и применение более чистых технологий;

- расходы на деятельность инвестиционных и управленческих консультантов.

На первом этапе реализации программы структурной перестройки экономики будут обеспечены меры по нормализации процессов воспроизводства и развития отраслей инфраструктуры. Учитывая, что на втором этапе (2003-2007 гг.) ожидается интенсивное выбытие по возрасту основных фондов инфраструктурных отраслей, на первом этапе задача государственной политики состоит в подготовке и начале реализации программ модернизации этих отраслей, создание институциональных условий для привлечения внутренних и внешних источников инвестиций в эти отрасли, в том числе разработка механизмов долевого финансирования инфраструктурных проектов со стороны федерального бюджета, внебюджетных фондов, региональных бюджетов и в отдельных случаях основных потребителей услуг этих комплексов.

Результатом первого этапа должно стать оживление производства в отраслях, смежных с традиционными экспортными сферами, улучшение финансово-экономического положения части машиностроительных предприятий, что позволит им активизировать инновационную деятельность и начать программы модернизации своего производства, расширяя спрос на продукцию других отраслей машиностроения (в первую очередь станкостроения). Развитие экспортных отраслей и предприятий, обеспечивающих их модернизацию должно привести уже на первом этапе к росту платежеспособного спроса на потребительском рынке, что при условии ограничения импорта (в силу низкого реального курса национальной валюты) создаст стимулы к расширению производства в отраслях конечного потребления, таких как пищевая и легкая промышленность.

Создание и расширение системы ипотечного кредитования в совокупности с ростом реальных доходов населения сможет обеспечить более высокие темпы роста жилищного строительства и соответствующий спрос на продукцию строительства, промышленности строительных материалов, мебельной промышленности и т.п. Увеличится спрос на продукцию сферы услуг, в том числе в новых, быстро растущих секторах, связанных с информатизацией.

Ключевым вопросом эффективного развития рынка продуктов и услуг "мягких" технологий (в частности, программного обеспечения) является защита интеллектуальной собственности. Отсутствие эффективных правовых гарантий на российском рынке приводит к тому, что легальные производители не могут покрыть свои издержки. Эти меры, не требующие существенных затрат от правительства, уже в на первом этапе могут привести к определенному расширению экспорта услуг.

На данном этапе осуществляется ряд мер по улучшению условий хозяйствования, повышению инвестиционной привлекательности экономики. К таким мерам относятся мероприятия по снижению инвестиционных рисков.

Риски, генерируемые слабой предсказуемостью экономической политики государственных органов власти, в том числе на региональном и местном уровне, должны преодолеваться, в частности, через принятие нормативных актов, обеспечивающих реализацию Закона "О разделе продукции"; развитие концессионных принципов в отношениях государство-инвестор на основе принятия закона "О концессионных и иных договорах", в котором должны определяться права и обязанности инвестора, подписавшего с государством договор на долгосрочное пользование объектом, находящимся в собственности государства или занявшегося видом деятельности, составляющим государственную монополию, а также соответствующие гарантии государства.

Минимизацию рисков введения избыточного регулирования также должно обеспечить создание специализированных гарантийных институтов обеспечивающих возмещение государством убытков инвесторов, связанных с некоммерческими рисками.

Необходимым условием активизации структурной политики на региональном уровне является повышение надежности бюджетных гарантий - за счет законодательного урегулирования вопросов, связанных с порядком защиты интересов кредиторов в случаях неисполнения субъектами федерации и муниципалитетами своих долговых обязательств и гарантий.

Проблема преодоления высоких рисков отечественной банковской системы, (актуальная по крайней мере в течении нескольких ближайших лет), в том числе - рисков оппортунистической политики менеджеров и акционеров банков по отношению к вкладчикам, требует:

- содействия государства в ускоренном становлении рынка корпоративных облигаций и коммерческих ценных бумаг;

- либерализации внутреннего рынка банковских и страховых услуг;

- организации выпуска ликвидных, доступных для населения долговых ценных бумаг, гарантированных нерезидентами, имеющими первоклассный кредитный рейтинг и направленных на финансирование инвестиционных проектов внутри страны.

Этап 2: 2003 - 2007 гг. Задачи второго этапа будут связаны с закреплением позитивных тенденций, заложенных на первом этапе реализации программы. В отраслях ТЭК и металлургического комплексов начнется подготовка к массовому освоению новых месторождений, возрастут объемы геологоразведочных работ. Одновременно с продолжением процессов технического перевооружения отраслей-экспортеров инициированных на предыдущем этапе расширение инвестиционной активности распространится на электроэнергетику и отрасли тяжелого машиностроения. Последние, получив импульс к развитию за счет спроса со стороны отечественных отраслей и осуществив на первом этапе первоочередные меры по повышению конкурентоспособности своей продукции, смогут расширить рынки сбыта за счет наращивания объемов экспортных поставок, прежде всего в страны СНГ и быстро развивающиеся страны Азии и Африки. Расширение экспорта продукции этих отраслей потребует государственных мер политической, организационной и экономической поддержки внешнеэкономической деятельности, в том числе через заключение двухсторонних межправительственных соглашений.

Обеспечение на первом этапе умеренных, но устойчивых темпов экономического роста, проведение политики по улучшению общехозяйственных условий экономической деятельности, формирование благоприятного инвестиционного климата и определение по результатам первого периода новых "точек роста" в различных отраслях экономики, позволит на втором этапе привлечь к финансированию инвестиционных программ в экспортных отраслях внешний портфельный капитал, а в обрабатывающих отраслях и отраслях инфраструктуры - прямые иностранные инвестиции.

Политика по привлечению прямых иностранных инвестиций является ключевым фактором повышения конкурентоспособности отечественной продукции. Непосредственным результатом такой политики будет импорт передовых технологий и повышение качества отечественной продукции.

Темпы роста производства в обрабатывающих отраслях промышленности и в сфере услуг будут превышать общие темпы экономического роста, в результате чего к концу второго этапа удастся заметно повысить долю производств с высокой добавленной стоимостью в производстве ВВП. К концу второго этапа будут в основном завершены институциональные реформы, связанные с созданием нормативно-правовой базы институтов рыночной инфраструктуры, акционированием и приватизацией избыточной части государственного сектора экономики, перераспределения активов.

К концу периода интеграция, улучшение финансового положения части крупных предприятий в промышленном и других комплексах, с одной стороны, и формирование банковских и финансовых институтов, аккумулирующих сбережения, с другой, расширят границы и масштабы фондового рынка, который начнет играть роль рыночного регулятора перетока финансовых средств из неэффективных секторов в эффективные, что будет способствовать ускорению структурных изменений и позволит снизить степень участия государства в поддержке определенных секторов экономики, ограничив свое воздействие формированием государственного спроса, участием в стратегически важных секторах промышленности, а также обеспечением равных условий для конкуренции на отраслевых рынках.

Этап 3: 2008 - 2010 гг. Третий этап структурных преобразований будет характеризоваться масштабной модернизацией производственного аппарата всех отраслей экономики при сокращении степени государственного участия в финансировании и поддержке инвестиционных программ и проектов. В частности, продолжатся обновление производственного потенциала в отраслях конечного потребления, развитие сырьевой базы промышленности и отраслей инфраструктуры.

Основной акцент в части структурной политики на этом этапе будет сделан на выявлении и стимулировании развития новых секторов экономики, прежде всего в области информационных технологий и услуг. Закрепление отечественных производителей этих товаров и услуг на определенных нишах будет одной из основных задач внешнеэкономической политики государства на этом этапе.

На этом этапе развитие отраслей промышленности и накопление финансовых ресурсов в экономике, а также расширение потребительского спроса делают необходимым структурный маневр в сторону развития аграрного сектора экономики и перехода там к новым, современным технологиям производства.

К концу периода в результате последовательной реализации мер общеэкономической и структурной политики удастся полностью обновить производственный потенциал практически всех отраслей экономики, будет сформирована структура производства товаров и услуг, обеспечивающая органическое встраивание России в мировую систему разделения труда.

3.1.4. Направления развития промышленности

Политика по обеспечению структурных сдвигов должна быть дополнена мерами по преодолению основных проблем в конкретных, наиболее значимых секторах экономики.

Основные усилия будут направлены на рост конкурентоспособности выпускаемой продукции, повышение эффективности производства и совершенствование его структуры на базе реализации стратегий развития отраслей промышленности.

Несмотря на достигнутый в 1999 г. рост промышленного производства в целом и в отдельных отраслях, в развитии промышленности следует отметить ряд негативных моментов:

* сохранилась тенденция к снижению доли высокотехнологичной и наукоемкой продукции в перерабатывающих отраслях

* медленно идут процессы снижения затрат всех видов ресурсов, уровни ресурсоемкости в промышленности по основным видам ресурсов превышают соответствующие показатели развитых стран.

* сохраняется низкая инновационная активность в промышленности, что на фоне состояния производственного аппарата, который в большей части морально устарел, физически изношен и достиг критического возраста, препятствует модернизации и повышению эффективности отраслей.

* недостаточно внимания уделяется проблемам охраны окружающей среды, низка доля затрат на очистные мероприятия в общем объеме инвестиций.

* современное состояние сырьевой базы добычи отдельных видов полезных ископаемых может стать ограничителем роста промышленного производства.

Основные цели и направления развития промышленности

Основной целью развития промышленности в рамках реализации структурной политики является повышение конкурентоспособности продукции и технического уровня производства, обеспечение выхода инновационной продукции и высоких технологий на внутренний и внешний рынок, замещение импортной продукции и перевод на этой основе инновационно активного промышленного производства в стадию стабильного роста (6-8% до 2010 г.)

Влияние инновационной деятельности на развитие промышленного производства и повышение его эффективности выражается в преодолении ресурсных, спросовых и других ограничений и структурных диспропорций в промышленности, обеспечении устойчивых конкурентоспособных позиций отечественных товаропроизводителей на внутреннем и внешнем рынках. В этом контексте наиболее значимыми являются следующие направления технологического перевооружения:

* ресурсосбережение. Основным фактором низкой конкурентоспособности отечественных производств в абсолютном большинстве отраслей являются высокие издержки производства и, в первую очередь, материальные затраты. Следовательно, ресурсосбережение должно рассматриваться как важнейшее проявление влияния высоких технологий на конкурентоспособность промышленного производства, а ресурсосберегающая эффективность в настоящее время становится главным критерием выбора приоритетов технологического перевооружения на основе высоких технологий.

* увеличение доли продукции высокой степени переработки. Изменение структуры производства в этом направлении является необходимым условием преодоления сырьевой ориентации экономики и рассматривается как одна из ключевых задач промышленности. Поэтому особое значение приобретает освоение новейших технологий конечных переделов (на которых в основном формируются высокие потребительские свойства продукции и создаётся основная часть добавленной стоимости), технологий, позволяющих повысить глубину переработки сырья и степень технологической готовности продукции к последующей переработке.

* обеспечение необходимой динамики обновления технологий. Низкие темпы обновления технологий (в несколько раз меньшие по сравнению с принятыми в мире стандартами) являются одним из главных препятствий для достижения конкурентоспособности отечественных производств и причиной утраты ими конкурентных преимуществ в тех областях, где отечественные НИОКР находятся на мировом уровне. Резко сократить инновационно-производственный цикл "ОКР - проектирование - подготовка производства - серийный выпуск - реализация продукции" позволит применение современных информационных компьютерных технологий "электронного описания" процессов.

* расширение сырьевой базы производства. В связи с тем, что традиционные источники сырья для ряда отраслей промышленности остались на территории стран СНГ, резко сокращается импорт сырья из стран дальнего зарубежья, а также в связи с исчерпанием богатых месторождений на территории Российской Федерации чрезвычайную актуальность приобретает проблема переориентации производств на новые виды сырья либо вовлечения в хозяйственный оборот сырья с более низким содержанием полезных компонентов. Особое место в решении сырьевой проблемы занимает развитие геологоразведочных работ, на основе современных высоких технологий.

* обеспечение гибкости производства. Высокие темпы обновления продукции, как необходимое условие сохранения конкурентных позиций на рынке, предъявляют повышенные требования к технологической структуре производств, которая должна обеспечить их адекватную реакцию на изменение рыночной конъюнктуры. Являясь актуальной для большинства обрабатывающих отраслей и отраслей, ориентированных на выпуск конечной продукции, проблема гибкости производства, его способности к быстрому обновлению номенклатуры продукции становится сегодня для некоторых из них определяющей и обусловливает выбор перспективных технологий.

Реализация основной цели развития промышленности будет осуществляться по следующим направлениям:

I. Сохранение и расширение предложения продукции отечественного машиностроения на рынках, где наблюдается повышение платежеспособного спроса: на первом этапе, прежде всего, на рынках производственного оборудования экспортоориентированных отраслей и энергетики, а на последующих - и для отраслей конечного потребления за счет повышения ее качества, надежности и ценовых преимуществ. В частности, необходимо освоение ресурсосберегающих технологий добычи, транспортировки нефти и газа. В черной и цветной металлургии технологическое перевооружение будет связано в основном с замещением ресурсоемких технологий и оборудования, с опережающим развитием производств на конечных переделах, с освоением технологий, позволяющих вовлекать в производство сырье с низким содержанием полезных компонентов, снижать уровень загрязнения окружающей среды. Для экспортоориентированных отраслей важным является сохранение завоеванных позиций на традиционных внешних рынках и расширение географии экспорта.

Это направление будет обеспечиваться, в первую очередь, мероприятиями, связанными с модернизацией производственных звеньев и отдельных технологий, повышением технологической дисциплины производства, усилением технического контроля и внедрением современных систем качества, сертификацией продукции и производств, развитием дилерской и товаропроводящей сети, проведением активной рекламы продукции, расширением применения лизинговых схем и совершенствованием систем стандартизации и метрологии.

II. Выход на мировые рынки с конкурентоспособной продукцией современного и новейшего технологических укладов.

Это направление будет обеспечиваться активизацией процессов модернизации и реконструкции производства на базе отечественного машиностроения, обеспечения опережающего роста производства продукции перерабатывающих отраслей по сравнению с добывающими отраслями, разработкой новых видов продукции, технологий, материалов, использования имеющегося научно-технического задела и новых результатов фундаментальных и прикладных исследований.

Широкое применение получат технологии двойного назначения, включая технологии получения новых материалов, микроэлектронику, информационные технологии, биотехнологии, технологии высокоэффективных тепловых двигателей, высокопроизводительное промышленное оборудование, оборудование для защиты окружающей среды, уникальные технологии экспериментальной отработки и испытания сложных систем.

Результатом реализации указанных направлений должны стать:

* обеспечение устойчивых темпов роста промышленного производства;

* позитивные структурные сдвиги, связанные с увеличением доли продукции перерабатывающих отраслей по сравнению с добывающими и доли высокотехнологичной и наукоемкой продукции в продукции перерабатывающих отраслей.

Основные этапы реализации структурной политики в промышленности

В рамках сценария активного позиционирования на рынках в развитии промышленности могут быть выделены следующие этапы:

Этап 1. 2000 - 2002 гг. Подготовка к масштабной реструктуризации промышленности на базе реформирования предприятий, повышения эффективности их управления, создания интегрированных структур, институциональных преобразований, вывода с рынка неэффективных предприятий. Обеспечение роста отраслей машиностроения для отраслей сырьевого экспорта вследствие расширения объема заказов. Одновременно, на основе начала роста потребительского спроса, инициируется рост производств потребительских товаров с низкой капиталоемкостью и быстрой окупаемостью.

В этот период при среднегодовом темпе роста промышленного производства около 6-8%, среднегодовые темпы роста топливных отраслей составят до 2%, отдельных отраслей машиностроения - до 20%, а пищевой и легкой промышленности - соответственно 7% и 11%.

В этот период будут проведены институциональные преобразования: активизация политики реформирования предприятий, направленной на совершенствование системы управления, повышение ответственности руководителей за последствия принимаемых решений, формирование эффективных собственников, снижение издержек, улучшение финансово-экономических результатов деятельности и т.д.

Кроме того, будут предприняты усилия по стимулированию как развития малого предпринимательства, так и создания крупных интегрированных структур.

Этап 2. 2003 - 2007 гг. Продолжится рост эффективности сырьевых отраслей за счет модернизации их производственного аппарата, доходы от сырьевого экспорта растут (при позитивной внешнеэкономической конъюнктуре), либо удерживаются на прежнем уровне (при ухудшении конъюнктуры). Ведется широкомасштабная модернизация производственного аппарата электроэнергетики. Расширяется практика энергосбережения. Увеличиваются темпы роста машиностроения по выпуску оборудования для собственных нужд и сырьевых отраслей. С целью увеличения пропускных возможностей транспорта в условиях роста производства будет удовлетворен спрос этой отрасли на основные виды машин и оборудования. Растет объем реализации потребительских товаров в соответствии с темпами роста отраслей, что приведет к дальнейшему улучшению финансового состояния предприятий и государства.

Это даст возможность перераспределить полученные доходы в обрабатывающие отрасли промышленности и переориентироваться на непосредственное решение задач ускорения научно-технического прогресса, реконструкции и модернизации производства в обрабатывающих отраслях и приступить к формированию экономически эффективных высокотехнологичных производств по выпуску конкурентоспособной на внешнем и внутреннем рынках продукции. Модернизация производственного аппарата обрабатывающих отраслей в основном на базе отечественного машиностроения создаст условия дальнейшего роста производства.

Важнейшей особенностью этого этапа роста является переход к непрерывному инновационному процессу. В инвестиционных расходах все больший удельный вес будут приобретать объемы финансирования НИОКР по отношению к расходам на оборудование и строительство. Повысится значение государственной научно-технической, инновационной и образовательной политики, последовательно будет расти доля расходов на науку в ВВП.

Все это даст дальнейший импульс наращиванию производства конкурентоспособной высокотехнологичной продукции, совершенствованию структуры производства и экспорта в сторону увеличения доли такой продукции, ослаблению зависимости от конъюнктуры внешнего рынка, а использование новейших результатов исследований и разработок в промышленности позволит повысить эффективность производства и конкурентоспособность продукции в отраслях реального сектора.

На этом этапе в машиностроении произойдет расширение масштабов структурных изменений в направлении увеличения выпуска конкурентоспособной продукции на внутреннем и внешнем рынках, начало освоения экономически эффективных высокотехнологических производств и модернизация собственной производственной базы, завершение, в основном, работ по свертыванию экономически бесперспективных производств.

Этап 3. 2008 - 2010 гг. Дальнейшее развитие высокотехнологичных наукоемких производств, внедрение новейших технологий, модернизация на этой основе всех отраслей промышленности, интеграция передовых российских предприятий в транснациональные корпорации, расширение экспорта продукции глубокой переработки.

Ускоренный рост производства в перерабатывающих отраслях, особенно в машиностроении в предшествующие периоды (до 10%), создадут основу для роста производства, доходов и, соответственно, инвестиций с целью перехода на инновационный путь развития в большинстве отраслей, создание и внедрение новых и новейших технологий, ускорения роста высокотехнологичной и наукоемкой продукции, конкурентоспособной на мировом и внутреннем рынках.

На этом этапе благоприятный инвестиционный климат позволит осуществлять крупные инвестиционные проекты, в первую очередь в транспортной инфраструктуре, за счет преимущественно негосударственных инвестиций. Реализуются промышленные проекты, обеспечивающие технологический прорыв и обладающие высоким мультипликативным эффектом, а также обеспечивающие развитие отечественного машиностроения и, прежде всего, его наукоемких отраслей, а также проектов конверсии оборонной промышленности.

В результате реализации промышленной политики произойдут позитивные структурные сдвиги в производстве. Доля продукции обрабатывающих отраслей в общем объеме промышленного производства увеличится с 53% в 1999 г. до 65% в 2010 г., а доля продукции топливно-сырьевых отраслей сократится соответственно с 47 до 35%.

Реализация сценария активного позиционирования на рынках позволит к 2010 г. обеспечить сбалансированность структуры реального сектора экономики, создать условия для его устойчивого роста.

3.1.5.Направления развития инфраструктуры и сферы услуг

Ограниченность рычагов структурной политики, связанная с макроэкономическими ограничениями инвестиционных вложений в инфраструктуру и сферу услуг резко ограничивают круг возможных приоритетов государственной деятельности в этих сферах.

К ним следует отнести реализацию ключевых программ, позволяющих рассчитывать на наибольший позитивный эффект:

* программы развития транспортной сети, телекоммуникаций и связи;

* программы развития жилищно-коммунального хозяйства;

* программы энерго- и ресурсосбережения;

* программы информатизации и развития экономической деятельности на основе интернет-технологий и иных современных информационных технологий, системы электронной коммерции;

* программа развития сферы услуг.

Развитие транспортной сети. В целях координации действий органов власти различного уровня, предприятий и инвестиционных институтов в сфере развития транспорта необходимо обеспечить разработку отсутствующей на сегодняшней день единой общегосударственной (с увязкой по видам транспорта и регионам) программы развития и реконструкции транспортной инфраструктуры.

При этом должны быть учтены как потребности экономики в развитии инфраструктуры внешнеторговой деятельности: использованию преимуществ геополитического положения страны и укреплению ее роли в мировой хозяйственной системе, так и интересы интеграции внутреннего рынка.

Предусматривается реализация программы формирования и планомерного развития российских транспортных коридоров, интегрированных в единую евроазиатскую транспортную сеть, использующей преимущества пространственного положения, развитие коммуникации страны на направлениях Запад-Восток и Север-Юг, включая Транссиб и Северный морской путь.

Развитие услуг связи. Данный сектор является одним из наиболее инвестиционно-привлекательных в российской экономике. Достаточно высокими темпами происходит развитие рынка мобильной связи, мобильной сотовой связи, услуг по доступу к сети Интернет, телефонизация городов и поселков.

Вместе с тем, такой показатель как стоимость услуг по доступу к интернет в России более чем в три раза превосходит стоимость таких услуг в странах Западной Европы, и еще в большей степени - США. В этих условиях целесообразным является:

- упрощение процесса выдачи лицензий на право сдачи в аренду каналов и трактов связи, телематические услуги и передачу данных, предоставление услуг внутрезоновой и междугородней телефонии, включая право выхода в сеть общего пользования;

- стимулирование конкуренции крупнейшему владельцу коммуникационных сетей "Ростелекому" по предоставлению услуг доступа к интернет.

Развитие жилищно-коммунального хозяйства. Износ инфраструктуры ЖКХ выходит за допустимые пределы и приводит к резкому расту аварийности оборудования и инженерных сетей. Рост затрат на текущий ремонт инженерных сетей, так и угроза скачкообразного увеличения расходов на их строительство при массовом выбытии, приведет к значительному росту суммарных затрат на дотацию ЖКХ из местных бюджетов, и компенсационных выплат населению (вследствие превышения доли затрат на ЖКХ установленного законодательством норматива).

В этих условиях региональными и местными органами власти должен быть решена задача обеспечения притока инвестиций отрасль, достигаемая за счет привлечения прямых инвестиций через механизм концессий, а также заимствований на региональном и муниципальном уровне. При этом со стороны федеральных органов власти следует обеспечить мониторинг процессов инвестиционных проектов в этой сфере, поскольку в противном случае издержки преодоления катастроф, связанных с деградацией инженерных сетей будут перекладываться на федеральный бюджет.

Энерго- и ресурсосбережение. Данная программа должна поддерживаться государством прежде всего:

* в части создания стимулов для перехода на энергосберегающие технологии - в первую очередь за счет ликвидации скрытого субсидирования газа и электроэнергии через неплатежи;

* в части распространения информации о наиболее эффективных технологиях в сфере ресурсосбережения.

Большое значение для инициирования инвестиций в сфере энергосбережения, включая выбор наиболее эффективных отопительных систем в сфере ЖКХ является разработка прогнозного топливного баланса, и объявления прогнозного соотношения цен на услуги естественных монополистов - поставщиков газа и электроэнергии.

Развитие информационных технологий. Развитие новых информационно-коммуникативных технологий обеспечивает предпосылки как для развития новых, быстро растущих секторов экономики в сфере электронной коммерции, нового сектора электронных СМИ и рекламы, так и значительного снижения трансакционных издержек в сфере финансового бизнеса (электронный банкинг и дилинг), принципиального повышения гибкости рынка рабочей силы - "дистанционная занятость", повышения качества услуг в области медицины "телемедицина" и заочного образования "дистанционное образование".

Использование интернет-технологий принципиально упрощает поиск контрагентов для предприятий, гибкость сбытовой и кооперационной политики, обеспечивает сокращение ряда важнейших категорий издержек по выходу на международные товарные рынки и рынки услуг.

Учитывая значение ускоренного доступа к интернет-технологиям с точки зрения создания и развития конкурентных преимуществ, федеральные органы власти должны содействовать ускоренному расширению инфраструктуры сети Интернет на территории России. Ускорение развития системы электронной коммерции, снижающей издержки по интеграции общенационального товарного рынка, требует активного государственного содействия в создании системы платежных безналичных расчетов по сделкам проводимым в сети Интернет. Кроме того, государство на политическом уровне содействовать участию отечественных предприятий и организаций в проектах международных экономических организаций .

Наряду со стимулированием строительства каналов доступа к интернет, государству следует добиться роста числа пользователей компьютеров, повышения уровня компьютерной грамотности - в качестве важнейших, еще далеко не полностью решенных задач информатизации общества.

В целях повышения доступности компьютерной техники и в интересах развития сектора сборочных предприятий, целесообразно значительно снизить уровень налоговых пошлин на ввоз компьютерных комплектующих, не производящихся внутри страны. Кроме того, следует стимулировать практику развития центров доступа к интернет-услугам со стороны региональных и местных органов власти, на базе существующей инфраструктуры (в том числе школ и ВУЗов).

Целесообразно обеспечить расширенное преподавание курсов программирования и обслуживания компьютерной техники в высших и специальных учебных заведениях, обеспечив информатизацию всей системы общего и специального образования и последующих форм подготовки и переподготовки специалистов.

Развитие сферы услуг. В качестве основных направлений развития сферы услуг можно выделить:

* международные перевозки (включая транзит);

* иностранный туризм;

* услуги сферы культуры;

* высшее профессиональное образование;

* разработку программного обеспечения;

* консультационные и информационные услуги.

Можно говорить о весьма низкой стоимости создания рабочих мест в перечисленных отраслях сферы услуг, а также очень значительных резервах расширения спроса на эти виды услуг. Формирование спроса на услуги в области образования, культуры и туризма в значительной степени отвечает интересам государства по формированию общего благоприятного образа страны в зарубежных средствах массовой информации.

Спрос на услуги в разработке программного обеспечения будет возрастать как в связи с развитием процессов информатизации страны, так и развитием услуг по "офф-шорному программированию" - то есть разработку программного обеспечения по заказу зарубежных фирм, действующих в этой сфере. Развитие услуг в сфере образования и культуры несет очевидные положительные внешние эффекты. Опережающее развитие сферы услуг отражает тенденции постиндустриального развития экономики и неуклонного сокращения доли лиц, занятых в промышленном секторе экономики.

Деятельность консалтинговых фирм важна для распространения организационно-управленческих нововведений, обеспечивающих повышение гибкости производства и создание динамических факторов конкурентоспособности и экономического роста.

Препятствиями широкому распространению консалтинговых услуг в стране являются:

* непрозрачность этого сектора рынка (отсутствие системы раскрытия информации о результатах деятельности консультантов);

* отсутствие традиций широкого использования услуг консультантов.

В этих условиях, целесообразно на государственном и региональном уровне осуществить программу мер по развитию консалтинговых услуг, предусмотрев:

- создание системы раскрытия информации о деятельности фирм, действующих на рынке консалтинговых услуг;

- создание саморегулируемой организации участников рынка

- привлечение на тендерной основе консалтинговых фирм к реализации региональных программ экономического развития, приватизации, реструктуризации градообразующих предприятий, включая прямое дотирование использования кризисными предприятиями консалтинговых услуг;

- создание и финансирование системы подготовки специалистов в области управленческого и инвестиционного консультирования на базе государственных высших учебных заведениях.

Формирование общенациональной сети информационных центров на базе действующих объектов инфраструктуры поддержки предпринимательской деятельности путем координации, интеграции и взаимодействия действующих информационных систем обеспечения малого предпринимательства, должно обеспечить повышение эффективности и комплиментарности программ поддержки предпринимательской деятельности, оказываемой на федеральном, региональном и муниципальном уровне, со стороны некоммерческих организаций.

В результате должно быть создано единое информационное поле, облегчающим ориентацию предпринимателей в вопросах доступа к финансированию (кредитному и венчурному), доступу к маркетинговой информации. Учитывая крайне низкую величину предельных издержек использования информации, открытую к доступу через систему интернет, государственным ведомствам необходимо инициировать создание бесплатных общедоступных информационных ресурсов в сфере маркетинговых исследований, статистических показателях, данных рыночной конъюнктуры, бизнес-образования, создающих предпосылки роста компетентности и эффективности общественных предпринимателей.

3.2 УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

3.2.1. Анализ ситуации.

После 8 лет реализации политики приватизации государство по-прежнему является крупнейшим собственником. В форме федеральных государственных унитарных существует 14 тыс. предприятий, в форме учреждений - 23 тыс. Кроме того, большой массив учреждений и предприятий существуют вне организационно-правовых форм, предусмотренных Гражданским кодексом. Это, например, воинские части.

Государство является участником (акционером) в 2500 акционерных обществах, где ее доля превышает 25 процентов уставного капитала, представляющих базовые отрасли народного хозяйства (всего Российская Федерация участвует в 3900 хозяйственных товариществах и обществах). Кроме того, в отношении 580 акционерных обществ используется специальное право на участие Российской Федерации в их управлении "золотая акция".

100 % акций 382 акционерных обществ находятся в федеральной собственности, в 470 акционерных обществ государство владеет более 50 % акций, 25-50 процентами еще в 1601 акционерном обществе и менее чем 25 % в 863 акционерных обществах.

Пропорции между государственной и частной собственностью фактически зафиксированы на уровне 1996 года, т.е. с точки зрения реформы отношений собственности страна уже несколько лет "топчется" на месте. Если за 1991 - 1993 годы было приватизировано 89 тыс. предприятий, т.е. около 30 тыс. в год, то в 1994 г. - 23000, в 1995г. - 10000, в 1996г. - 5000, в 1997г. - 3300, в 1998г. - 2100, в 1999 г. - 700. Однако такое замедление даже в чисто количественном плане нельзя трактовать как проявление естественной зрелости или завершенности процесса приватизации.

Основным оправданием снижения темпов приватизации стала низкая стоимость предприятий после кризиса 1998 г., снижающая возможные доходные поступления бюджета от приватизации.

Основными аргументами в пользу необходимости ускорения программы приватизации является отсутствие эффективных стимулов к инвестированию у менеджеров государственных предприятий, что ведет в условиях слабого контроля со стороны государства ведет к нецелевому использованию амортизации и неуклонному разрушению основных фондов на предприятиях госсектора.

При этом не приходится рассчитывать на повышение эффективности управления при передаче федеральных предприятий в ведение субъектов федерации - при реализации данного сценария наиболее вероятной будет лишь перераспределение финансовых потоков передаваемых предприятий в пользу близких к региональным властям частных бизнес-структур.

В этих условиях основными направлениями политики государства в области управления государственным имуществом должны стать:

* приватизация значительной части предприятий, находящихся в государственной собственности

* повышение эффективности управления предприятиями, сохраняемых в государственной собственности.

Основными мерами, направленными на повышение эффективности управления государственными предприятиями являются:

* преобразование государственных предприятий в акционерные общества

* реформирование системы представительства интересов государства в акционерных обществах

* ревизия государственных предприятий, принятие решений об их закреплении в государственной собственности, передаче в собственность субъектов федерации, приватизации или ликвидации

3.2.2. Преобразование государственных унитарных предприятий в акционерные общества.

Правовой статус более чем 14 тысяч государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, не позволяет им быть полноценными и эффективными субъектами рыночной экономики.

Во-первых, к их развитию нельзя привлечь частный капитал. Это самый главный и неустранимый недостаток правового статуса унитарных предприятий. Во-вторых, государство-собственник практически лишено возможности управлять такими предприятиями. В-третьих, само право хозяйственного ведения, искусственно сконструированное российским законодательством, является несовершенным институтом, что порождает в рамках хозяйственного оборота ряд правовых коллизий:

1. Унитарное предприятие самостоятельно распоряжается всем имуществом, кроме недвижимого, а по своим обязательствам отвечает всем принадлежащим ему имуществом. Таким образом предприятие действует вполне самостоятельно, а по его долгам при банкротстве фактически расплачивается государство-собственник.

2. Право хозяйственного ведения дает возможность с помощью волевых правовых актов наделить организации, которые по определению могут иметь имущество только на началах оперативного управления, правами собственника. За государством оставлена лишь функция контроля за имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения, и право на часть прибыли. Механизмы реализации этих прав в настоящее время нормативными документами установлены весьма слабо.

В этой связи представляется необходимым отказ от использования права хозяйственного ведения и преобразование государственных предприятий в акционерные общества.

Акционирование государственных унитарных предприятий, в том числе, с закреплением 100% акций в федеральной собственности, прямо подпадает под действие Закона о приватизации, который предусматривает весьма сложные и длительные процедуры акционирования.

Во-первых, акционирование крупного государственного унитарного предприятия в большинстве случаев по нескольким основаниям сразу возможно только в том случае, если оно будет включено в соответствующий перечень Государственной программы приватизации.

Во-вторых, параллельно с разработкой плана приватизации в обязательном порядке должна быть проведена инвентаризация имущества унитарного предприятия и его аудиторская проверка. Эта норма действует в отношении акционируемых госпредприятий, балансовая стоимость основных фондов которых превышает 5 млн. минимальных размеров оплаты труда или при выделении из предприятий каких-либо подразделений в качестве юридических лиц. Оплата аудиторских фирм должна выделяться из средств, полученных от продажи акций приватизируемого предприятия. Однако не определен источник средств при акционировании с сохранением в государственной собственности 100% акций.

Решением проблемы должно стать выведение из-под действия Закона о приватизации процедур преобразования государственных унитарных предприятий в акционерные общества со 100% акций, закрепляемых в федеральной собственности или вносимых в уставный капитал другого акционерного общества, более 75% акций которого в свою очередь находятся в федеральной собственности.

Завершение программы преобразования государственных унитарных предприятий в акционерные общества со 100% акций, закрепляемых в федеральной собственности должно завершиться к 1 июля 2001 г.

3.2.3. Оптимизация участия государства в хозяйственных обществах.

В настоящее время проводится составление реестра федерального имущества, а также начат анализ эффективности использования государственного имущества государственными унитарными предприятиями (постановление Правительства Российской Федерации "О федеральных государственных унитарных предприятиях"). В соответствии с Постановлением следует принять решение о дальнейшем функционировании всех федеральных госпредприятий.

Аналогичную работу следует провести по пакетам акций, находящихся в государственной собственности, по государственной недвижимости и зарубежной собственности.

Исходя из анализа эффективности нахождения предприятия в государственной собственности следует принять решение относительно:

* закрепления акций предприятия в государственной собственности;

* передачи акций в собственность на субфедеральный или муниципальный уровень;

* приватизации предприятия;

* ликвидации предприятия.

В случае принятия решения о закрепления акций в государственной собственности применительно к каждому случаю участия государства в хозяйственных товариществах и акционерных обществах должна быть определена и зафиксирована цель такого участия, которой руководствуются лица, привлекаемые в качестве управляющих. Способы достижения цели определяются государственными органами в исключительных случаях и только при назначении государственных служащих представителями в указанные организации. Предложения о способе достижения цели представляются управляющими и оцениваются на конкурсной основе.

Утвержденные государственным органом предложения (программы деятельности управляющего) должны стать неотъемлемой частью договора, заключаемого с управляющим и предусматривающего порядок отчетности, требования к отчетности, формы контроля, ответственность управляющего.

Требует уточнения правовые аспекты разраничения собственности на федеральную, субъектов Российской Федерации и муниципальную.

Существенные проблемы связаны с наличием соглашений о разграничении полномочий между федеральным центром и регионами. В ряде случаев передаваемые региону права по участию в управлении государственными предприятиями, находящимися на его территории, а также соответствующими пакетами акций, закрепленными в федеральной собственности, заметно осложняют проведение последовательной политики в отношении госсектора, так как, с одной стороны, соглашения с субъектами Российской Федерации в значительной мере индивидуальны для каждого региона, а с другой стороны, обычно не содержат положений по процедурам разрешения возникающих противоречий.

3.2.4. Управление государственной недвижимостью.

Для обеспечения эффективного управления государственной недвижимостью необходимо:

1) сформировать полный реестр федеральной недвижимости (баланс недвижимости), содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающий объекты незавершенного строительства;

2) четко разграничить и скоординировать полномочия всех государственных органов власти, участвующих в процессе управления недвижимостью;

3) сформировать объекты управления, исключив возможность распоряжения одной частью объекта без другой в случаях, когда они составляют единое целое (земельные участки и расположенные на них здания и сооружения);

4) установить, в каких случаях и на каком праве должны предоставляться земельные участки.

При этом коммерческим организациям земельные участки должны предоставляться в собственность или на условиях аренды в целях повышения доходов бюджета от использования земли и стимулирования организаций в целях оптимизации размеров занимаемых ими земельных участков.

Земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования должны предоставляться только организациям, финансируемым из бюджета, и гражданам для использования в некоммерческих целях;

5) обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости, выровнять ставки арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке;

6) создать необходимую правовую базу, позволяющую использовать различные способы распоряжения федеральным имуществом (залог, доверительное управление, внесение прав пользования в уставный капитал);

7) создать условия для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики путем максимального вовлечения недвижимости в гражданский оборот, в том числе путем предоставления на максимально льготных условиях инвесторам объектов незавершенного строительства;

8) урегулировать вопросы приобретения государством объектов недвижимости, в том числе определив цели, для достижения которых может осуществляется приобретение указанных объектов;

9) на время преобразования государственных унитарных предприятий в акционерные общества со 100% участием государства установить жесткий контроль за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Определить правовые возможности изъятия имущества у унитарных предприятий (например, в случае неправомерного распоряжения недвижимостью). Безусловный приоритет возмездного вида пользования с определением исключительных случаев предоставления недвижимости на безвозмездной основе;

10) выявить излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество государственных учреждений (исходя из использования его исключительно для выполнения тех функций, для которых создано учреждение). Изъять указанное имущество. Ввести запрет на предоставление объектов недвижимости в аренду по ставкам ниже уровня рыночных цен, сложившихся в регионе. Сократить льготы при использовании объектов недвижимости. Обеспечить прозрачность действий по предоставлению в пользование объектов недвижимого имущества с обязательной публикацией списка объектов для всех заинтересованных лиц;

11) использовать для эффективного управления недвижимостью механизм возмещения расходов на управление недвижимостью (в том числе на инвентаризацию и оценку), аналогичный гражданско - правовому, поскольку государство при использовании своей недвижимости участвует в гражданском обороте наравне с другими его участниками. Определить норматив отчисления средств органам по управлению недвижимостью с последующим зачетом их в счет финансирования из бюджета;

12) изменить существующий механизм продажи недвижимости, так как он допускает приобретение объектов по низким ценам. Право на приобретение недвижимости подобным образом принадлежит ограниченному кругу лиц в соответствии с законодательством о приватизации. Указанное право должно быть сохранено, но на ограниченный срок. Цена продажи должна определяться на основании рыночной оценки;

13) установить для всех субъектов Российской Федерации единый порядок принятия решений об использовании федеральной недвижимости (прежде всего в отношении сдаваемых в аренду объектов), обеспечивающий оперативность принятия решений;

14) обеспечить профессиональную подготовку государственных служащих, осуществляющих управление федеральной недвижимостью.

3.2.5. Приватизация государственного имущества.

Преобразование унитарных предприятий в акционерные общества должно упростить порядок их приватизации. При этом, учитывая процессы проедания основных фондов государственных предприятий, в условиях неэффективности осуществления контроля за их функционированием как со стороны федеральных, так и региональных властей требуется резко увеличить объемы и темпы приватизации.

В этих условиях целесообразным представляется к 2004 году в ходе приватизации сократить государственный сектор экономики до 1,5-2,5 тысяч предприятий.

Реализация предложенного сценария должна привести к тому, что:

* полностью приватизируются отрасли, имеющие потенциал выживания и роста (пищевая промышленность, связь, транспорт (за исключением железнодорожного и трубопроводного), металлургия, нефтяная промышленность, подотрасли машиностроения, производящие продукцию для конечного потребления населением). В эти отрасли привлекаются отечественные и иностранные инвестиции. Акции соответствующих компаний обращаются на рынке ценных бумаг;

* количество государственных предприятий и учреждений сокращается до минимума, который может быть профинансирован государством (в виде прямого бюджетного финансирования и оплаты госзаказа);

* на высвобождаемых площадях и оборудовании ликвидированных государственных предприятий формируются новые бизнесы.

Создание нормативной базы нового этапа приватизации требует принятия:

* нового Закона о приватизации. Сфера действия закона в новой редакции должна быть расширена, поскольку ряд ограничений, введенных действующим Законом о приватизации в 1997 году, носят искусственный характер.

Федеральные законы должны содержать нормы, которые позволят навести порядок в учете и определении прав на объекты интеллектуальной собственности, созданные за счет государственных средств. Они могут быть включены в состав имущественного комплекса предприятия, владеющего ими, для целей приватизации. При этом необходимо установить виды объектов интеллектуальной собственности, не подлежащие приватизации в составе имущества государственных унитарных предприятий и передаваемые этим предприятиям в пользование по договору.

Одной из самых больших проблем законодательства о приватизации является ограниченность инструментария приватизации. Способы продажи, пригодные для промышленных гигантов, привлекательных для покупателей, мало подходят для средних предприятий с устаревшим производством и отягощенных долгами, в результате чего их реальная стоимость может быть не только нулевой, но и отрицательной.

Закон должен установить единый правовой режим ограничений по приобретению определенных видов имущества нерезидентами на основе федеральных законов об иностранных инвестициях в Российской Федерации и о запретах и ограничениях на деятельность иностранных инвесторов. Иностранные физические и юридические лица не могут быть покупателями государственного и муниципального имущества исключительно в случаях, установленных федеральными законами об иностранных инвестициях в Российской Федерации.

Для упорядочения отношений по продаже земли под приватизированными предприятиями в закон должна быть включена соответствующая статься. Должен быть установлен принцип одновременности отчуждения объекта недвижимости и занятого им земельного участка, определены требования к установлению границ, занимаемых объектом недвижимости, определены виды земельных участков, не подлежащих отчуждению в соответствии с законом, в том числе участки сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фонда, особо охраняемых земель, для которых законодательством Российской Федерации установлен особый режим отчуждения и др.

3.3. ИННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ ЭКОНОМИКИ

3.3.1. Анализ ситуации

Российская наука за многолетнюю историю внесла неоценимый вклад в развитие нашей страны. Достижения отечественных ученых в значительной степени обусловили положение России как мировой державы. Россия имеет потенциал развития практически во всех областях научно-технического прогресса. Это составляет не только предмет национальной гордости, но и стратегический ресурс, способный дать России огромные экономические выгоды.

Между тем в условиях резкого сокращения государственного финансирования и падения производственного заказа наука почти полностью исчерпала внутренние ресурсы развития. Сегодня вопрос о том, будет ли Россия государством с мощной экономикой и высокотехнологичным уровнем промышленности, восстановит ли она сильную науку, а отечественные ученые свои позиции в мировом научном сообществе, стоит как никогда остро.

В настоящее время состояние сферы науки характеризуется следующими основными параметрами.

Финансирование и материально-техническое обеспечение. За последние десять лет затраты на научные исследования и разработки сократились более чем в пять раз, в результате доля затрат на науку в ВВП к 1999 году стала равной 0.97%, что в два раза меньше как среднего по странам ОЭСР, так и аналогичного показателя для России 1990г. (тогда он составлял 2.03%). Внутренние затраты на исследования и разработки в расчете на душу населения в России составляли в 1998 году 61 доллар США, тогда как в США - 794.4 доллара, Японии - 715, Германии - 510.6 долларов. В итоге к 1999 г. по уровню расходов на науку Россия оказалась в группе стран с малым научным потенциалом (Венгрия, Греция, Португалия, Польша). Резкое сокращение финансирования привело, во-первых, к значительному снижению заработной платы в науке. Во-вторых, стало затруднительно обновлять научное оборудование и закупать необходимые лабораторные материалы. Объем основных средств исследований и разработок за 1990-1998 гг. снизился более чем на половину и составил 196 млрд. руб. Коэффициент обновления основных фондов научно-технической сферы в 1998 г. составил лишь 1,7% по сравнению с 10,5% в 1991 г. Еще большую остроту приобрела проблема поддержания и развития опытной базы фундаментальной и прикладной науки.

Научные кадры. Резкое сокращение финансирования науки и ухудшение условий для научно-исследовательской деятельности привели к падению престижа науки в обществе и оттоку кадров из этой сферы деятельности. Численность исследователей уменьшилась за прошедшие десять лет более чем в два раза, при этом доля ученых в средней возрастной группе - от 30 до 40 лет - сократилась обвально, в результате чего под угрозой оказалась преемственность поколений и сохранность научных школ. Одновременно произошло резкое старение научных кадров, особенно в организациях Российской академии наук (РАН) и других государственных академий. Проблема "утечки умов" остается актуальной в течение более чем десяти лет и сопровождается все возрастающей проблемой недостаточного притока молодежи в науку. Сегодня менее 8% выпускников вузов выбирают научную карьеру. В итоге в 1999 г. в России на 10 000 занятых приходилось 58 исследователей, тогда как в среднем по странам ОЭСР этот показатель превышал 70 человек.

Организационная структура науки. Фактическое сокращение научного потенциала не сопровождалось необходимой реструктуризацией сети научных организаций. За истекшее десятилетие число научных организаций сократилось незначительно, а число организаций РАН даже возросло - более чем на 20%.

Приватизация большинства бывших отраслевых НИИ не дала ожидаемого эффекта, поскольку заказ от промышленности практически свелся к нулю. Государству пришлось взять на себя поддержку 58 наиболее крупных прикладных НИИ, получивших статус государственных научных центров (ГНЦ). Однако ГНЦ составляют лишь 2.5% общей численности организаций предпринимательского сектора науки.

Малое инновационное предпринимательство достигло своего "пика" в 1996 году, после чего число малых инновационных предприятий стало ежегодно сокращаться. Та же тенденция характерна и для предприятий с участием иностранного капитала.

Научные результаты и их использование. Снижение количественных и качественных показателей научного потенциала сказалось на результатах научно-технологической деятельности. Сократилось число публикаций и патентов и их цитирование в международных изданиях. Число отечественных патентных заявок в расчете на 10 000 населения - коэффициент изобретательской активности - уменьшился с 1.92 в 1993 году до 1.13 в 1998 году.

Использование имеющихся научных результатов ограничивается спецификой процесса их коммерциализации. За прошедшие годы так и не удалось существенно изменить унаследованную с советских времен систему, ориентированную в-основном на удовлетворение государственного спроса. В 90-е годы произошло резкое падение государственного спроса, которое в условиях подавленной инвестиционной активности не компенсировалось спросом со стороны других субъектов экономической деятельности. В результате рыночное равновесие в инновационной сфере установилось на крайне низком уровне. Доля инновационно-активных предприятий сократилась с 16.3% в 1992 году до 5% в 1998 году.

Вместе с тем в России еще сохраняется ряд отраслей экономики, где инновационная активность поддерживается на относительно высоком уровне, что обеспечивает конкурентоспособность на мировом рынке - это химическая и нефтехимическая промышленность, авиационная и аэрокосмические отрасли, приборостроение и судостроение, а также отдельные подотрасли военно-промышленного комплекса.

Государственное регулирование научной и инновационной деятельности. Государственное участие выражается в прямом финансировании науки и инноваций и применении косвенных мер регулирования научно-технологической деятельности. В настоящее время в России объем бюджетного финансирования гражданской науки соизмерим с объемом финансовых ресурсов крупного западного исследовательского университета. Кроме того, доля конкурсно распределяемых бюджетных средств невелика - около 7%, тогда как мировой опыт показывает, что значение этого показателя не должно быть меньше 15%.

Бюджетные средства, выделяемые на развитие инновационной сферы, столь незначительны, что они достаточны для "запуска" только отдельных проектов. Вместе с тем накопленный в последние несколько лет опыт реализации пилотных проектов в области развития инновационно-технологических центров и инновационно-промышленных комплексов показывает, что даже при небольших стартовых вложениях государственных средств могут быть созданы инновационные структуры, способные к саморазвитию. При этом окупаемость вложений только в виде налоговых поступлений не превышает обычно двух лет.

Нормативно-правовая база. За последние годы в сфере науки были приняты важные документы: "Доктрина развития российской науки", Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике", "Концепция реформирования российской науки на период 1998-2000 годов". Они обеспечили правовую основу сохранения и развития научного потенциала страны в переходный период. Однако эффективность их действия была достаточно низкой из-за отсутствия механизмов реализации данных законодательных актов.

Были также разработаны законы, регулирующие отношения в сфере правовой охраны интеллектуальной собственности. Это Законы Российской Федерации "Об авторском праве и смежных правах", Патентный Закон, "О правовой охране топологий интегральных микросхем", "О правовой охране программ для электронных микросхем и баз данных" и "О промышленных образцах". К сожалению данные законы имеют значительные "пробелы" и во многом не согласованы с остальным законодательством страны. Это служит серьезным препятствием для привлечения инвесторов, вкладывающих средства в наукоемкое производство. Одновременно в отличие от федеральной собственности в виде материального имущества - зданий, сооружений, оборудования и т.п., приносящей государству доход, права государства на интеллектуальную собственность являются источником весьма значительных затрат по оплате патентования и поддержанию в силе охранных документов. Не будучи введенными в оборот, объекты интеллектуальной собственности не приносят никакого дохода, непрерывно устаревают и очень быстро утрачивают реальную возможность использования.

В России за последние годы возросла открытость и расширилась международная кооперация в научно-технологической области, что стало возможным благодаря предоставлению значительной свободы в выборе направлений деятельности отдельным ученым и исследовательским коллективам и общему улучшению отношений с внешним миром. Увеличилась доля зарубежных источников в структуре финансирования исследований и разработок с практически нулевого уровня в 1991 г. до 10,3% в 1998г. Эти тенденции можно рассматривать как один из немногих позитивных признаков реорганизации научно-технической сферы.

Российские производители наукоемкой продукции активно пытаются осваивать внешние рынки в расчете на реализацию преимуществ, связанных с заниженной, по сравнению с мировой, ценой интеллектуального труда. В ряде отраслей происходит интеграция ведущих компаний в производственные, научно-технические и сбытовые сети европейского и мирового уровня, и таким образом происходит формирование региональных и глобальных технологических альянсов. Для российских организаций участие в альянсах все чаще становится альтернативой самостоятельному выходу на внешние рынки, позволяет гармонизировать отечественные и зарубежные стандарты проектирования, менеджмента, квалификации персонала. Кроме того, в рамках технологических альянсов проще решается проблема сертификации и маркетинга отечественной наукоемкой продукции. В настоящее время наиболее успешными в этой области являются предприятия автомобильной и пищевой промышленности, авиационной и космической отраслей, а также организации, специализирующиеся в области производства средств связи и телекоммуникационных услуг. Для иностранных инвесторов эти отрасли оказались привлекательной сферой приложения капитала.

Анализ положения дел в различных секторах российской экономики показывает, что осуществляемое в них международное научно-технологическое сотрудничество играет важную роль в повышении конкурентоспособности продукции предприятий, способствует созданию новых ниш, а также продвижению современных передовых технологий на внутреннем российском рынке. Кроме того, развитие международной кооперации поможет поддержать российские научно-технические организации до тех пор, пока не увеличится спрос со стороны отечественных предприятий.

3.3.2. Основные направления и этапы развития инновационной экономики

Основные направления развития инновационной деятельности, приоритеты инновационной политики и этапы ее реализации определяются потребностями промышленных производств в технологическом перевооружении и наличием инвестиционных ресурсов. Создание благоприятных условий для развития инноваций позволит модернизировать технологическую базу российской экономики и кардинально поднять конкурентоспособность отечественной продукции.

Основная задача на первом этапе ( 2000-2002г.г.) может быть сформулирована как "удержание позиций". Главным является воспроизводство технологической базы отраслей, продукция которых пользуется стабильным спросом на сформировавшихся рынках. При этом рыночные "ниши" могут быть расширены за счет активного импортозамещения. Инновации должны быть ориентированы прежде всего на модернизацию имеющихся производств на основе ресурсосберегающих технологий и улучшение потребительских свойств продукции. Результатом станет как минимум сохранение конкурентных возможностей отечественных товаропроизводителей за счет снижения издержек производства, повышения качества продукции и расширения ее номенклатуры.

Данные мероприятия относительно некапиталоемки и как правило не требуют широкомасштабных и дорогостоящих научных исследований и создания новых производственных мощностей. Инвестиционные ресурсы формируются в значительной мере за счет прибыли и амортизационных отчислений стабильных с финансовой точки зрения предприятий, а государственная поддержка имеет дополняющий характер и должна осуществляться на возвратной основе. При благоприятной конъюнктуре переход в режим экономического роста может быть осуществлен достаточно быстро.

На втором этапе (2003-2007гг.) основным содержанием становится создание производств, реализующих новейший технологический уклад, и выход на внутренний и внешний рынки с наукоемкой продукцией мирового уровня. Результатом реализации этого этапа должно стать обеспечение конкурентных позиций в перспективных секторах рынка, где отечественная продукция не была ранее представлена, а в отдельных случаях - формирование новых областей спроса, в удовлетворении которого отечественная наукоемкая продукция играла бы доминирующую роль.

Для реализации этой стратегии необходима концентрация ресурсов на прорывных направлениях научно-технологического развития, и формирование новых производственно-технологических структур.

Уже сегодня на базе текущих конкурентных преимуществ в ресурсной сфере и благоприятной рыночной конъюнктуры, особенно на нефтяных рынках, необходимо закладывать основы перехода от ресурсного к инвестиционному этапу развития. Определяющим ориентиром в экономической политике должно быть увеличение удельного веса продукции обрабатывающих отраслей как на внутреннем рынке, так и в экспорте; наращивание доли высокотехнологичных изделий; переход от преимущественно ценовой конкуренции на основе низких издержек к конкуренции на основе улучшения потребительских свойств продукции.

Особенность нашей страны состоит в том, что, будучи высоко индустриализованной по масштабам, она нуждается в глубокой реструктуризации промышленности. Это требует привлечения значительных финансовых ресурсов, в первую очередь - от сырьевого сектора, а также от продаж военной техники. Должны быть также включены все рычаги государственного управления для приведения в соответствие сиюминутных выгод инвесторов, извлекаемых из продажи сырья и полупродуктов, с национальными задачами долгосрочного высокорентабельного и устойчивого воспроизводства, лежащего на инновационном пути развития экономики.

Привлечение в крупных масштабах частных инвестиций может осуществляться за счет включения в сферу финансирования инноваций пенсионных фондов, страховых компаний и кредитных союзов. Целесообразно также привлечение иностранных инвестиций с последующим погашением кредитов за счет экспорта конечной товарной продукции. Осуществление этих мероприятий требует в свою очередь серьезных изменений и дополнений в действующем законодательстве.

На третьем, инновационном этапе развития (2007-2010г.г.) ключевыми являются государственная поддержка инновационной инфраструктуры, создание предпосылок переключения спроса на отечественные инновации, информационная поддержка промышленного производства, укрепление связей науки с производством.

Внимание государства должно быть обращено на новые формы научно-инновационной и инженерной деятельности, использующие современные информационные технологии. Внимание государства постепенно должно переключаться с "количественных" аспектов поддержки на "качественные".

Частный сектор на этой стадии уже способен создавать и поддерживать эффективно работающие специализированные научно-технологические предприятия и брать на себя серьезную ответственность за подготовку кадров и развитие собственных технологий. Для достижения инновационной стадии необходимо способствовать формированию благоприятной конъюнктуры спроса. По мере диверсификации экономики формируется зрелый рынок капитала, доступ к которому обеспечен для всех перспективных компаний. Развиваются институциональные и организационные основы рыночных механизмов, обеспечивающих доверие инвесторов и предпринимателей.

В соответствии с прогнозируемыми этапами и целями развития формулируются задачи, которые будут решаться в ближайшие десять лет. Основными задачами государственной инновационной политики должны стать:

- координация действий федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях разработки комплексного подхода к решению задач-инновационного развития, эффективного функционирования инновационной системы и реализации государственной инновационной политики;

- сохранение и развитие научного и производственно- технологического потенциала, включая фундаментальную науку и систему подготовки кадров, его использование для поддержания современного технологического уровня и перехода на более высокие технологии;

- выбор рациональных стратегий и приоритетов развития инновационной сферы при реализации в отраслях экономики критических технологий и инновационных проектов, оказывающих влияние на повышение эффективности производства и конкурентоспособности продукции;

- обеспечение благоприятных экономических и финансовых условий для активизации инновационной деятельности, развития легального предпринимательства и добросовестной конкуренции;

- создание системы подготовки и переподготовки кадров в области инновационного предпринимательства;

- формирование и развитие внутреннего рынка;

- внедрение мировых стандартов качества продукции и защиты окружающей стреды.

3.3.3. Практические мероприятия

Необходимо осуществить следующие основные мероприятия:

в научной сфере:

- увеличение финансирования фундаментальных исследований и приоритетных научно-технических направлений, реализуемых в форме государственных программ;

- перераспределение бюджетных ресурсов в сторону увеличения доли конкурсно распределяемых средств;

- более широкое использование механизмов возвратного и паритетного финансирования при поддержке прикладных работ, имеющих коммерческую значимость;

- инвентаризация имеющегося научного задела, стимулирование взаимного проникновения технологий в оборонный и гражданский сектор;

- выделение целевых средств на обновление приборной базы науки;

- радикальное улучшение информационного обеспечения, в том числе за счет привлечения коммерческих структур к развитию российской части Internet в интересах научно-образовательных и инновационных организаций;

- улучшение материального положения ученых в бюджетной сфере; стимулирование привлечения молодежи в науку;

- более широкое использование контрактной системы найма специалистов в научно-технической сфере;

- реструктуризация части отраслевых научно-исследовательских и проектных институтов в инжиниринговые фирмы с развитой финансово-экономической, маркетинговой и коммерческой структурой; санация и закрытие неэффективно работающих организаций;

- углубление интеграции науки и образования с целью повышения качества подготовки специалистов для новых высокотехнологичных направлений.

в сфере коммерциализации результатов исследований и разработок:

На этапе коммерциализации происходит сложный процесс превращения результатов НИОКР в инновационный продукт. Стимулирование этого процесса может быть эффективным только в том случае, если соблюдаются интересы всех его участников в каждом звене инновационного цикла (разработка - освоение - выведение на рынок). Ключевым моментом успеха процесса коммерциализации является скорость его осуществления, которая может быть обеспечена только при высокой экономической мотивации всех его участников и профессиональном уровне менеджмента.

Основные мероприятия:

- развитие системы венчурного инвестирования (внебюджетного финансирования высокорисковых проектов) в научно-технической сфере. Поддержка венчурного бизнеса со стороны государства необходима до тех пор, пока к нему не проявит интерес промышленность. Наиболее вероятными участниками венчурного финансирования в России являются Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), SITRA Management Ltd., Международная финансовая корпорация. Целесообразно также в соответствии с мировой практикой разрешить инвестирование средств пенсионных фондов в венчурные фонды.

- развитие системы государственного и частного страхования инновационных рисков; образование в рамках финансово-промышленных групп страховых компаний, которые взяли бы на себя страхование кредитных рисков, связанных с освоением инновационной продукции, таким образом разделив их с коммерческими банками;

- освоение и использование современных методов инжиниринга, прогнозирования и маркетинга наукоемкой продукции;

- развитие малого инновационного бизнеса путем формирования благоприятных условий и инфраструктуры для образования и функционирования малых предприятий;

- вовлечение в хозяйственный оборот прав на объекты интеллектуальной собственности и обеспечение надежной защиты от несанкционированного использования; мировой опыт показывает, что наиболее эффективным механизмом вовлечения интеллектуальной собственности в хозяйственный оборот является разрешение передачи прав на продукты и процессы, созданные в научных организациях и университетах за счет государственных средств, промышленности для последующей их коммерциализации.

При переходе к инновационной экономике особое значение приобретают вопросы защиты и использования интеллектуальной собственности, как особого товара нематериального вида. В стране в ближайшее время для нее должно быть завершено формирование нормативно-правового пространства и определена конкретная ответственность государственных ведомств. При этом должны быть созданы правовые условия для коллективного творчества.

Широкомасштабные инвестиции со стороны негосударственных структур в промышленное освоение разработок, созданных за счет федерального бюджета, возможно только при введении правовых норм, согласно которым негосударственные структуры, участвующие в финансировании, могут получать исключительные права на результаты научно-технической деятельности.

Интересы государства при реализации интеллектуальной собственности обеспечиваются, главным образом, не за счет ее продаж, а путем расширения конкурентоспособного сектора экономики, увеличения налогооблагаемой базы и повышения занятости населения.

Государству целесообразно закрепить за собой исключительные права только на результаты научно-технической деятельности, связанные с интересами обороны и национальной безопасности, а также права на результаты научно-технической деятельности, относительно которых оно имеет намерение самостоятельно довести разработки до промышленного применения и реализации готовой продукции. Во всех иных случаях права на результаты научно-технической деятельности должны быть отданы организациям-разработчикам новой техники, которые и будут напрямую взаимодействовать с инвесторами.

Одновременно в интересах государства при закреплении прав за организациями-разработчиками необходимо сохранить рычаги государственного управления исключительными правами на результаты НИОКР, выполненных за счет бюджета, для соблюдения экономической и технологической безопасности страны, в том числе:

- гарантированное приобретение государством неисключительной, безотзывной и безвозмездной лицензии на использование результатов НИОКР для государственных нужд при передаче исключительных прав организациям-разработчикам;

- право контроля за использованием созданных на средства федерального бюджета результатов НИОКР, передаваемых исполнителям и пользователям.

Конкретные шаги в области защиты и охраны прав интеллектуальной собственности включают:

- ускорение принятия федеральных законов, регулирующего отношения в сфере интеллектуальной собственности; разработку нормативно-правовых актов, направленных, в первую очередь, на реализацию государственной политики при введении в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности, полученных за счет средств государственного бюджета;

- подготовку соответствующих дополнений к закону Российской Федерации "Об авторском праве и смежных правах", постановлению Правительства РФ "Об использовании результатов научно-технической деятельности" и разработку предложений о форме правовой охраны секретных объектов интеллектуальной собственности в рамках авторского права;

- внесение изменений и дополнений в нормативно-правовые акты ("Кодекс об административных правонарушениях РФ", "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества"), регламентирующие вопросы выявления нарушений прав авторов и правообладателей объектов интеллектуальной собственности, доказательства нарушения исключительных прав, а также вопросы проведения экспертизы в этой области;

- разработку типовых государственных контрактов, учитывающих сбалансированность законных интересов участников процесса создания и использования результатов научно-технической деятельности;

- подготовку Порядка определения источников и объема финансирования и выплаты компенсаций владельцам объектов интеллектуальной собственности и информации о технологиях в случае их засекречивания (закон РФ "О государственной тайне").

Основные мероприятия:

- дальнейшее развитие инновационной инфраструктуры для развития предпринимательства в научно-технической сфере (инновационно-технологических центров, инкубаторов, технопарков, инновационно-промышленных комплексов);

- повышение эффективности использования государственной собственности в целях активизации инновационной деятельности. Быструю отдачу можно получить путем передачи неиспользуемых производственных площадей и ресурсов под создание инновационно-технологических центров и инновационно-промышленных комплексов;

- формирование корпоративных объединений образовательных, научных и промышленных организаций (включая федеральные центры науки и высоких технологий и исследовательские университеты) в целях восстановления кооперационных связей, использования эффекта масштаба производства и концентрации ресурсов на перспективных направлениях экономического роста;

- ликвидация или диверсификация неперспективных и убыточных производств с проведением, в случае необходимости, предусмотренных действующим законодательством мер и процедур банкротства, введению внешнего управления, продажи имущества эффективному собственнику;

- создание инфраструктуры для перераспределения оборудования (информационные и лизинговые агентства, торговые предприятия по продаже подержанного оборудования и т.д.);

- создание с ведущими зарубежными фирмами совместных производств, на основе реализации крупных проектов;

- развитие системы внебюджетных отраслевых и межотраслевых фондов для обеспечения проведения научно-исследовательских и опытно-констукторских работ в интересах отраслей промышленности;

- проведение мер по налоговому стимулированию инновационной восприимчивости промышленных предприятий, включая списание текущих затрат на исследования и разработки из налогооблагаемой базы, ускоренную амортизацию нового научного оборудования;

- развитие и широкое распространение системы подготовки кадров менеджеров;

- формирование нормативно-правовой базы инновационной сферы;

- создание систем стандартизации продукции и сертификации технологических процессов, товаров и услуг.

3.3.4. Необходимые изменения в законодательстве

Необходимо внести изменения в законодательство и правоприменительную практику, связанную с созданием действенного механизма правовой защиты инвестиций. Принять поправки в законы:

"Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике", чтобы учесть и уточнить концептуальные проблемы инновационного процесса и его составляющих, субъектов и объектов инновационной деятельности и решить концептуальные вопросы инновационной и научно-технической политики.

"О науке и государственной научно-технической политике" (от 23.08.96, №127-ФЗ) - ввести в него механизм отношений между субъектами научной и научно-технической деятельности и потребителями научно-технологической продукции, которыми являются промышленные предприятия различных форм собственности.

Разработать основные положения о национальной системе венчурного финансирования в рамках "Основных направлений развития внебюджетного финансирования высокорисковых проектов (система венчурного инвестирования) в научно-технической сфере на 2000-2005 годы".

Внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 5 августа 1992 г. № 552 "Об утверждении Положения о составе затрат на производство и реализацию продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли" (с последующими изменениями). Предлагается учесть в составе затрат затраты по созданию новых и совершенствованию применяемых технологий.

Внести изменения в Положение по бухгалтерскому учету (ПБУ15/2000, "Учет нематериальных активов") с целью уточнения порядка учета объектов интеллектуальной собственности и их амортизации, устранив различия относительно объектов интеллектуальной собственности, приобретенных за счет собственных средств и за счет средств бюджета.

Внести изменения в Закон Российской Федерации "Об инвестиционной деятельности" от 26.05.91 №1488-1, Федеральный закон "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" от 25.02.99 № 39-ФЗ и "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" от 09.07.99 №160-ФЗ с целью создания благоприятных условий для инвестирования средств в научную и инновационную деятельность.

Необходимо также ускорить принятие законов о служебных изобретениях, полезных моделях и промышленных образцах, о секретных изобретениях и коммерческой тайне.

3.3.5. Первоочередные меры

В числе первоочередных мер необходимо отметить следующие:

- выделение приоритетов научно-технологической и инновационной деятельности, увязанные с промышленной политикой;

- осуществление, в соответствии с системой приоритетов, реорганизации системы федеральных целевых программ;

- начиная с 2001 года, закладывать в бюджет ежегодный рост ассигнований на научные исследования. Выделяемые средства должны в первую очередь использоваться для поддержки фундаментальных исследований, обновления приборной базы и привлечения молодежи в науку;

- активизировать развитие инновационной инфраструктуры, выделяя на эти цели до 10% средств государственной инвестиционной программы;

- разработать систему конкурентных механизмов для стимулирования инновационной активности;

- усовершенствовать механизмы поддержки малого инновационного предпринимательства, включая прямое финансирование из федеральных и региональных источников и стимулирование создания инновационной инфраструктуры;

- продолжить работу по реструктуризации сети научно-технических организаций, в том числе через поддержку интеграции научных учреждений и вузов, а также отраслевых организаций с промышленными предприятиями;

- развивать инновационную инфраструктуру в форме инновационно-технологических центров, инкубаторов, технопарков, инновационно-промышленных комплексов в том числе путем передачи неиспользуемых производственных площадей и ресурсов под создание данных структур;

- образовать федеральные центры науки и высоких технологий в целях восстановления кооперационных связей и концентрации ресурсов на перспективных направлениях экономического роста;

- разработать концептуальные основы осуществления инновационного процесса (доработать и принять Закон Российской Федерации "Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике");

- ускорить принятие законов о служебных изобретениях, полезных моделях и промышленных образцах, о секретных изобретениях, о коммерческой тайне;

- ликвидировать неопределенности в законодательстве и правоприменительной практике, касающиеся ограничения прав владельцев интеллектуальной собственности и правовых основ передачи коммерческой тайны и секретов производства;

- разработать нормативную базу для обеспечения возможности привлечения в инновационную область внебюджетных источников инвестирования, в первую очередь через развитие венчурных и страховых механизмов;

- разработать нормативную базу и механизмы финансирования инновационных проектов, реализуемых с участием и под патронажем государства, учитывая при этом платный характер предоставления ресурсов и возможности их капитализации.

3.4. РАЗВИТИЕ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ.

3.4.1. Основные цели и задачи развития транспортной инфраструктуры.

Развитие транспортной инфраструктуры относится к приоритетным задачам государственной деятельности. Основная цель развития транспортной инфраструктуры - создание условий для улучшения социально-экономического положения России путем снижения издержек (увеличение скорости, снижение рисков) транспортировки товаров и грузов по территории страны, улучшения качества транспортных услуг, предоставляемых населению, обеспечения растущих потребностей экономики в транспортных услугах.

В целях координации действий органов власти различного уровня, предприятий и инвестиционных институтов в сфере развития транспорта необходимо обеспечить разработку отсутствующей на сегодняшней день единой общегосударственной (с увязкой по видам транспорта и регионам) программы развития и реконструкции транспортной инфраструктуры.

При этом должны быть учтены как потребности экономики в развитии инфраструктуры внешнеторговой деятельности: использованию преимуществ геополитического положения страны и укреплению ее роли в мировой хозяйственной системе, так и интересы интеграции внутреннего рынка.

Предусматривается реализация программы формирования и планомерного развития российских транспортных коридоров, интегрированных в единую евроазиатскую транспортную сеть, использующей преимущества пространственного положения, развитие коммуникации страны на направлениях Запад-Восток и Север-Юг, включая Транссиб и Северный морской путь.

Программа развития транспортной инфраструктуры включает направления:

- развитие системы автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры;

- реализация транзитного потенциала России,

- развитие торгового флота и транспортной авиации;

3.4.2. Развитие системы автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры.

Национальная сеть автомобильных дорог общего пользования не удовлетворяет потребностям отечественных товаропроизводителей и населения, нуждам национальной безопасности, задачам территориальной связности отдельных регионов и населенных мест.

По всем удельным показателям развития сети автомобильных дорог общего пользования Россия значительно уступает зарубежным странам. До настоящего времени 39 тысяч населенных пунктов (в том числе 7,5% от общего числа районных центров и 6,7% центральных усадеб сельскохозяйственных организаций) не имеют связи с транспортной системы страны по автомобильным дорогам с твердым покрытием. Неудовлетворительно транспортно-эксплуатационное состояние дорожных сооружений.

Не завершено формирование скелетной сети федеральных автомобильных дорог, особенно в районах Севера, Дальнего Востока, Европейского Северо-Запада. Все более резко проявляется дефицит пропускной способности федеральной дорожной сети, в первую очередь, на подходах к крупным и крупнейшим городам страны, а также основным транспортным узлам.

В плане национальной безопасности особенную тревогу вызывает незавершенность системы магистральных дорог, связывающих российские порты с грузообразующими и транзитными узлами, а также угроза вытеснения России из системы международных транспортных коридоров с соответствующей потерей транзитного грузопотока через территорию России.

Формирование базовой сети федеральных дорог необходимо для укрепления государственности, национальной безопасности, защиты непосредственных геополитических интересов России а также защиты социально-экономических интересов российских товаропроизводителей.

В качестве приоритетов развития системы автодорог следует выбрать:

* обеспечение соответствия протяженности и пропускной способности федеральной и территориальных сетей автомобильных дорог требованиям территориальной связанности и обороноспособности страны, фактическому и прогнозному уровням развития автомобильного транспорта,

* продвижение к созданию системы автомобильных магистралей и подъездов к крупнейшим транспортным узлам (морским и речным портам, аэропортам, железнодорожным станциям) в международных и важнейших межрегиональных транспортных коридорах; интеграция национальной системы автомобильных магистралей в соответствующие Европейскую и Азиатскую системы с обеспечением адекватного места России в международных транзитных перевозках,

* обеспечение бесперебойного и безопасного движения транспортных средств, а также учет природоохранных требований и условий экологической безопасности.

В ближайшие годы будут пересмотрены доходные источники дорожного строительства. Подлежит поэтапной и полной отмене крайне обременительный для реального сектора экономики взимаемый с выручки налог на пользователей автомобильных дорог. При этом имеется ввиду, что отмена "оборотных налогов" будет сопровождаться развитием пользовательских (т.е. связанных с использованием автотранспортных средств) налоговых и неналоговых источников и не должна приводить к свертыванию программ дорожного строительства.

Приоритеты и направления развития сети автомобильных дорог, целевые нормативы протяженности сети, и, соответственно, ассигнования, необходимые для реализации этих нормативов являются минимально необходимыми параметрами развития сети; даже при достижении этих нормативов будет сохраняться значительное отставание плотности сети от сравнимых мировых аналогов.

Базовый сценарий предполагает сохранение в основном инвестиционного потенциала дорожного строительства в 2001-2003 г.г. С учетом неизбежного в ближайшие годы отказа от использования "оборотных налогов" это потребует компенсации путем увеличения фискальной нагрузки в цене моторных топлив и других материалов, связанных с использованием автомобилей и дорог.

Для достижения указанных приоритетов этого необходимо:

( определение основного источника финансирования развития национальной дорожной сети.

( принятие закона "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности" с установлением четкого разграничения ответственности федерального центра, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов по вопросам содержания и развития автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них, в том числе - находящихся в пределах городских территорий, а также в сельской местности.

( решение вопросов землеотвода и землепользования, возникающих в процессе строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования, включая вопросы формирования целевого земельного фонда и налогообложения земель автомобильных дорог.

( урегулирование вопросов дорожных концессий, введения в определенных случаях платного проезда на участках дорог и искусственных сооружениях, а также коммерческого использования земель, прилегающих к автомобильным дорогам.

( принятие федеральной целевой программы "Дороги России XXI века".

( пересмотреть действующие транспортные и транспортно-градостроительные нормативы и методические документы с учетом фактора автомобилизации и, соответственно, ролевой функции автомобильных дорог.

( Реализация комплекса мер, обеспечивающих прозрачность расходов на дорожное строительство и действенный контроль за эффективным и целевым использованием средств указанных фондов, а также качеством дорожных работ.

3.4.3. Развитие торгового флота и транспортной авиации.

Другой важнейшей приоритетной задачей развития транспортной инфраструктуры является развитие торгового флота России. Рост экспортного потенциала страны, связанный с расчетами по наращиванию ВВП и объемов промышленного производства, диверсификацией экспорта в направлении увеличения доли товаров с высокой степенью обработки и добавленной стоимости, требует переориентации ряда товарных потоков на транспортировку посредством торгового флота.

Государственной программой "Возрождение торгового флота России" предусмотрено создание морских терминалов в портах на трассе вдоль арктического побережья - в Анадыре, Певеке, Диксоне, Нарьян-Маре и других. Россией объявлен перечень портов вдоль Северного морского пути, в которые разрешен заход иностранных танкеров, рефрижераторов и других судов, готовятся документы и службы, необходимые для проводки иностранных судов, осуществления таможенного и пограничного контроля и другие действия.

Необходимость поддержания сырьевого экспорта повышает актуальность строительства и реконструкция морских портов обеспечивающих экспорт энергоносителей в европейской части страны. Так, наряду с реконструкцией портов Новороссийска и Санкт-Петербурга в рамках программы Всемирного Банка, должно быть начато строительство нефтяного комплекса нового порта в районе г. Приморск. Первоочередным объектом здесь является нефтеналивной терминал в составе Балтийской трубопроводной системы.

Минтрансом России совместно с отечественными грузооператорами, судоходными компаниями, экспедиторами и с зарубежными партнерами активизирована работа по направлению традиционных транспортных потоков, формирующихся в Индии, странах Азиатско-Тихоокеанского Региона и проходящих через территорию Ирана, на российские порты бассейна Каспия. В этой связи большое внимание уделялось развитию Махачкалинского и Астраханского транспортных узлов, как ключевым объектам транспортной инфраструктуры Северного Кавказа и Поволжья. Под эгидой ЭСКАТО ООН ведется работа по созданию транспортного коридора "Северный луч" КНР - Казахстан - Россия - Белоруссия - Польша - Германия.

Открытие воздушного пространства России над Сибирью для массового регулярного пропуска иностранных судов, обслуживающих международные и межконтинентальные линии, повысит значимость страны среди международных авиационных организаций и в системе международных хозяйственных связей, будет способствовать её экономическому развитию и может стать стабильным источником экспорта услуг. В настоящее время функционирует несколько коридоров, по которым осуществляется пропуск иностранных судов, связывающих страны Европы и Азии, Северной Америки и Юго-Восточной Азии.

На первом этапе будет обеспечена организация обслуживания регулярного транзитного движения иностранных судов. На втором должно произойти включение сибирских аэропортов в систему международных пассажирских и отчасти грузовых перевозок. На третьем - формирование в пределах Сибири сети международных грузовых терминалов и включение их в систему межконтинентальных экономических связей. В настоящее время с участием иностранных фирм ведутся переговоры и начаты работы по реконструкции или созданию аэропортов и аэровокзалов в Новосибирске, Иркутске, Чите, Барнауле, Кемерове, Омске и других городах Сибири.

3.4.4. Реализация транзитного потенциала России.

Занимая выгодное географическое положение, имея выходы к морям, а также обладая системой космической, воздушной, морской навигации, Россия владеет и уникальными возможностями участия в международном транзите.

По своей сути транзит является экспортом транспортных услуг, предоставляемых национальными компаниями грузовладельцу и перевозчику при следовании груза и транспортного средства по территории России. Набор этих услуг зависит от уровня развития национальной товаропроводящей сети и ее качества. Прежде всего это услуги национальных перевозчиков, экспедиторов, связистов. Кроме того, транзит является катализатором развития широкого спектра сопутствующих услуг по заправке транспортных средств топливом, организации торговли и питания, ремонту транспортных средств и его сервисному обслуживанию.

Транзит позволяет эффективно использовать резервы провозных возможностей национальных транспортных систем, стимулирует их воспроизводство и совершенствование. Как следствие этого - активно развивается транспортное машиностроение и обеспечивающие его отрасли.

Использование национального трубопроводного транспорта, электропередающих систем для транспортировки газа, нефтепродуктов и электроэнергии из одной страны в другую через территорию Российской Федерации, также является существенным элементом транзитного потенциала страны. Как правило, развитие транзитных возможностей этих систем сопряжено со значительными затратами, далеко идущими политическими и экономическими последствиями для участвующих в проекте государств. Транзит следует рассматривать не только как часть бизнеса вносящая свой вклад в ВВП, но важный элемент международного позиционирования страны.

Россия имеет свою нишу в мировом транзитном бизнесе - в силу большого геополитического периметра современные радикальные изменения превратили ее в территорию почти наполовину состоящую из пограничных субъектов, а значит на территории страны находятся 45 субъектов международной транзитной деятельности.

Прогнозные оценки развития мировой экономики говорят о том, что основные финансовые и товарные потоки в начале будущего столетия будут сосредоточены в треугольнике США - Европа - Дальний Восток. И важнейшая задача России в полной мере реализовать свое выгодное географическое положение страны как естественного транзитного моста между Европой и Азией.

Россия обладает транспортной сетью, ориентированной на внешний мир, и при этом имеющую хорошую проходимость внутри национальной территории. Это означает, что для развития транзита нам не нужно создавать новых внутренних коридоров или дополнительных транспортных переходов в сопредельные страны.

России не нужно привлекать огромные инвестиции для развития уже имеющегося транспортного коридора (хотя средства для поддержания работы дороги требуются). Существует и функционирует Транссиб. Имеется огромный опыт организации и сопровождения исключительно больших объемов перевозимых грузов.

Главное конкурентное преимущество России - более короткое, при прочих равных условиях, время доставки грузов. Скорость доставки грузов по российским железным дорогам существенно возросла. Этот факт приобретает особое значение учитывая наступление эры электронной торговли, приоритетом которой являются "скоростные сделки".

Морской же транспорт в перспективе сохранит свои позиции на трансокеанских маршрутах и при перевозке массовых грузов.

Крайне важным является и другое обстоятельство: транспортные коридоры России проходят по регионам богатым полезными ископаемыми и перспективными в плане их освоения. Развитие российского транзита безусловно будет способствовать и помогать росту производства, занятости населения в этих регионах.

Конкурентным преимуществом является также тот факт, что транзит по российской территории - это транзит по единой территории, на которой действуют единые законы, в том числе таможенное законодательство, тогда как конкурентам приходится искать консенсус между интересами различных суверенных государств. Транзит - это стабилизирующий фактор. Какие бы политические, экономические изменения не происходили, избранный, развитый и закрепленный на практике транспортный транзитный маршрут остается стабилизирующим долговременным фактором.

Создание и развитие любого транспортного коридора, маршрута подразумевает не только внутренние усилия транспортников. Международное движение грузопотоков организовано и функционирует в многофакторной системе координат. Для защиты российских интересов и предотвращения изоляции России необходимо подключение Российской транспортной системы к международному движению грузопотоков путем:

* создания направлении, связывающих транспортные сети России и стран Средней и Центральной Азии через территории Азербайджана, Казахстана, Туркменистана и др., в том числе с использованием паромных переправ через Каспий;

* подключения транспортного маршрута, соединяющего Каспийское и Черное моря по Волго-Донскому каналу к системе евроазиатских транспортных связей;

* активизации работы по использованию существующих железнодорожных маршрутов для перевозки грузов и пассажиров через территорию России по Транссибу и Турксибу;

* развития начатой практической работы по транспортировке казахстанской и туркменистанской нефти через порт Махачкала, по подготовке к транзитным перевозкам узбекского хлопка через Казахстан (Актау), Астрахань и далее на Европу по ВВП.

* подготовки к открытию внутренних водных путей России для плавания судов типа "река-море" на участке между Черным и Каспийским морями (в рамках подготовки к взаимному открытию водных путей России и Европейского Союза). Использование этого водного пути в системе евроазиатских транспортных связей дополнит коридор TRACECA и позволит избежать две перевалки грузов;

* рассмотрения и принятия разработанных предложений по формированию генеральной стратегии России в отношении проектов ТРАСЕКА и ИНОГЕЙТ.

С политико-экономической точки зрения вопросы евроазиатского транзита грузов через территорию России необходимо рассматривать через призму наличия грузовой базы на концах маршрута, т.е. на Дальнем Востоке и в Западной Европе, а также с позиции грузообразующих стран по отношению к стремлению России укрепить свои позиции как транзитной державы - экономическая (конкуренция) и геополитическая.

Один из самых важных маршрутов, соединяющих Европу и Азию через территорию России -Транссибирская магистраль. Магистраль, с ведением в строй которой Россия технологически закрепила свой евроазиатский характер и возможность влиять на геополитические процессы.

В 1998 году по Транссибирской магистрали было перевезено 20 тысяч контейнеров против 153 тысяч в 1991 году.

К причинам столь резкого падения объемов перевозок можно отности следующие:

* распад единого транспортного пространства бывшего СССР, падение управляемости транспортным процессом;

* несбалансированная тарифная политика участников транзитных перевозок в условиях экономического кризиса;

* существенное увеличение времени следования транзитных грузов из-за отсутствия координации действии участников перевозок;

* несовершенство таможенного законодательства, не учитывавшего специфику транзитных перевозок;

* падение качества услуг предоставляемых российскими транспортными предприятиями.

Статистика показывает, что Транссиб используется в основном для перевозки дорогостоящего импорта из Азии на западные российские рынки. На грузопотоки с востока на запад приходится 70% грузоперевозок, остальное составляют перевозки с запада на восток. В перевозках Европа - страны АТР, осуществляемых через территорию России и бывших союзных республик, сложились довольно устойчивые маршруты следования транзитных грузопотоков.

Самую сильную конкуренцию в привлечении транзитных грузов на российскую территорию оказывают в последнее время транснациональные судоходные компании. Осуществляя массированные инвестиции в строительство высокоэффективного флота и, как следствие, снижая фрахтовые ставки, они добились того, что средний тариф на морские перевозки контейнера из портов Дальнего Востока в страны Севере - Западной и Центральной Европы стал вдвое ниже железнодорожного. Поэтому несмотря на то, что путь через Россию почти втрое короче, проводимая ценовая политика вынудила владельцев грузов пользоваться морским путем. За последние 10 лет объемы морских перевозок увеличились вдвое, а железнодорожных - по территории РФ - сократились по контейнерам практически в семь раз. Большое значение имеет и качество предоставляемых услуг. Средний срок движения морских контейнеровозов (deep sea) в сообщении Запад - Восток и Восток - Запад от портов стран АТР до Европейских портов (Роттердам, Гамбург, Антверпен, Бремерхафен) без учета времени на погрузку и выгрузку в настоящее время составляет 35 суток.

Средний срок фактической транспортировки контейнеров по Транссибирской магистрали до границ бывшего СССР составляет 15 суток в западном направлении и 17 суток - в восточном. Сроки нахождения контейнеров в порту Восточный равны соответственно 7 и 6 суткам. С учетом морской составляющей рассматриваемого маршрута от/до порта Восточный, общее транзитное время оценивается в 25 суток как в западном, так и в восточном направлении.

Увеличение скорости железнодорожных составов позволит в перспективе сократить сроки доставки груза от Владивостока и Находки до Петербурга и Калининграда до семи-восьми суток. С ростом скорости наблюдается и существенная экономия средств. Кроме того, сокращение вследствие этого срока аренды контейнера даст дополнительную прибыль. В этом основной аргумент неизбежности роста конкурентоспособности российского транзита против морского варианта на средне- и долгосрочную перспективу,

Выбор маршрута транспортировки товара зависит и от многих других причин. Грузовладелец предпочитает иметь дело с одним перевозчиком (оператором), который отвечает за груз на всем пути следования. Необходимы охрана и сопровождение грузов, а также информационный мониторинг его прохождения. Грузовладелец должен быть уверен, что все отношения с ним построены на общепринятых в мире правилах, пограничных и таможенных процедурах. Однако о тарифной конкурентоспособности Транссибирского транзита можно будет окончательно судить только тогда, когда будут абсолютно ясны все элементы и составляющие сквозных тарифных ставок на альтернативных направлениях.

Согласно прогноза распределения объемов транзитных перевозок Европа-Азия по территории России на 2005 год общий объем транзита по неблагоприятному варианту развитию событий может составить 1330 тыс. тонн, а по благоприятному - 4200 тыс. тонн. Ожидается, что почти весь грузопоток будет "контейнеризирован", и может составить примерно 260 тыс. контейнеров в двадцатифутовом эквиваленте. Сравнивая поэлементные составляющие ставок сквозных транзитных тарифов и прогнозы распределения объемов прохождения транзита через территорию России можно сделать вывод о том, что Транссибирский транзит безусловно может быть конкурентоспособным на направлениях Восток - Запад и Запад - Восток при соблюдении условий обеспечения сохранности грузов и снижения абсолютного размера тарифа. Наглядным примером может служить 1997 год, когда сокращение на 10% тарифа привело к увеличению транзита по Транссибу на 29%.

Коридор "Север - Юг", основная трасса которого пролегает по направлению Индия - Иран - Каспийское море - европейская часть России с выходом на Европу предполагает загрузку мощнейшей единой глубоководной системы. Развитие Волго-Донского канала предполагает выход через Черное море на Юго-Восток Европы и в центр континента по Дунаю. По Волге транзитный путь выходит на Волго-Балт, на Балтику, Скандинавию- Использование внутренних водных путей России для международного транзита может дать стране значительный приток валютных средств. Развитие и создание водного коридора Волга - Дон - Дунай, по предварительной оценке, обеспечит доходы России от транзита в размере 1 млрд. долларов. Здесь предстоит рассмотреть возможность внедрения прямых бесперевалочных технологий и обоснования плавания судов смешанного плавания.

В развитии внутренних водных путей России с прицелом на их использование в транзитном контексте заинтересованы страны ЕС, однако после вступления России в ВТО на повестку дня будет поставлен вопрос об открытии внутренних водных путей для иностранных перевозчиков.

Значительная часть территории России состоит из земель, расположенных в северной, северо-восточной части Евразии. Развитие и освоение северной части континента не сходит с повестки дня. Возрастает значение Северного морского пути, обеспечивающий короткий путь, связывающий Северо-Западную Европу с Юго-Восточной Азией, Америкой, Канадой. Северный морской путь является важнейшей частью инфраструктуры экономического комплекса Севера России. Завершение строительства железной дороги Беркакит-Якутск предполагает возникновение нового варианта транзитных перевозок по маршруту Европа - Северный морской путь - река Лена(глубоководный участок) - Транссиб - Азия, Получает развитие транспортировка нефти по Северному морскому пути с Ямала и Приразломного месторождения.

Контейнерный трафик в направлении Европа - Азия - Европа в ближайшее время будет сосредоточен на трансокеанском маршруте. Основные грузоотправители в Юго-Восточной Азии - Китай, Япония, Корея - сосредоточатся на отправке контейнеров морем. России предстоит большая работа по предоставлению наилучших условий грузовладельцу дорогого товара, который потребует от перевозчика, экспедитора резкого сокращения времени доставки. Особенно это будет сказываться в условиях развития электронной торговли. В случае успеха 5-6 % евроазиатской торговли и, соответственно, контейнерных перевозок от сегодняшнего уровня, будет сосредоточено на российских транспортных транзитных системах. Цена этого вопроса - около 15 млрд. долларов.

Другая важная задача - импортозамещение. Россия импортирует ежегодно транспортные услуги в объеме 3 млрд. долларов. Часть этих средств реально вложить в развитие собственных транспортных услуг (здесь нужно детальное экономическое обоснование), способных заменить импортируемые с тем же качеством, но по более низким тарифам. Импортозамещение помимо прямого экономического эффекта от снижения стоимости транспортировки окажет также косвенный эффект в виде общего улучшения российской транспортной инфраструктуры, стимулирования экономического роста в смежных отраслях экономики (машиностроение - дорожные машины, суда, железнодорожные вагоны и т.д.; металлургия; дорожное строительство и т.д.)

Необходимо продолжить совместную работу с Казахстаном по наращиванию транзита. Казахстан оказался в положении своеобразного подвижного звена в системе имеющихся и планируемых транспортных коридоров. Севернее проходит Транссиб, южнее создается железнодорожный коридор берущий начало в Китае. Последний проект по перевозке узбекского хлопка через Казахстан и Россию дает основание предполагать о расширении нашего сотрудничества, а значит и транзита.

Дальнейшее увеличение объемов грузоперевозок на перспективу до 2010 года потребует инвестиций в инфраструктуру, а также технического и технологического переоснащения транзитной системы. Потенциальными инвесторами могут стать государственные структуры, частные фирмы, транспортные компании, а также крупные грузоотправители заинтересованные в проникновении на прибыльные транзитные рынки,

Для обеспечения такой масштабной задачи, каковой является перехват 5-6% товарного потока на российскую транспортную систему, в перспективе потребуется коренная модернизация транспортного комплекса. Оценочный объем инвестиций, необходимых для поэтапного осуществления подобной модернизации превысит 50 млрд. долларов. Для сравнения, на решение аналогичных задач Китай за последние восемь лет затратил более 30 млрд. долларов.

На эти цели со стороны международных финансовых организаций Россия сможет получать не более полумиллиарда долларов в год. Остальное необходимо привлечь от грузовладельцев, заинтересованных в том числе и в транзите грузов через российскую территорию. Россия в этом случае получит возможность за счет инвестиций в транзит решить свои внутренние задачи реконструкции транспортной системы.

Для привлечения столь масштабных инвестиций необходимо законодательное утверждение таких форм работы с инвестором, как концессия и получившая широкое распространение в последние десятилетия система "построил-оперируй-передай". Данный механизм необходим для привлечения инвесторов в крупные инфраструктурные проекты с длительным сроком окупаемости. В соответствии с этой схемой инвесторы и государство заключают договор, по которому инвестор строит объект инфраструктуры под ключ (порт, контейнерный терминал, аэропорт, мост, платную дорогу и др.) и осуществляет эксплуатацию объекта в течении 20-30 лет. По завершении этого срока государство имеет право выкупить контрольный пакет акций у инвестора по взаимовыгодной цене, устанавливаемой в момент подписания соглашения.

Рассматривая проблемы модернизации инфраструктуры страны в целом, необходимо обозначить следующие задачи:

* на базе наработок транспортных министерств и ведомств разработать программу развития международных транспортных коридоров с учетом того, что они должны обслуживать также и внутренние потребности России.

* внедрять новые современные формы привлечения инвестиций, применяемые многими странами (концессии, система "построил-оперируй-передай").

* направлять на реконструкцию инфраструктуры большую часть средств из международных займов. Для России эта величина сейчас не превышает 5% общего объема заимствований, в то время как в большинстве стран-реципиентов эта доля составляет зачастую более 60%.

* принимать меры разумного протекционизма в отношении российских транспортных компаний, судовладельцев, портов и других объектов транспортной инфраструктуры, участвующих в транзитных перевозках,

* развивать международное сотрудничества в области транзитных перевозок, прежде всего со странами, тяготеющими в силу геополитического положения, к российскому варианту транзита. Оценивая поддержку МИД России в решении международных вопросов связанных с развитием транспортной кооперации, видится необходимой потребность в целенаправленных дипломатических шагах для решения неурегулированных проблемных вопросов, имеющих решающее значение для перспектив транзита - статус Каспийского моря, Керчь-Еникальского канала и др.

* для преодоления сложившегося негативного имиджа России, как "черной дыры" в отношении сохранности транзитных грузов потребуется активная работа со средствами массовой информации как на национальном, так и на международном уровне. Это в определенной степени должно способствовать и координации усилий государственных и коммерческих структур в области развития транзита.

Таким образом, транзит играет большую роль в экономике России. При этом очевидно, что имеются все предпосылки для значительного, в 7-8 раз, увеличения этого вида услуг мировому сообществу.

Это задача национального масштаба имеет прямую связь с изменением структурной политики и экономической стратегии государства. Она коренным образом влияет на геополитическое позиционирование России и имеет шанс стать одним из факторов, стимулирующих развитие не только транспортного комплекса, но и экономики России в целом.

3.5. РЕФОРМИРОВАНИЕ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ

Экономическое развитие страны требует реформирования естественных монополий, прежде всего в электроэнергетике, газовой и железнодорожной отраслях. Без этого невозможно решить проблемы привлечения в указанные отрасли инвестиций для компенсации выбывающих мощностей и увеличения предложения их услуг в период возрастающего вследствие экономического роста спроса на них. Реструктуризация естественных монополий является также основой снижения издержек потребителей их услуг. Необходимо достижение компромисса экономических интересов между укреплением финансово-хозяйственного положения этих отраслей, необходимым для надежного удовлетворения платежеспособного спроса на их услуги, и сдерживанием соответствующих компонентов затрат российских товаропроизводителей.

Государственная политика в этой сфере будет направлена на решение следующих задач:

* реструктуризация указанных отраслей с целью четкого разграничения естественно монопольных и потенциально конкурентных видов хозяйственной деятельности, стимулирование конкуренции во втором случае и усиление государственного контроля во втором, повышения прозрачности структуры затрат,

* сохранение преимуществ интегрированных систем - технологической целостности, управляемости и надежности,

* отказ от затратного принципа ценообразования на услуги субъектов естественных монополий; в отраслях естественной монополии, поэтапное дерегулирование внутренних рынков их услуг при разделении тарифов на естественно монопольную и конкурентную составляющие,

* выравнивание условий налогообложения производителей и потребителей разных видов топлива, а также разных транспортных услуг,

* полная организационная и финансовая прозрачность деятельности предприятий указанных отраслей,

* создание благоприятных условий для постепенной демонополизации отраслей, появления в их конкурентных сегментах новых участников рынков,

* обеспечение недискриминационного доступа независимых производителей и потребителей к услугам естественных монополий при эффективном антимонопольном регулировании,

* прекращение перекрестного субсидирования различных категорий потребителей.

3.5.1. Структурные преобразования в естественных монополиях отраслей ТЭК.

Целями реструктуризации естественных монополий в отраслях ТЭК являются повышение эффективности работы и инвестиционной привлекательности этих отраслей, снижение издержек потребителей их услуг при условии надежного удовлетворения платежеспособного спроса.

Структурные преобразования в сфере топлива и энергии должны быть направлены на развитие рыночных отношений и механизмов в сфере топлива и энергии, разделение потенциально конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности.

Государственная политика в этой сфере будет основываться на следующих принципах:

* Институциональные преобразования в отраслях ТЭК не должны приводить к потере объективных преимуществ существующих интегрированных систем топливо и энергообеспечения: технологичной целостности, управляемости и надежности.

* Институциональные преобразования в отраслях ТЭК должны осуществляться при полной организационной и финансовой прозрачности. Необходимо законодательно установить порядок и перечень представляемой организациями ТЭК информации о своей финансово-экономической деятельности.

* Должен быть определен механизм представления интересов государства и организаций ТЭК на внешних энергетических рынках.

* Государственное регулирование естественных монополий в отраслях ТЭК помимо жесткого тарифного регулирования должно обеспечить открытый, недискриминационный, упрощенный доступ независимых потребителей и производителей к их услугам.

* Выделение потенциально конкурентных видов деятельности должно быть ориентировано на дерегуляцию этих сфер деятельности. При этом государство будет проводить активную антимонопольную политику в этих областях. В том числе будет осуществляться ценовое и тарифное регулирование участников рынка, занимающих на нем доминирующее положение, до достаточного увеличения на рынке доли независимых производителей (продавцов).

* Институциональные преобразования в каждой из отраслей ТЭК специфичны и индивидуальны, но при этом необходимо обеспечить согласованность проводимых мероприятий. Особенно это касается реструктуризации газовой промышленности и электроэнергетики.

* Институциональные преобразования в отраслях ТЭК должны способствовать развитию функциональной специализации, в том числе созданию высокотехнологичных, специализированных компаний, как оказывающих квалифицированные услуги участникам энергетических рынков, так и осуществляющих добычу (производство) топливно-энергетических ресурсов.

* Для обеспечения надежности и устойчивости топливо- и энергообеспечения на этапе становления энергетических рынков государство создаст контролируемые торговые площадки и операторов, при помощи которых будут осуществляться сделки на энергетических рынках, а также будет поддерживаться связь с техническими операторами энергетических систем.

* Будут разработаны порядки лицензирования участников энергетических рынков на предмет соответствия, как необходимым техническим требованиям, так и коммерческой добросовестности.

На первом этапе (2000-2003 гг.) необходимо обеспечить разработку и принятие нормативно-правовой базы для проведения дальнейших институциональных преобразований в отраслях ТЭК

3.5.1.1. Структурные преобразования в газовой промышленности.

Целью структурных преобразований в газовой промышленности является повышение эффективности функционирования и инвестиционной привлекательности отрасли в условиях рыночной экономики и постепенной либерализации газового рынка с обеспечением интересов государства, газовых компаний и потребителей газа.

Развитие нерегулируемого сектора внутреннего рынка газа должно быть поддержано комплексом институционально- административных мер по совершенствованию организационной структуры отрасли в рамках следующих направлений:

Совершенствование организационной структуры отрасли.

Основой для совершенствования организационной структуры отрасли должно стать четкое определение функциональных ролей всех субъектов отрасли. Определение функциональных ролей хозяйствующих единиц должно быть проведено с целью разграничения естественно-монопольных и потенциально конкурентных сфер их деятельности, в отношении которых должны применяться соответствующие механизмы тарифного регулирования или антимонопольного контроля, соответственно. Данное разграничение может первоначально проведено путем введения отдельной финансовой отчётности по каждому виду деятельности с вынесением этих видов деятельности в отдельные структурные единицы, создаваемые в рамках существующих организаций газовой отрасли, а затем и их выделение в самостоятельные хозяйственные организации.

Этот процесс был начат созданием в составе ОАО "Газпром" газодобывающих и газотранспортных компаний, а также торгового дома ООО "Межрегионгаз" и будет продолжен в направлении их более чёткого разграничения по сферам деятельности и повышения хозяйственной самостоятельности. В газораспределительных организациях (ГРО) необходимо провести разграничение деятельности по транспортировке газа от сбытовых функций и других видов услуг по газоснабжению, не входящих в сферу естественной монополии.

В дальнейшем необходимо будет также определить организационные формы, функции и правовые условия участия во внутреннем газовом рынке на более поздних этапах его развития новых субъектов - коммерческих операторов, независимых поставщиков, биржевых операторов и других субъектов. Также в целях обеспечения финансовой и организационной прозрачности реструктуризации организаций газовой отрасли необходимо разработать механизмы экспертизы и контроля инвестиционных программ регулируемых организаций.

Поддержка развития конкуренции

Темпы и масштабы развития конкуренции на внутреннем рынке газа будут в существенной мере зависеть от позиции и действий государственных органов управления по поддержке этого процесса. Помимо уже принятых решений о дерегулировании цен на газ, добываемый независимыми производителями, предоставления им преференций по уплате акциза, предоставления возможностей для получения доступа к ГТС ОАО "Газпром", государственным органам управления предстоит провести еще достаточно большую работу по развитию конкурентного сектора на внутреннем рынке газа, включая:

* обеспечение поддержки организационно-административными мерами процесса формирования независимых производителей и поставщиков газа, а также новых организаций - субъектов рынка, оказывающих на конкурентной основе услуги на рынке газа (организаторов биржевой торговли, поставщиков дополнительных системных услуг и т.п.). Мерами такой поддержки должны стать дальнейшее развитие правил поставок (торговли) газом, введение эффективного порядка и процедур государственного лицензирования субъектов рынка по выполняемым ими функциональным ролям, обеспечение их защиты от криминала и коррупции и др.;

* совершенствование ценового и тарифного регулирование в газовой отрасли, разработка и утверждение Основ ценообразования на природный газ и услуги, представляемые организациями газовой отрасли, разработка методических положений по расчету тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам и по местным газораспределительным сетям;

* введение недискриминационных тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным и местным распределительным газопроводам (а в дальнейшем - других дополнительных услуг) и отладка механизмов доступа к этим газопроводам;

* развитие форм и повышение качества государственного контроля за хозяйственной деятельностью субъектов рынка, и в том числе:

* введение системы антимонопольного регулирования хозяйственных отношений, возникающих в процессе поставок газа на нерегулируемом рынке газа. Создание конкурентных секторов рынка потребует жесткого контроля поведения доминирующих субъектов рынка с соответствующим совершенствованием антимонопольного законодательства и процедур его применения на федеральном и местном уровнях. В том числе необходимо предусмотреть сохранение ценового регулирования участников рынка, занимающих на нем доминирующее положение, до достаточного увеличения доли на рынке независимых производителей газа и введение ограничений на процессы вертикальной и горизонтальной интеграции;

* введение системы государственного контроля за соблюдением субъектами рынка установленных правил торговли газом, лицензионных требований и ограничений, установленных в их лицензиях;

* разработка правила работы газовых рынков, создание необходимой инфраструктуры, в т.ч. торговых площадок и операторов, при помощи которых будут осуществляться сделки и поддерживаться связь с техническими операторами газотранспортных систем, разработка правил эксплуатации единой системы газопроводов в условиях развития газового рынка России.

Структурные преобразования в газовой промышленности

В процессе реализации программы совершенствования хозяйственных отношений в газовой отрасли целесообразно выделить три этапа, на каждом из которых Правительством Российской Федерации принимаются согласованные действия в сфере ценовой, налоговой и институциональной политике, опирающиеся на необходимые для их реализации изменения и дополнения в нормативно-правовой базе.

На первом этапе основными решаемыми задачами являются:

* преодоление кризиса неплатежей;

* обеспечение безубыточности коммерческой деятельности организаций газовой отрасли на внутреннем рынке.

Для реализации этих задач в сфере газовой промышленности необходима реализация следующих мероприятий:

В сфере институциональной политики и развития рынка газа:

Подготовить и утвердить постановлением Правительства Российской Федерации Основные положения по развитию внутрироссийского рынка природного газа.

С целью реализации Основных положений:

- определить источники финансирования и запустить Проект по развитию внутрироссийского рынка природного газа, задачами которого должна стать комплексная разработка основных правовых, экономических, методических и технических аспектов развития рынка газа (включая подготовку нормативно-методических документов, детальных технических отчетов, бизнес-планов по важнейшим направлениям развития инфраструктуры газового рынка с последующей организацией финансирования и проведением тендеров по реализации этих проектов) с привлечением специалистов органов государственного управления.

Продолжить процесс разграничения функциональных ролей между хозяйствующими единицами, в том числе внутри интегрированных газовых компаний, обеспечив:

- финансовое разделение деятельности по магистральному и распределительному транспорту газа внутри газотранспортных компаний ОАО "Газпром". Выделение из состава газотранспортных предприятий в качестве самостоятельных организаций подразделений, осуществляющих распределение газа, в случаях, когда адекватное разделение издержек путем ведения отдельных счетов и финансовых результатов оказывается невозможным в рамках одной существующей компании;

- финансовое разделение внутри ГРО деятельности по распределительному транспорту газа и сбытовых функций и других видов услуг по газоснабжению, не входящих в сферу естественных монополий;

- обеспечить поддержку развитию нерегулируемого сектора газового рынка, включая:

- совершенствование процедур доступа независимых производителей, газоснабжающих организаций и крупнейших потребителей (электростанций ФОРЭМ) к магистральной сети ОАО "Газпром", включая:

- уточнение порядка определения величины свободной мощности газотранспортной системы как разницы между номинальной производительностью трубопроводов по маршруту поставки и мощностью, используемой для исполнения договоров поставок по регулируемым ценам, заключенных ОАО "Газпром" с покупателями с учетом объемов газа, реально оплаченных ими по предыдущим договорам. Включение в обязательства ОАО "Газпром" положения о регулярном предоставлении заинтересованным независимым поставщикам газа информации об определенной таким образом величине свободной мощности по основным маршрутам поставки газа;

- предоставление возможности независимым поставщикам газа, наряду с ООО "Межрегионгаз", участвовать на конкурентной основе в дополнительных поставках газа, осуществляемых по нерегулируемым ценам;

- упрощение для независимых поставщиков газа организационной процедуры получения доступа к ГТС ОАО "Газпром", согласования условий и подписания договоров на транспортировку газа;

- расширение состава услуг по обеспечению доступа, включая различные виды услуг по транспортировке с определением режимов поставки, а также системные услуги ОАО "Газпром", предоставляемые независимым поставщикам на возмездной основе (услуги по балансировке поставок и др.);

- предоставление возможности для получения доступа к ГТС ОАО "Газпром" импортерам газа, при осуществлении ими поставок газа потребителям Российской Федерации;

- распространение действия Положения об обеспечении доступа независимых организаций к ГТС ОАО "Газпром" на магистральные газопроводы (газпроводы-отводы), работающие в составе ЕСГ России, но принадлежащие независимым газотранспортным организациям;

- принятие ОАО "Газпром" обязательств по соблюдению общих условий первичной продажи газа (на выходе с установки по подготовке газа), соответствующих коммерческим нормам торговли и исключающих какую-либо дискриминацию в отношении всех покупателей - как организаций, входящих в состав системы ОАО "Газпром" или зависимых от него, так и совершенно независимых организаций;

- введение ограничений в отношении объемов газа, покупаемого ООО "Межрегионгаз" у газодобывающих предприятий Газпрома, с целью предоставления возможностей для прямых закупок газа у этих предприятий газораспределительными и независимыми газосбытовыми организациями; согласование с ОАО "Газпром" программы сокращения прямых закупок газа ООО "Межрегионгаз" на 5-10 лет;

- совершенствование процедур доступа производителей, потребителей и газоснабжающих организаций к местным газораспределительным сетям с обеспечением единых правил доступа ко всем сетям, включая распределительные газопроводы газотранспортных предприятий, и возможностей одновременного доступа к магистральным газопроводам и газораспределительным сетям. Необходимо обеспечить постепенную адаптацию ГРО и участников газового рынка к новым условиям работы в режиме открытого доступа к сетям. С этой целью необходимо на начало введения доступа определить первоначальный круг потребителей на территории обслуживания ГРО, которые могут покупать газ по прямым договорам с производителями (оптовыми поставщиками) газа в первую очередь, и установить соответствующие объемы прямых продаж газа, разработать график и программу мер по расширению круга потребителей и объемов газа, поставляемых по прямым договорам на 5-10 лет;

- организацию биржевой площадки для отработки механизмов спотовой торговли газом.

Провести анализ (вариантов, способов и последствий реализации) и ввести ограничения на процессы вертикальной и горизонтальной интеграции организаций в газовой отрасли, включая ограничения на установление контроля ОАО "Газпром" над сферой переработки попутного нефтяного газа, над ГРО (транспортировка газа и(или) поставка газа) и над сферой импорта газа на российский рынок газа.

В сфере совершенствования организации и методов государственного управления газовой отраслью:

Провести рационализацию системы и методов государственного управления в газовой отрасли, включая:

- создание эффективной системы государственного лицензирования, и в том числе подготовку лицензионных требований для каждого из лицензиатов - субъектов хозяйственных отношений в газовой отрасли и выдачу соответствующих лицензий. Введение обязательного коммерческого лицензирования нерегулируемых поставщиков газа, а также ГРО и газотранспортных компаний ОАО "Газпром" как операторов распределительной и магистральной сети;

- создание системы и механизмов антимонопольного регулирования нерегулируемого сектора газового рынка;

- пересмотр состава информации, представляемой хозяйственными организациями в федеральные и региональные органы исполнительной власти с учетом требований развития конкурентного рынка газа и установления честных и недискриминационных отношений в системе газоснабжения. Необходимо, в дополнении к преобладающей в настоящее время технической информации, обеспечить поступление информации о хозяйственной деятельности в соответствии с новыми стандартами раскрытия информации о деятельности организаций газовой отрасли, включая сведения о загрузке газопроводов и наличии свободных мощностей, объемах прямых продаж газа, состоянии расчетов за газ и задолженности, структуре акционерного капитала, инвестиционных проектах и их реализации, об использовании прибыли, о величине начисленной амортизации и потребности в средствах на реконструкцию и другие сведения, позволяющие повысить эффективность государственного регулирования газовой отрасли;

- разработку новых и обновление существующих правил, норм, стандартов, методических положений и инструкций, регламентирующих взаимоотношения организаций газовой отрасли в процессе их совместной хозяйственной деятельности, а также их отношения с федеральными и региональными органами исполнительной власти в условиях развития внутрироссийского рынка газа;

Обеспечить в течение периода формирования цивилизованного рынка газа и проведения коммерциализации деятельности ГРО сохранение в федеральной государственной собственности блокирующих пакетов акций территориальных ГРО, существенно улучшив эффективность управления этими пакетами акций.

Улучшить взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования газовой отрасли, обеспечив следующий порядок их совместной работы:

- Минэкономики РФ и Минтопэнерго РФ ежегодно разрабатывают топливно-энергетический баланс (ТЭБ) на 3-5 лет по стране и отдельным экономическим районам, а также отдельные балансы электроэнергии, нефти, угля и газа, которые определяют государственную политику в соотношении использования основных видов топливно-энергетических ресурсов.

- исходя из утвержденного ТЭБа и на основе предложений газодобывающих и газотранспортных компаний Минтопэнерго РФ ежегодно утверждает их производственную программу на трех-пятилетнюю перспективу с оценкой объемов необходимых капитальных вложений;

- - ФЭК России рассматривает, проводит экспертизу обоснованности и включает в зональные цены газа и транспортные тарифы инвестиционные затраты, необходимые размеры которых рассчитываются ОАО "Газпром" по утвержденным программам.

Необходимо существенно улучшить систему контроля со стороны Минтопэнерго России и ФЭК России за фактической реализацией инвестиционных программ и крупных инвестиционных проектов с целью определения расхождений между плановыми и фактически осуществляемыми инвестициями и их учета при установлении цен и тарифов с обеспечением справедливого распределения инвестиционных рисков между акционерами организаций газовой отрасли и ее потребителями.

В сфере развития нормативно-правовой базы:

Реализация перечисленных выше мер должна сопровождаться развитием нормативно-правового обеспечения предпринимаемых шагов по реформированию газовой отрасли, включая:

- разработку методики установления тарифов на магистральный и распределительный транспорт;

- разработку методов антимонопольного контроля рыночных цен и их ограничения;

- внесение изменений в порядок применения механизма СРП для мелких месторождений;

- внесение изменений в действующее Положение об обеспечении доступа к газотранспортной системе ОАО "Газпром";

- внесение изменений в действующее Положение об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям;

- внесение изменений в действующие правила поставки газа, регламентирующие взаимодействие ОАО "Газпром" (ООО "Межрегионгаз") с покупателями газа в регулируемом секторе рынка газа;

- разработку и введение в действие Правил работы оптового рынка газа, регламентирующих взаимодействие участников торговли газом в нерегулируемом секторе рынка газа. В Правилах должно быть предусмотрено введение общих для всех покупателей условий первичной продажи газа на промыслах ОАО "Газпром", соответствующих принятым коммерческим нормам торговли газа и исключающих дискриминацию отдельных покупателей;

- устранение содержащихся в Законе противоречий в определении основ взаимоотношений между владельцем ГТС ОАО "Газпром" и ГРО;

- создание правовой основы диспетчерско-технологического управления объектами, работающими в составе ЕСГ России;

- придание нового статуса Правилам поставки газа в Российской Федерации как документа, регламентирующего только коммерческие аспекты торговли газом по регулируемым ценам и только в регулируемом секторе внутрироссийского газового рынка в сфере действия ЕСГ России. Аналогичные правила поставки газа должны быть разработаны и для остальных крупных систем газоснабжения ("Норильскгазпром","Якутгазпром", "Роснефть-Сахалинморнефтегаз");

- определение возможности и условий формирования нерегулируемого внутрироссийского оптового рынка газа, установление необходимости разработки Правил работы оптового рынка в сфере действия ЕСГ России и ответственности органов исполнительной власти за утверждение этих Правил и за контроль их исполнения участниками оптовой торговли;

- определение правил эксплуатации ЕСГ России (ГТС ОАО "Газпром") в условиях развития газового рынка России, которые должны определить порядок состав и предоставления сетевых услуг, определить требования к организации оперативно-диспетчерского управления ГТС и другие технические аспекты использования ГТС для поддержки работы оптового рынка газа. Аналогичные правила эксплуатации должны быть разработаны и для остальных крупных систем газоснабжения ("Норильскгазпром", "Якутгазпром", "Роснефть-Сахалинморнефтегаз");

- создание правового основания для продажи части газа с применением договорных цен и повышающих коэффициентов к регулируемой цене на природный газ;

- подготовку проекта Федерального закона "О регулировании деятельности субъектов естественных монополий на региональном уровне", создающего правовую основу для взаимодействия между федеральными и региональными органами государственного регулирования и между этими органами и субъектами естественных монополий.

- разработку и утверждение типовых лицензий для нерегулируемых поставщиков и операторов сети.

Задачами второго этапа являются:

- достижение безубыточности всех секторов рынка газа;

- создание условий для накопления инвестиционных ресурсов газовыми компаниями;

- прекращение практики перекрестного субсидирования, и в частности продаж газа населению по льготным ценам, поставок газа с применением понижающих и повышающих коэффициентов, применения специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа с целью финансирования программ газификации.

Для реализации этих задач в сфере газовой промышленности необходима реализация следующих мероприятий:

В сфере институциональной политики и развития рынка газа:

Обеспечить развитие биржевой торговли газом и производными финансовыми инструментами (фьючерсы) на одной или нескольких биржах.

Обеспечить дальнейшее развитие порядка и процедур доступа любых субъектов рынка к газотранспортным сетям всех уровней с учетом ограничений на их пропускную способность. Сделать более гибким меню предоставляемых услуг по доступу, проведя дифференциацию услуг по доступу к газотранспортной сети (включая различные услуги по транспортировке газа и услуги по хранению газа), разработать и внедрить методы тарификации для каждой из выделенных видов услуг;

С целью замены действующего порядка разрешительного доступа к сети на более гибкий механизм доступа, повышающий эффективность использования газотранспортных мощностей, провести работу по созданию рынка газотранспортных мощностей, включая вторичный рынок купли-продажи контрактных прав доступа к магистральным и распределительным газотранспортным системам. Поручить ЦПДУ ОАО "Газпром" разработать и внедрить компьютерную систему для проведения аукционных торгов на высвобождающиеся газотранспортные мощности по отдельным маршрутам транспортировки газа.

Стимулировать создание газо-энергетических компаний и компаний по распределению и сбыту газа и электроэнергии путем предоставления более широких прав и возможностей при получении лицензий на разработку месторождений, налоговых преференций и др.

В сфере развития нормативно-правовой базы:

В процессе развития конкурентного рынка газа продолжать совершенствование правил работы оптового рынка газа.

Разработать и внедрить правила работы вторичного рынка газотранспортных мощностей.

Разработать и внедрить методику формирования цен на услуги по хранению газа и Правила предоставления этих услуг.

Разработать и принять единый порядок для всех участников сферы газоснабжения, регулирующий получение разрешений на проектирование, размещение и строительство объектов газификации и обеспечивающий одинаковые условия для их осуществления для всех лицензированных организаций газовой отрасли.

3.5.1.2. Структурные преобразования в электроэнергетике

Структурные преобразования в электроэнергетике должны способствовать повышению эффективности производства, передачи и сбыта электрической энергии на основе единства сетевой и технологической инфраструктуры рынка электроэнергии, демонополизации потенциально конкурентных секторов производства и сбыта электроэнергии. Мероприятия должны учитывать все реальные, в том числе и технические особенности энергетической системы. Основной целью структурных преобразований является развитие электроэнергетики как инфраструктуры, способствующей стабильному развитию экономики, повышению ее конкурентоспособности и удовлетворению потребностей населения.

Достижение данной цели невозможно без:

- Укрепления энергетической безопасности страны, являющейся основой стабильного роста

- Создания привлекательного инвестиционного климата в электроэнергетике, способного обеспечить приток инвестиций, необходимых для преодоления кризиса

- Создания прозрачного рынка электроэнергии и правил подключения к нему, являющихся существенной составной частью инвестиционного климата страны в целом

- Создания стимулов к эффективному производству электроэнергии, и рыночных механизмов ценообразования, способствующих снижению цен на электроэнергию у конечного потребителя

Исходя их поставленных целей, потребуется решить следующие задачи:

1) Развитие единой сетевой и технологической инфраструктуры рынка электроэнергии и механизмов ее государственного регулирования

2) Демонополизация секторов производства и сбыта электроэнергии и развитие оптового и розничного рынков электроэнергии

3) Развитие правовой базы электроэнергетики в новых условиях

Развитие единой сетевой и технологической инфраструктуры рынка электроэнергии и механизмов ее государственного регулирования

Создание единой сетевой и технологической инфраструктуры является, прежде всего, залогом целостности и управляемости энергетической системы страны и, как следствие, необходимым элементом ее энергетической безопасности. Учитывая переходный период в экономике и стратегическую важность инфраструктуры, необходимо, с одной стороны, усилить государственное влияние в этой области, а, с другой стороны, повысить прозрачность этого вида деятельности. Повышение прозрачности позволит добиться большей эффективности регулируемого вида деятельности и создаст благоприятный, стабильный и прогнозируемый климат не только для субъектов рынка электроэнергии, но и для всего реального сектора экономики, поскольку позволит прогнозировать возможности по энергообеспечению и затраты связанные с подключением к единому оптовому рынку.

Демонополизация секторов производства и сбыта электроэнергии и развитие оптового и розничного рынков электроэнергии

Демонополизации производства электроэнергии и вывод ее производителей на единый оптовый рынок, позволяет запустить рыночные механизмы отбора эффективных производителей электроэнергии и обеспечивает возможности для входа на рынок новых субъектов, что является необходимым условием привлечения инвестиций в отрасль.

Параллельно с демонополизацией производства необходимо создать механизмы регулирования нового оптового рынка со стороны государства, обеспечивающие:

- равенство субъектов рынка

- экономическую эффективность процесса ценообразования на рынке (например, на основе маржинальных цен)

- условия и механизмы регулирования системных услуг (поддержания качества энергии)

- стабильность и прогнозируемость правил функционирования рынка

Появление оптового рынка электроэнергии и выделение транспорта электроэнергии в отдельный вид бизнеса создаст условия для дерегулирования рыночного сбыта электроэнергии, что, в конечном итоге, приведет к снижению стоимости электроэнергии у конечного потребителя и создаст условия для привлечения инвестиций в данный сектор.

Развитие правовой базы электроэнергетики в новых условиях

Реформирование электроэнергетики потребует значительного комплексного изменения в законодательстве. Более того, необходимо не только внести изменения в действующее законодательство, но и разработать специфические набор нормативных документов, регулирующих электроэнергетику.

Для решения поставленных задач необходимо реализовать следующие основные мероприятия:

Создание сетевой компании и диспетчерской службы федерального уровня с усилением роли государства в них.

В состав создаваемой сетевой компании должны войти все межсистемные связи и системообразующие сети ЕЭС России. В процессе создания сетевой компании необходимо найти решение вопроса о выделении системообразующих сетей оптового рынка из состава тех энергосистем, в которых РАО "ЕЭС России" не обладает достаточным пакетом акций для обеспечения процесса реструктуризации.

Единая диспетчерская служба оптового рынка создается на базе ЦДУ и ОДУ РАО "ЕЭС России".

В обеих создаваемых структурах необходимо увеличить непосредственное влияние государства.

Формирование правил работы рынка и становление его инфраструктуры.

ФЭК России необходимо возглавить работу по разработке правил торговли на создаваемом оптовом рынке электроэнергии. Правила работы оптового рынка должны:

- обеспечивать оптимизацию загрузки генерирующих мощностей на основе применения недискриминационных процедур конкурентного отбора этих мощностей;

- предусматривать использование механизмов рыночного ценообразования.

ФЭК России необходимо разработать методики и механизмы регулирования транспорта, оказания системных услуг и диспетчеризации электроэнергии, а также механизм выравнивания стартовых условий гидроэлектростанций по отношению к тепловым, за счет использования части сверхприбыли, получаемой гидроэлектростанциями на создание фонда социальной поддержки реформирования электроэнергетики.

Дерегулирование производства электроэнергии.

Создать условия и обеспечить создание возможно большего числа генерирующих компаний - субъектов оптового рынка. В процессе создания генерирующих компаний обеспечить отсутствие монополизма на местном уровне.

Разработать программу вывода из эксплуатации неэффективных мощностей с обеспечением приоритетного решения возникающих в этом процессе социальных вопросов.

Создание согласованной вертикали регулирования по линии ФЭК - РЭК

ФЭК России разработать порядок выхода на оптовый рынок производителей и потребителей электроэнергии предусматривающий заявительную, а не разрешительную процедуру выхода, а также обязательные для применения РЭК субъектов федерации правила формирования тарифов на услуги по передаче энергии и подключению к сети, обеспечивающие компенсацию эксплуатационных затрат и формирование инвестиционного ресурса, необходимого для развития местных распределительных сетей электропередачи.

Устранение перекрестного субсидирования между группами потребителей

Прекратить политику перекрестного субсидирования. В случае необходимости субсидирования определенных групп потребителей, разработать механизмы адресного субсидирования из средств соответствующих бюджетов.

Значительное сокращение списка "неотключаемых" потребителей и повышение дисциплины их потребления.

Существенно сократить список неотключаемых потребителей. Перейти на принцип условного гарантированного энергоснабжения. Для всех потребителей, за которыми сохраняется право гарантированного и бесперебойного энергоснабжения, предусмотреть квоту получения электроэнергии, соответствующую средствам, выделяемым из соответствующих бюджетов, на оплату их энергопотребления. Разработать механизм персональной ответственности руководителей соответствующих потребителей за уровень энергопотребления и оплату в безусловном порядке потребления электроэнергии сверх установленных норм.

Дерегулирование сбыта электроэнергии

Обеспечить оформление сбытовой деятельности на розничном рынке электроэнергии как самостоятельного вида деятельности. ФЭК России разработать единые для всей страны правила работы на рынке сбытовых компаний, обеспечивающее как право свободного входа на этот рынок независимых сбытовых компаний, так и механизмы регулирования их деятельности.

Создание программы реструктуризации РАО "ЕЭС России" как инструмента реформирования российской электроэнергетики

Представителям государства в составе Совета Директоров РАО "ЕЭС России" обеспечить разработку и осуществление программы реструктуризации РАО "ЕЭС России", соответствующую положениям настоящей Программы.

Замена регионального субсидирования прозрачными механизмами

Изменить политику регионального субсидирования таким образом, чтобы, обеспечивая необходимое с политической и социальной точки зрения субсидирование, она не искажала рыночные экономические сигналы.

Преодоление кризиса неплатежей и улучшение платежной дисциплины.

Ввести дифференциацию устанавливаемых регулирующими органами тарифов на электрическую и тепловую энергию с учетом платёжной дисциплины потребителей, В случае неполной оплаты поставки по старым договорам потребителям при заключении новых договоров (после урегулирования вопросов накопленной задолженности) дополнительные объемы поставок, сверх своевременно оплаченных по старым договорам, должны предоставляться по повышенным тарифам. Размер повышенных (штрафных) тарифов должен устанавливаться органами государственного регулирования. Введение такой дифференциации является временной мерой, стимулирующей своевременные платежи существующих потребителей энергии, и ее использование целесообразно до момента доведения тарифов на электроэнергию до экономически оправданного уровня

Урегулировать все вопросы по просроченной задолженности потребителей-бюджетополучателей за поставленную энергию и газ (путем их выплаты, реструктуризации, переоформления в ценные бумаги, свободно обращающиеся на рынке, и др.) и принять меры по недопущению накопления новых долгов.

Рационализация ценовой политики.

За ближайшие два-три года вывести регулируемые государством тарифы на электрическую и тепловую энергию на уровень компенсации полных затрат (эксплуатационных и инвестиционных затрат), сдерживая их рост темпами, составляющими 10-12% в год (в постоянных ценах). Растянутый во времени процесс достижения этого уровня даст время на адаптацию и не нанесет чрезмерного ущерба конкурентоспособности российских товаропроизводителей. Согласно расчётам межотраслевых взаимосвязей, при таком ежегодном росте цен энергетические затраты наиболее энергоемких отраслей промышленности будут увеличиваться темпом не более 4-5%, а цены других потребителей - около 1% ежегодно.

Финансовое оздоровление организаций электроэнергетики в условиях постепенного роста тарифов на энергию.

Мобилизовать все внутренние резервы организаций электроэнергетики по сокращению непроизводительных затрат и повышению эффективности своей производственно-хозяйственной деятельности, в том числе путем:

- проведения внутренней реструктуризации электроэнергетики с введением механизмов конкуренции в производстве и сбыте электроэнергии и с продажей (ликвидацией) непрофильных малоприбыльных видов хозяйственной деятельности;

- сокращения непроизводительных текущих затрат и их оптимизации, снижения коммерческих и технических потерь энергии;

- эффективного контроля за поступлением и использованием доходов;

- существенного сокращения, а затем и ликвидации бартерных сделок;

проведения инвентаризации осуществляемых инвестиционных проектов и отказа от реализации убыточных проектов (их закрытие, консервация или продажи другим заинтересованным инвесторам) и др.

Обеспечение финансовой и организационной прозрачности субъектов электроэнергетики.

Финансовая и организационная прозрачность - необходимые условия для проведения институциональных преобразований. Её можно добиться только на основе преодоления кризиса неплатежей потребителей топливно-энергетических ресурсов, исключения неденежных форм расчетов за счет ужесточения условий потребления и ограничения поставок энергоносителей (2000 - 2002 гг.).

Необходимо постепенно прекратить практику перекрестного субсидирования и осуществить сокращение перечня неотключаемых потребителей.

Требуется осуществить организационное и финансовое разделение монопольных и немонопольных видов деятельности.

Необходимо проведение независимого аудита финансовой и производственной деятельности по каждому виду.

Таким образом, в результате институциональных преобразований будет сформирован конкурентный рынок электрической энергии, создана основа для привлечения внешних инвестиций в электроэнергетику. Первоочередными для внешних инвестиций должны стать объекты, требующие значительных капитальных вложений (например, недостроенные объекты). Одной из форм привлечения инвестиций может быть и продажа РАО "ЕЭС России" своей доли в капитале генерирующей компании. При этом инвестором должно быть гарантировано неперепрофилирование объекта и обязательство осуществить капитальные вложения в определенных размерах, направлениях и сроках.

3.5.1.3. Необходимые нормативно правовые акты.

Реализация указанных выше институциональных преобразований в отраслях ТЭК требует принятия следующих нормативно-правовых актов.

Законы Российской Федерации:

- "О внесении изменений и дополнений в Гражданский Кодекс Российской Федерации",

- "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О федеральных энергетических системах",

- "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О естественных монополиях",

- "О магистральном трубопроводном транспорте",

- "О снабжении электрической энергией в Российской Федерации",

- "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О лицензировании отдельных видов деятельности",

- "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергии",

- "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О газоснабжении в Российской Федерации",

- "О предоставлении организациями ТЭК информации о своей финансово-хозяйственной деятельности"

3.5.2. Структурные преобразования системы железнодорожного транспорта.

3.5.2.1. Оценка ситуации, цели и принципы реформы.

Реформа системы российских железных дорог является частью общей задачи реформирования естественных монополий.

В период перехода экономики России от плановой к рыночной системе хозяйствования снижение объемных показателей работы на федеральном железнодорожном транспорте оказалось даже большим, чем в экономике в целом. Так, грузооборот за 1991-1998 гг. снизился почти в 2 раза. Немногим меньшим было и снижение пассажирооборота.

Такое сокращение объемных показателей работы железнодорожного транспорта, снижение его государственной поддержки, переход на масштабное перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых привели после либерализации цен в 1992 году к более высоким темпам роста тарифов на грузовые железнодорожные перевозки по сравнению с темпами роста цен в промышленности. Тем не менее, в 1996 году и первом квартале 1997 года перевозочная деятельность на федеральном железнодорожном транспорте оставалась убыточной и сопровождалась сокращением вложений денежных средств в техническое перевооружение отрасли. Именно данное обстоятельство, а также, необходимость снижения железнодорожных тарифов, стали основным аргументом в пользу принятия в 1997 году решения о проведении структурной реформы федерального железнодорожного транспорта.

На основе реализации первого этапа структурных преобразований, предусмотренных Концепцией, и внутриотраслевой деятельности по снижению эксплуатационных расходов основная цель проводимых в последние три года реформ на железнодорожном транспорте - снижение совокупных народнохозяйственных затрат на перевозки железнодорожным транспортом - была достигнута. В целом за 1997-1999 гг. средний уровень тарифов на грузовые железнодорожные перевозки снизился на 14,2%.

В 1999 году работа отрасли отражала положительные сдвиги в экономике страны. Погрузка грузов в 1999 году выросла на 13,5%, грузооборот - на 17,7%, пассажирооборот - на 11,5%.

Вместе с тем с учетом нынешних тенденций развития экономики страны стала очевидна главная угроза для бесперебойного функционирования федерального железнодорожного транспорта. С 1992 г. объемы капитальных вложений на железнодорожном транспорте снизились не менее чем в три раза. Износ основных производственных фондов в последние годы растет непрерывно и составляет в настоящее время выше 50%. На железных дорогах эксплуатируется треть технических средств, выработавших установленные сроки службы, при этом износ тепловозов превышает 54%, электровозов - 50%, мотор-вагонных секций пригородных поездов - 54%. В тяжелом положении находится путевое хозяйство.

В таких условиях становится сложно обеспечивать безопасность перевозок при сохранении их объемов.

Если в 1997-1998 гг. начало реализации структурной реформы на федеральном железнодорожном было инициировано и реализовывалось в интересах прежде всего предприятий - потребителей услуг железнодорожников, то к началу 2000 года активизация структурной реформы в железнодорожной отрасли стала ее внутренней потребностью. Без проведения структурной реформы становится невозможным привлекать внешние инвестиции. За счет же только собственных инвестиционных средств обновление материально-производственной базы федерального железнодорожного транспорта не представляется возможным.

Основная цель структурной реформы железнодорожного транспорта - повышение эффективности его функционирования для удовлетворения платежеспособного спроса на железнодорожные перевозки в условиях растущих требований по объему, качеству и срокам перевозок.

Для ее достижения необходимо решение следующих задач:

- Создание условий для внедрения рыночных механизмов в организацию функционирования и развития железнодорожного транспорта;

- Снижение на этой основе стоимости перевозок для производителей;

- Обеспечение устойчивости работы железнодорожного транспорта, снижение аварийности, обеспечение качественного технологического развития системы российских железных дорог;

- Обновление производственно-технической базы отрасли, создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций;

- Обеспечение финансовой прозрачности монопольных видов деятельности для государства и потребителей транспортных услуг;

- Повышение мотивации поставщиков услуг.

Можно выделить ряд основополагающих принципов, на которых должна основываться концепция и практическая работы по реформированию железнодорожного транспорта.

Во-первых, реформой управляет Министерство путей сообщения, именно оно несет ответственность за устойчивость функционирования системы железнодорожного транспорта, за эффективность его работы и за и ход осуществления реформ.

Во-вторых, разделение функций государственного управления (министерство) и хозяйственной деятельности (собственно оказание услуг железнодорожного транспорта).

В-третьих, разделение основных (непосредственно связанных с перевозками) и неосновных видов деятельности. Отделение большей части вспомогательных и обслуживающих предприятий, их приватизация. Выделение объектов социальной сферы.

В-четвертых, разделение естественно-монопольного, конкурентного и потенциально конкурентного секторов в системе железнодорожного транспорта. Усиление государственного контроля в монопольном секторе и проведение специальной работы по стимулированию конкуренции там, где это возможно.

В-пятых, обеспечение доступа к производственной инфраструктуре железнодорожного транспорта всех потенциальных участников перевозочного процесса на недискриминационной основе.

В-шестых, сохранение экстерриториальности железных дорог.

При достижении основных целей реформы должны учитываться следующие ограничения:

* поддержание управляемости, бесперебойности, не ухудшение условий функционирования железнодорожного транспорта, безопасности перевозок.

* обеспечение целостности экономического пространства, недопущение разобщения регионов страны, а также ухудшение транспортного сообщения с другими странами.

* необходимость выполнения перевозок для государственных нужд, в том числе для обеспечения обороноспособности и национальной безопасности государства;

* необходимость сохранения единой системы диспетчерского управления;

* самофинансирование предприятий железнодорожного транспорта - уровень тарифов, с учетом дотаций из бюджета, должен обеспечивать полное возмещение экономически обоснованных затрат и расширенного воспроизводства.

Реформирование отношений собственности, структурные преобразования на железнодорожном транспорте, способны решить основную проблему функционирования железнодорожной отрасли на современном этапе.

Для инвесторов, оценивающих и общую благоприятную экономическую ситуацию в стране, и перспективы реформированного железнодорожного транспорта, вложения в железнодорожную отрасль, гарантированные к тому же и возможностью перспективного участия в собственности, станут выгодными. Начнется реальное изменение к лучшему материально-производственной базы железнодорожного транспорта.

Одновременно будет реализовываться ряд мер по повышению финансовой устойчивости компаний, что является залогом повышения их стоимости при приватизации. Инвесторы по достоинству оценят прекращение перекрестного субсидирования пассажирских железнодорожных перевозок за счет грузовых. Эти и другие меры обеспечат прибыльность работы железнодорожного транспорта, что является вторым главнейшим условием (после реформирования отношений собственности) притока инвестиций.

Принципиальное значение для формирования благоприятного инвестиционного климата в железнодорожной отрасли будет иметь тот факт, что начнут строиться и полностью частные железные дороги. Их появление будет свидетельствовать о том, что инвесторы пойдут даже в инфраструктуру. Государству же придется находить новые подходы к регулированию этого преобразованного, но монопольного по своей сути сектора.

В новом, преобразованном виде будет обеспечена равнодоступность инфраструктуры железнодорожного транспорта. Инвесторами это также будет воспринято как лишнее доказательство перспективности вложений в железнодорожную отрасль. Появится эффективный мотивационный механизм.

В результате разделения монопольного и конкурентного секторов, во-первых, повысится эффективность государственного регулирования и, во-вторых, реально начнет формироваться конкурентная среда, что будет являться сдерживающим фактором для роста железнодорожных тарифов.

Выявятся и в полной мере используются еще имеющиеся резервы по снижению издержек.

Произойдет обновление и модернизация материально-производственной базы отрасли.

Российский железнодорожный транспорт по многим показателям выйдет на лидирующие позиции в мире и станет одним из факторов обеспечения долговременного и устойчивого экономического роста в стране.

3.5.2.2. Необходимые практические мероприятия.

3.5.2.2.1. Упорядочение правовой базы функционирования железнодорожного транспорта.

Исходным пунктом реформирования железнодорожного транспорта должно быть совершенствование правовой базы отрасли. Действующие нормативные акты в ряде случаев противоречат друг другу и ограничивают возможности проведения назревших структурных преобразований.

Существует противоречие между Концепцией структурной реформы федерального железнодорожного транспорта и Федеральным законом РФ "О естественных монополиях". В соответствии с первой доставка грузов и пассажиров отнесена к конкурентному сектору, а в законе РФ "О естественных монополиях" к сферам деятельности субъекта естественной монополии на железнодорожном транспорте, отнесены, в том числе, и железнодорожные перевозки. Требуется внесение в закон нормы об отнесении к естественной монополии не железнодорожных перевозок, а инфраструктуры железнодорожного транспорта.

По Федеральному закону "О федеральном железнодорожном транспорте" государственное управление отраслью осуществляется МПС на праве хозяйственного ведения. К его исключительной компетенции относится и управление перевозочным процессом, и регулирование хозяйственной деятельности. Тем самым МПС является агентом государства в области имущественных отношений на железнодорожном транспорте, собственность которого имеет статус федеральной. Таким образом, МПС совмещает функции федерального органа исполнительной власти и специализированного финансового агента.

Необходимо упразднение нормы указанного закона о том, что имущество федерального железнодорожного транспорта относится исключительно к федеральной собственности. Необходимо предусмотреть в новой редакции закона возможность функционирования предприятий железнодорожного транспорта в организационно-правовой форме хозяйственного общества, а не только в форме государственного унитарного предприятия. Также необходимо внесение в закон нормы, исключающей возможность совмещения хозяйственных и государственных функций в федеральном органе государственной власти с тем, чтобы привести его в соответствие с законом о конкуренции и потребностями реформирования отрасли.

"Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации", утвержденной указом Президента РФ от 24.12.93, запрещена приватизация железных дорог, объектов и имущества железнодорожного транспорта, непосредственно участвующих в осуществлении перевозочного процесса и аварийно-восстановительных работ. Эта норма является тормозом в достижении основных целей реформы, поэтому нуждается в отмене.

Необходимо внесение поправок в ФЗ "Транспортный устав железных дорого РФ", учитывающий разделение инфраструктуры перевозок, а также принятие нормы, в соответствии с которой грузоотправитель имеет дело не только с железной дорогой, но и с перевозочными компаниями.

Важное значение имеет совершенствование налогового законодательства. В частности, принятие поправок, устраняющих двойное налогообложение пассажирских компаний (по оборотным налогам). Для обеспечения политической поддержки реформе со стороны регионов необходимо принимать во внимание сохранение налоговой базы соответствующих регионов при проведении структурных преобразований.

Эти и другие изменения в законодательстве сформируют необходимую правовую базу для реализации нового этапа структурного реформирования железнодорожного транспорта.

На первом же этапе реформ необходим перевод МПС на оптовый рынок электроэнергии ФОРЭМ, что позволит существенно снизить грузовые тарифы.

3.5.2.2.2. Разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности и создание РАО "Российские железные дороги" (РАО "РЖД").

Принимается решение о разделении в системе МПС России, государственных и хозяйственных функций. Государственные функции по управлению железнодорожным транспортом закрепляются за МПС России.

К ним относятся:

- прогнозирование и планирование развития железнодорожного комплекса, прогнозирование транспортно-экономических связей, потребностей внутреннего и внешнего рынков транспортных услуг;

- подготовка предложений по совершенствованию и развитию нормативно-правовой базы;

- проведение единой технической политики;

- проведение нормативной политики;

- контроль за безопасностью движения;

- сертификация и стандартизация (вариант: и лицензирование);

- регулирование в области перевозок для государственных нужд и социально значимых перевозок пассажиров

В перспективе, по мере укрепления институтов государственной власти, большая часть перечисленных выше функций может быть передано иным ведомствам, общественным (саморегулирующим) организациям либо регулироваться непосредственно правом.

Передача хозяйственных функций может быть осуществлена предприятию в предусмотренной гражданским законодательством организационно-правовой форме.

Таким образом, необходимо создать РАО "РЖД" в виде открытого акционерного общества, 100% акций которого принадлежит государству. Это будет означать концентрацию хозяйственных управленческих функций в образованном акционерном обществе. К этим функциям относятся:

- обеспечение перевозок грузов и пассажиров, в том числе для государственных нужд и социально значимых перевозок;

- обеспечение безопасности движения;

- совершенствование технологии;

- развитие производственной базы;

- другие функции хозяйственного управления

Железные дороги входят в состав РАО "РЖД". Все имущество железнодорожного транспорта является собственностью РАО "РЖД" и управляется централизованно. Технология централизованного управления перевозочным процессом сохраняется и непрерывно совершенствуется на основе внедрения современных систем телекоммуникаций и информатизации.

Образование РЖД не должно стать сдерживающим фактором продолжения процесса выделения из состава железнодорожного транспорта и акционирования (приватизации) вспомогательных и обслуживающих предприятий, деятельность которых не связана с перевозочным процессом.

Объекты социальной инфраструктуры также продолжают выводиться из состава железнодорожного транспорта и передаваться (продаваться) в ведение субъектов Федерации и муниципалитетов. При установлении уровня тарифов затраты на финансирование социальной сферы не учитываются.

Внутри РАО выделяются в качестве структурных подразделений виды деятельности, относящиеся к естественно-монопольному и потенциально конкурентным видам деятельности.

Естественно-монопольным сектором являются:

- инфраструктура железнодорожного транспорта (путь и путевое хозяйство, системы и устройства электроснабжения, сигнализации и связи, станции, пункты технического обслуживания подвижного состава в пути следования и в некоторых случаях обслуживающие их депо). На первых этапах сюда может относиться локомотивное хозяйство;

- услуги, оказываемые инфраструктурой;

- технические и информационные системы, обеспечивающие управление движением поездов и формирование заказов на пользование инфраструктурой железнодорожного транспорта;

- централизованно регулируемая система разработки графика движения, расписания и технология обслуживания пассажирских поездов в пути следования, комплекс АСУ-"Экспресс".

К конкурентному сектору относятся:

- перевозки грузов и пассажиров;

- предоставление услуг грузовыми и пассажирскими компаниями, а также весь комплекс транспортно-экспедиционных услуг, предоставляемых клиентам;

- в перспективе грузовые терминалы и пассажирские вокзалы.

Прежде всего, происходит выделение хозяйств инфраструктуры и перевозок на отдельные балансы. Это создает основу для их организационного разделения в дальнейшем.

Определяются принципы новой тарифной политики. В тарифе выделяется инфраструктурная составляющая, которая является объектом прямого государственного регулирования.

В монопольном секторе будет осуществляться государственное регулирование тарифов, а именно тарифов за пользование инфраструктурой, в конкурентном - их поэтапная либерализация по мере развития конкуренции на рынке пассажирских и грузовых перевозок. Очевидное сужение сферы регулирования тарифов станет значимым стимулом для инвесторов вкладывать средства в железнодорожный транспорт.

3.5.2.2.3. Организационное оформление и выделение перевозочных компаний.

В рамках конкурентного сектора формируется несколько компаний по перевозок грузов и пассажиров путем организационного выделения их из РАО "РЖД" в виде акционерных обществ со 100-процентным участием РАО. Данное выделение должно быть произведено с учетом развивающихся структурных процессов на железнодорожном транспорте и состояния экономики страны.

Грузовые компании-перевозчики формируются как на основе маршрутных перевозок (в виде технологических операторских компаний), так и для решения задач перевозки мелкопартионных грузов (повагонных поставок). Существуют и развиваются специализированные компании-перевозчики (по перевозке рефрижераторных грузов и контейнеров).

Необходимо решить вопрос о допуске иностранных компаний-перевозчиков, а также экспедиторских компаний, к работе на российском транспортном рынке.

Разрабатываются недискриминационные правила доступа к сетевой инфраструктуре РЖД хозяйствующих субъектов, имеющих собственный подвижной состав и не входящих (не входивших ранее) в структуру РЖД.

Отдельно решается вопрос о целесообразности формирования лизинговой компании, владеющей вагонами. На первом этапе такая компания может способствовать появлению большего числа компаний-перевозчиков и, соответственно, стимулировать развитие конкуренции.

Формируется несколько (5-10) пассажирских компаний дальних перевозок (КДПП). В состав их имущества входит прк пассажирских вагонов. В их состав возможно включение и иных имущественных комплексов для обслуживания пассажиров и пассажирских поездов.

Производственная деятельность КДПП включает:

- обслуживание дальних пассажирских поездов поездными бригадами;

- продажу билетов на пассажирские поезда (напрямую или через агентства);

- обслуживание пассажиров в поездах;

- организацию других услуг для пассажиров.

В перспективе возможно получение этими компаниями в собственность вокзальных терминалов (или строительство своих). Однако первоначально вокзалы учреждаются в форме открытых акционерных обществ с преобладающим участием РЖД в их капитале.

На первых этапах соответствующих государственный орган ежегодно должен устанавливать КДПП перечень обязательных дял обслуживания маршрутов и групп потребителей.

После организационного оформления происходит их выделение из состава РАО в виде дочерних обществ.

Пригородные перевозки выделяются в самостоятельную сферу деятельности. Из них создаются отдельные компании, в том числе совместно с муниципалитетами. Перечень и расписание обязательных маршрутов фиксируется в договорах, заключаемых этими компаниями с местными органами власти. Соответственно, на последних ложится основная тяжесть дотирования пригородных перевозок.

РАО "РЖД" превращается в холдинговую компанию, владеющую пакетами акций компаний по перевозке грузов и пассажиров и других компаний. Естественно-монопольный сектор (инфраструктура) остается в виде подразделения РАО "РЖД" с перспективой стать основной сферой деятельности РАО. Его главной задачей является поддержание и развитие путевого хозяйства при обеспечении равного доступа компаний-перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта.

Центральное диспетчерское управление (ЦДУ) и его региональные отделения образуют единую, иерархически организованную диспетчерскую службу.

Помимо собственно обслуживания инфраструктуры РАО предоставляет компаниям-перевозчикам услуги по отслеживанию продвижения вагонов в пути, а также по оптимизации использования вагонного парка (при формировании составов). (Вариант: формирование компании - оператора перевозочного процесса в форме некоммерческого партнерства, учрежденного всеми участниками перевозочного процесса и открытого для вхождения в ее состав новых хозяйствующих субъектов).

Новые обстоятельства, которые сложатся в результате рационализации организации деятельности по доставке грузов и пассажиров, функционирования набирающих силу операторских компаний, предприятий-собственников подвижного состава и пассажирских компаний, предопределят в перспективе конкретный механизм разделения инфрастуктуры и эксплуатационной деятельности.

На этой стадии происходит окончательное прекращение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых.

Работа по созданию дирекций по обслуживанию пассажиров в дальнем следовании и в пригородном сообщении (пассажирских компаний) перейдет в качественно иную фазу: такие компании будут выделены из структуры РАО "РЖД" в качестве дочерних акционерных обществ и станут самостоятельными. Одновременно должны быть предусмотрены бюджетные дотации для обеспечения их функционирования.

Происходит поэтапная продажа пакетов акций компаний-перевозчиков. Средства от реализации пакетов акций используются для развития инфраструктуры железнодорожного транспорта.

Будет реально обеспечен равноправный доступ перевозочных компаний к инфраструктуре по регулируемым государством тарифам.

Государство не должно препятствовать и, более того, должно способствовать формированию различных компаний, оказывающих услуги по перевозке грузов и пассажиров.

В перспективе возможно приступить к реализации на фондовом рынке части акций самой РАО "РЖД".

3.5.2.2.4. Другие мероприятия.

Параллельно с проведением изложенных выше мероприятий по реструктуризации системы железнодорожного транспорта, предполагается продолжение уже идущих в настоящее время процессов по рационализации его структуры.

Будет продолжаться вывод из структуры федерального железнодорожного транспорта и передача в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства, акционирование и приватизация общестроительных организаций, ремонтных заводов, предприятий торговли и общественного питания, других предприятий и объектов непрофильной сферы, не связанных непосредственно с обеспечением перевозочной деятельности.

Должна быть активизирована работа по выведению из состава железных дорог или закрытию убыточных малодеятельных линий. Усилия по изысканию источников для покрытия их убыточности будут сконцентрированы на работе с конкретными хозяйствующими субъектами, региональными администрациями, наиболее заинтересованными в продолжении функционирования таких линий или в перепрофилировании их инфраструктуры.

Монополистический характер деятельности железнодорожного транспорта на данном этапе и естественно-монопольный характер инфраструктуры требует обеспечения эффективного государственного контроля за инвестиционными решениями РАО "РЖД". Инвестиционная компонента тарифа должна устанавливаться государством. Государство же должно определять и регулировать использование получаемых РАО инвестиционных ресурсов от продажи активов (компаний-перевозчиков), аренды и т. п. Для чего, в частности, целесообразно ввести в устав РАО нормы об обязательном согласовании с собранием акционеров сделок на сумму более 5% (или даже 3%) от величины уставного капитала. Кроме того, определить соответствующие обязанности лиц, представляющих государство в совете директоров, по контролю над иными крупными сделками. Сделать это необходимо Постановлением Правительства РФ.

Доходы от продажи, сдачи в аренду лил распоряжения иным способом имущества, принадлежащие предприятиям железнодорожного транспорта, а также средств от приватизации направляются на инвестиционные цели в соответствии со следующими приоритетами:

1) Создание адекватной, безопасной инфраструктуры, уделяя особое внимание главной сети, необходимой для производства основных услуг;

2) Создание современной, надежной и экономичной в плане потребления энергии системы использования путей и подвижного состава;

3) Внедрение более емких грузовых вагонов с повышенной допустимой нагрузкой на ось, конструкция которых обеспечила бы более высокую сохранность перевозимых материалов;

4) Внедрение и использование информационных систем управления для контроля за перевозками, бронирования пассажирских мест и распределения доходов, а также эффективной системы финансового контроля;

5) Инвестирование в инфраструктуру для развития конкуренции между железными дорогами на рынках со слабой конкуренцией с другими видами транспорта.

3.6. РАЗВИТИЕ ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА

3.6.1. Состояние развития ТЭК.

Топливно-энергетический комплекс страны представляет собой взаимосвязано функционирующие электроэнергетическую, нефтедобывающую и нефтеперерабатывающую, газовую и угольную отрасли промышленности.

Электроэнергетика располагает около 700 электростанций, суммарной установленной мощностью 215 млн.(квт, из которых 150 млн.(квт ТЭС, 44 млн.(квт ГЭС и 21 млн.(квт АЭС. В 1999 году произведено 845,4 млрд. кВт.ч. электроэнергии, и 544,1 млн. Гкал теплоэнергии. Около 95 % мощностей электростанций работают параллельно в едином режиме в составе ЕЭС России. Протяженность линий электропередач всех напряжений составляет 2500 тыс. км, из которых 30 тыс. км напряжением 500 кв. и выше. Транспорт электроэнергии отнесен законодательством России к сфере естественных монополий. Структура отрасли сформирована из 73 региональных энергообъединений (АО-энерго) и РАО "ЕЭС России" с дочерними структурами.

Нефтяная промышленность включает в себя 13 крупных вертикально-интегрированных нефтяных компаний, добывающих 87,7 % нефти в стране и 113 мелких компаний с объемом добычи 9,2 % соответственно. Более 3 % добычи нефтяного сырья осуществляет ОАО "Газпром". В 1999 году добыто 304,8 млн. тонн нефти и газового конденсата, из которой экспортируется около 40 %

. В составе компаний работают 28 нефтеперерабатывающих заводов суммарной мощностью по первичной переработке 296 млн. т/год, имеющих загрузку 57 % (1999 г.). Имеются 6 заводов по производству смазочных материалов и 2 завода переработки сланцев. Магистральный транспорт нефти и нефтепродуктов осуществляют соответственно АК "Транснефть" и АК "Транснефтепродукт". Транспорт нефти отнесен законодательством России к сфере естественных монополий.

В газовой промышленности 92 % добычи газа (1999 г.) осуществляется ОАО "Газпром", около 5 % нефтедобывающими компаниями. В 42-х дочерних предприятиях ОАО "Газпром" 8 предприятий по добыче газа и 17 предприятий по его транспорту. В 1999 году добыто 590,7 млрд. куб.м. газа, из которого экспортируется около 35 %. Протяженность магистральных газопроводов России - 151 тыс. км, количество компрессорных станций - 250 шт. с суммарной мощностью 40 млн.(квт. Имеется 21 подземное хранилище газа и 6 газоперерабатывающих заводов. Протяженность газораспределительных сетей 378 тыс. км. Транспорт газа отнесен законодательством России к сфере естественных монополий.

В угольной промышленности имеются производственные мощности по добыче угля в размере 337 млн. т. в год, загруженные почти на 74 % (1999 г.), в том числе на шахтах 130 млн. тонн в год и на разрезах 207 млн. т/год. В 1999 году добыто 249,1 млн. тонн угля. Количество шахт - 154 шт., разрезов - 75 шт., обогатительных фабрик - 65 шт. Общее количество организаций в отрасли - 562, в том числе 507 акционерных обществ и 55 госпредприятий.

3.6.2. Тенденции и проблемы развития.

Несмотря на ряд объективных трудностей топливно-энергетический комплекс, в основном, обеспечивает потребности страны в топливе и энергии и полностью контролирует энергетический рынок России. Такое положение определяется не только качеством функционирования комплекса, но и снижением внутреннего спроса на топливо и энергию, которое за годы реформ составило 30,3 % по первичным энергоресурсам и 23,7 % по электроэнергии при общем падении объемов промышленного производства более чем на 50 %.

За последние годы в ТЭК наблюдались негативные процессы, которые к 2000 году привели комплекс к положению, характеризующемуся следующими основными негативными факторами:

* серьезное отставание развития и качественное ухудшение сырьевой базы добывающих отраслей ТЭК, особенно нефтяной. За последние 7 лет объем геологоразведочных работ сократился в 3 раза, прирост разведанных запасов даже не компенсирует текущую добычу. В 1999 году этот прирост составил по нефти и по газу 65 % и 37 % соответственно от их добычи. Действующие нефтяные месторождения выработаны более чем на 50 %, доля трудноизвлекаемых запасов достигла 55 %. Обводненность добываемой нефти в целом по отрасли превышает 80 %.

* дефицит инвестиций во всех секторах ТЭК. Объем инвестиций в 1999 году сократился в сопоставимом виде по сравнению с 1990 годом в 3,2 раза. Это не позволяет компенсировать естественное выбытие производственных мощностей ТЭК. И без того высокий износ основных фондов отраслей и большой их возраст продолжают увеличиваться. В 1999 году по некоторым оценкам износ оборудования по всем отраслям ТЭК превысил 50 %. Все это при высокой капиталоемкости и инвестиционной инерционности ТЭК может в перспективе сделать энергетику фактором, ограничивающим темпы экономического роста;

* перекосы и диспропорции в ценовой политике привели к деформациям структуры спроса на энергоносители, не обеспечили производителям энергоресурсов условия для самофинансирования производственной деятельности, проведения активной инвестиционной политики;

* несовершенная налоговая политика привела к ситуациям, когда уровень налоговых изъятий не соответствовал результатам финансово-хозяйственной деятельности организаций ТЭК в условиях колебания конъюнктуры цен на энергоносители. Законодательство о недропользовании не позволяет на практике применять продекларированные налоговые льготы для трудноизвлекаемых запасов углеводородного сырья;

* ТЭК продолжает играть основную роль в тарифном субсидировании предприятий и населения, в том числе является "спонсором" множества неконкурентоспособных предприятий и берет на себя функции государства по социальной защите (субсидированию цен и тарифов) населения;

* усугубляется научно-техническое отставание всех секторов ТЭК от мирового передового уровня. Доля добычи нефти за счет современных методов воздействия на пласт составляет всего 6 %, доля продукции нефтепереработки, получаемой по процессам, повышающим качество продукции - 11 %, энергетическое оборудование, используемое в газовой и электроэнергетической отраслях не экономично, в стране отсутствуют прогрессивные парогазовые установки, крайне мало используются нетрадиционные возобновляемые источники энергии, оборудование угольной промышленности устарело и технически отстало. Все это снижает экономические показатели производства энергоносителей. Крайне низкой продолжает оставаться производительность труда;

* износ основных производственных фондов является причиной высокой аварийности, высока вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций в топливно-энергетическом комплексе;

* остается нестабильным финансовое положение производственных структур ТЭК. Главной причиной этого являются неплатежи за энергоносители, несовершенство налоговой системы и недостаточная экономическая эффективность производства.

* не сформировались зрелые рыночные структуры и конкурентный энергетический рынок. Производственная и организационная структуры ТЭК требуют реформирования в направлении развития реальных конкурентных отношений. Недостаточно обеспечивается прозрачность финансово-хозяйственной деятельности естественных монополий, что негативно сказывается на эффективности государственного регулирования их деятельности и развитии конкуренции в этой сфере;

* значительно возрасла энергоемкость экономики, в 3,5 раза превышающая удельную энергоемкость экономики развитых стран Запада. Основой такого положения является сложившиеся еще до начала экономической реформы тяжелая энергоемкая структура промышленного производства и технологическая отсталость энергоемких отраслей промышленности. За годы реформы структурный фактор энергопотребления усугубился из-за вытеснения с внутреннего рынка малоэнергоемких отечественных отраслей (машиностроения, легкой и пищевой промышленности), а удельные энергетические затраты в сфере производства возросли из-за недогрузки мощностей. В результате за годы реформы удельная энергоемкость экономики, с учетом влияния падения ВВП, возросла еще на 21 %. Все это приводит к непомерно высоким затратам общества на свое энергообеспечение и крайне негативно влияет на конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей;

* имеет место высокая нагрузка на окружающую среду от деятельности ТЭК. Несмотря на произошедшее снижение добычи и производства топливно-энергетических ресурсов, отрицательное влияние ТЭК на окружающую среду остается высоким. Топливно-энергетический комплекс - крупнейший загрязнитель окружающей среды, выбрасывающий 48 % всех вредных веществ в атмосферу страны, 27 % загрязненных сточных вод, свыше 30 % твердых отходов производства и до 70 % общего объема парниковых газов. Такое положение контрастирует с развитием мировых экологических тенденций устойчивого развития, тяжело отражается на экологической обстановке многих промышленных центров и городов страны;

* высокая зависимость нефтегазового сектора России, и, как следствие, доходов государства, от состояния и конъюнктуры мирового энергетического рынка. Колебания экспортных цен на нефть в 1997-1999 гг. в диапазоне от 60 до 180 долларов США за тонну, соответствующая динамика экспортных цен на природный газ при одновременных изменениях курса рубля к доллару (в 1998 г. - четырехкратном), сделали финансово-экономическое состояние этих отраслей и нестабильным и полностью зависимым от конъюнктуры мировых цен на энергоносители. В условиях, когда доля экспорта достигает 40 % по нефти и 35 % по газу, экономическое положение указанных отраслей и наполнение консолидированного бюджета оказались зависимыми и уязвимыми от мировой энергетической конъюнктуры, которая может формироваться влиянием различных политических и экономических интересов.

* совокупность негативных факторов в ТЭК сложилась в систему, угрожающую в целом энергетической безопасности России. Анализ факторов (параметры обеспеченности территорий энергоносителями, диверсификация топливно-энергетического баланса, доля собственных энергоресурсов в их потреблении, уровни энергопотребления и др.), характеризующих состояние энергетической безопасности в России, указывает на то, что, подавляющее большинство территорий, находятся, в той или иной степени, кризисной ситуации.

Необходимо обеспечить формирование мер, которые обеспечили бы стабильное функционирование ТЭК и его эффективное развитие в интересах страны.

В соответствии с целями Программы развития России государственная политика в отношении ТЭК должна быть ориентирована на достижение следующих основных целей:

- Обеспечение внутреннего спроса на топливно-энергетические ресурсы.

Топливно-энергетический комплекс является структурной составляющей экономики и инфраструктуры страны. Главной целью развития ТЭК является надежное обеспечение потребностей растущей экономики в топливе и энергии. Масштабы, направления и стратегия развития ТЭК должны быть напрямую подчинены сценариям социально-экономического развития страны в целом. Нельзя допустить, чтобы ТЭК стал фактором, ограничивающим предполагаемый экономический рост.

Для обеспечения прогнозируемого роста ВВП к 2010 году по сравнению с уровнем 1999 года в 1,87-1,43 раза, с учетом ожидаемого снижения энергоемкости ВВП в 1,7-1,35 раза. При этом добыча газа должна возрасти на 15,9-10,5 %, нефти - на 8,7-2,3 % и твердых энергоносителей - на 33-20,4 %. Производство электроэнергии в этот период потребуется увеличить на 34-16 %. Прогнозируемые показатели роста ВВП и развития отраслей ТЭК приведены в Таблицах 1-3.

- Обеспечение потребностей бюджетной системы.

ТЭК является одним из основных источников наполнения бюджетной системы Российской Федерации, сохраняет высокую значимость для внешнеторгового баланса страны. Стратегия развития ТЭК должна предусматривать обеспечение фискальных потребностей бюджетной системы, с постепенным перераспределением налоговой нагрузки и снижением показателей ТЭК в структуре экономики страны. Прогнозируемая динамика спроса мирового рынка на энергоресурсы позволит сохранить экспортную конкурентоспособность российских нефти, нефтепродуктов и особенно газа

- Устойчивое, эколого-безопасное развитие на основе повышения эффективности использования топлива и энергии.

Стратегия развития ТЭК должна быть направлена на снижение энергоемкости производства и в целом затрат общества на свое энергообеспечение, уменьшение вредного воздействия на окружающую среду и реализацию концепции устойчивого развития на основе совершенствования производительных сил, повышения эффективности использования топлива и энергии.

Стратегия развития ТЭК направлена на формирование системы мер, обеспечивающих стабильное функционирование ТЭК и его эффективное развитие в интересах страны, позволяющих ТЭК выполнить важнейшую инфраструктурную роль по обеспечению жизнедеятельности общества. При этом необходимо иметь в виду, что развитие ТЭК является существенным фактором развития ряда регионов страны и важным элементом внешнеэкономической политики России.

Таблица 1

Внутренний спрос России на первичные ТЭР

Показатель

Единица измерения

1998 г.

2000 г.

2005 г.

2010 г.

Объем произведенного ВВП к уровню 1999 г.

%

100

103,5

140-120

187-143

Снижение энергоемкости ВВП к уровню 1999 г.

%

100

103,2

132,6-119

170-135

Внутреннее потребление ТЭР,

в том числе

%к уровню 1999 г.

млн. т у т*)

 

100

907

100,3

910

105,3-101

955-915

110-105,3

1000-955

газ

млрд. куб. м

389

382,6

393-380

403-381

нефть

(и нефтепродукты)

млн. т

193

204

210-202

221-201

Уголь

млн. т

244

204

210-202

221-201

Нетопливные энергоносители (АЭС, ГЭС, возобновляемые)

млн. т у т

85

86

91-86

93-87

Таблица 2

Повышение эффективности энергоиспользования

Составляющие повышения эффективности энергоиспользования

1999 г.

% к 1999 г

2005 г.

% к 1999 г

2010 г.

% к 1999 г

Эффект реверса

экономики

100

116-111

117-115

Совершенствование структуры экономики

100

106-103

119-107

Научно-технический прогресс и технологическое совершенствование

100

105-102

117-106

Совершенствование энергопотребления в коммунально-бытовой сфере

100

103-102

104-103

Всего, снижение

Энергоемкости ВВП

(с округлением)

100

132,6-119

170-135

Таблица 3

Прогнозируемый суммарный экспорт ТЭР из России

Наименование

Единица измерения

1998 г.

2000 г.

2005 г.

2010 г.

Экспорт газа

млрд. м3

200,1

207

255-250

270

Экспорт нефти и нефтепродуктов

млн. т

175,9

171

175-168

180-160

Экспорт угля

млн. т

24,9

20

20

20

Экспорт электроэнергии

млрд. кВт.ч

20

20

25-20

35-30

Всего экспорт энергоносителей

млн. т у т

504

507

570-555

600-580

Сегодняшнее состояние ТЭК, накопившиеся в нем проблемы, а именно серьезное отставание развития и качественное ухудшение сырьевой базы, острый дефицит инвестиций, научно-техническое отставание всех секторов ТЭК, высокий износ основных производственных фондов, вся совокупность негативных факторов может привести к угрозе в целом энергетической безопасности России.

При сохранения настоящих негативных тенденций уже в 2003-2005 могут возникнуть проблемы ограничения потребления топливно-энергетических ресурсов, а в отдельных энергодефицитных регионах перебои в энергоснабжении могут возникнуть еще раньше.

Такое развитие ситуации может стать серьезным фактором ограничения экономического роста.

Государственная политика развития ТЭК предполагает надежное удовлетворение спроса растущей экономики как за счет увеличения объемов производства топливно-энергетических ресурсов, так и за счет снижения энергоемкости экономики, реализации имеющегося энергосберегающего потенциала.

Такой сценарий развития является наиболее экономически эффективным, т.к. он позволит реализовать наименее капиталоемкие мероприятия по энергосбережению и по увеличению объемов производства топливно-энергетических ресурсов. Развитие экономики по этому сценарию может быть обеспечено только за счет изменения структуры экономики в сторону менее энергоемких отраслей (высокотехнологичные отрасли, машиностроение, легкая и пищевая промышленности), сокращения доли ТЭК в промышленном производстве и использования всего имеющегося потенциала энергосбережения. Увеличение объемов производства энергоресурсов может быть достигнуто только за счет перехода к освоению все более дорогих ресурсов нефти и газа, их стоимость будет расти и приближаться к ценам мирового рынка (с поправкой на стоимость транспортировки и плату за транзит).

В случае реализации такого сценария Российская Федерация сможет приблизиться к индустриально-развитым странам по структуре экономики и показателям удельной энергоемкости.

Ориентация на энергосберегающий путь развития может быть реализована за счет проведения следующих основных мероприятий:

- увеличение цен на топливно-энергетические ресурсы до уровня, стимулирующего проведение эффективных энергосберегающих мероприятий;

- государственная поддержка неэнергоемких отраслей реализация организационных мероприятий по энергосбережению;

- ужесточение экологических нормативов,

- повышение общей инвестиционной привлекательности российской экономики Переход от доминирующей роли ТЭК в экономике к преобладанию наукоемких ресурсосберегающих производств представляется безальтернативным в силу повышения значимости требований эколого-безопасного устойчивого развития.

Этот сценарий развития в долгосрочном плане более предпочтителен. Однако, в ближайшие годы (2000 - 2005 гг.) он не может быть реализован в полной мере, т.к. требует быстрого привлечения значительных инвестиций, а также не вполне соответствует настоящей структуре российской экономики и обозначившимся направлениям ее роста.

Наметившийся и прогнозируемый в дальнейшем экономический рост на начальном этапе (2000-2005 гг.) будет обеспечен в основном за счет использования ранее созданного потенциала свободных мощностей с некоторой их модернизацией, имеющейся квалифицированной рабочей силы, а также избыточных ресурсных предложений рынка. Предположительно на этом этапе будет иметь место низкая динамика структурных трансформаций в экономике и энергосберегающих тенденций, в том числе и по причине острого дефицита инвестиционных ресурсов.

На данном этапе Россия будет вынуждена развиваться инерционно по энергодоминирующему пути, опираясь на ТЭК и создавая необходимые инвестиционные и организационно-правовые условия перехода к последующему этапу более эффективного развития.

Благоприятные настоящие мировые цены на энергоносители должны обеспечить условия для снижения зависимости доходов государства от ТЭК, диверсификации экспорта на основе структурной перестройки экономики.

Прогнозы конъюнктуры мировых энергетических в целом являются благоприятными для России и позволяют рассчитывать на сохранение или даже на небольшое увеличение экспорта энергетических ресурсов из России. В настоящей стратегии прогнозируется рост экспорта энергетических ресурсов к 2010 году на 19,0 - 15 %.

Нецелесообразно намечать в качестве стратегической установки значительное увеличение экспорта топливно-энергетических ресурсов, как по причине нестабильности мировых энергетических рынков, так и по причине прогнозируемого удорожания добычи, производства и транспортировки российских энергоносителей.

По причине существенной доли экспорта топливно-энергетических ресурсов в структуре внешнеторгового баланса и необходимости обслуживания внешнего долга страны объемы экспорта энергоносителей также не могут быть ниже обозначенных выше прогнозных показателей.

3.6.3. Механизмы реализации государственной политики в ТЭК.

Преодоление сложившихся негативных тенденций в ТЭК России, обеспечение потребностей растущей экономики и населения невозможно без широкомасштабного привлечения инвестиций. Требуемый размер инвестиций до 2010 г. оценивается специалистами в 150 - 200 млрд. долларов США. Обеспечить привлечение такого количества инвестиций за счет консолидированного бюджета и собственных средств предприятий комплекса невозможно, соответственно критически важным представляется обеспечение инвестиционной привлекательности предприятий и проектов в топливно-энергетическом комплексе.

Для повышения инвестиционной привлекательности ТЭК необходимо:

- существенное реформирование налоговой системы;

- создание равных, конкурентных условий для всех участников рынка;

- переход к конкурентным, рыночным механизмам ценообразования с сохранением государственного регулирования цен и тарифов на услуги естественных монополий.

При этом необходимость эффективного государственного регулирования обусловлена следующими основными факторами:

- высокой степенью монополизации и необходимостью реализации структурных реформ;

- большой зависимостью социальной сферы от ТЭК;

- территориально-географическими особенностями страны и ее экономики;

- большой зависимостью бюджета и внешнеторгового баланса страны от ТЭК.

Ценовая политика.

Цены на топливно-энергетические ресурсы являются теми равновесными параметрами, определяющими приоритеты развития ресурсной базы и энергетики, а также факторами, стимулирующими проведение эффективных энергосберегающих мероприятий.

Для создания условий проведения экономически обоснованной ценовой политики необходимо преодолеть кризис неплатежей потребителей топливно-энергетических ресурсов, исключить неденежные формы расчетов за счет ужесточения условий потребления и ограничения поставок энергоносителей, в том числе обеспечить безусловное исполнение обязательств бюджетов всех уровней в части расчетов бюджетополучателей за топливно-энергетические ресурсы.

На основе финансовой и организационной прозрачности естественных монополий в отраслях ТЭК необходимо довести регулируемые государством цены и тарифы до уровня, обеспечивающего покрытие всех обоснованных эксплуатационных затрат (2000-2001 гг.), с постепенным, не приводящим к ущербу конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей, увеличением инвестиционной составляющей в ценах и тарифах (2000-2003 гг.).

Перекрестное субсидирование должно быть прекращено по завершении реформы жилищно-коммунального хозяйства (2003 г.). Цены на энергоносители для конкретных потребителей должны зависеть от затрат на распределение, объема потребления и режима использования энергии.

В целях диверсификации структуры топливно-энергетического баланса, обеспечения безопасности и устойчивости энергоснабжения необходимо ликвидировать диспропорции меду ценами на различные энергоносители и привести их в соответствие с потребительским эффектом от их использования (включая экологические требования).

Обладающее наиболее высокими потребительскими свойствами газовое топливо является наиболее дешевым. Такое положение противоречит практике мировых энергетических рынков и приводит к низкой конкурентоспособности угля и искажению структуры топливно-энергетического баланса.

С учетом изложенного, целесообразно путем постепенного увеличения регулируемых государством цен на газ ликвидировать существующие диспропорции (2000 - 2006 гг.), что позволит как сформировать необходимые объемы инвестиций в газовой промышленности, так и изъять в пользу государства часть дополнительной прибыли для направления ее, в том числе, на адресную поддержку отдельных категорий потребителей и развитие инфраструктуры ТЭК. Увеличение налоговых изъятий в ТЭК может быть использовано на снижение налогов в других отраслях промышленного производства.

Правительство Российской Федерации обеспечит разработку среднесрочных (до 5 лет) балансов производства и потребления топливно-энергетических ресурсов по стране в целом и экономическим районам, определяющих государственную политику в отношении развития ТЭК и предусматривающих сдерживание роста потребления (уменьшение доли в структуре потребления) природного газа.

Одной из целеполагающих установок ценовой политики в ТЭК должно стать прекращение тарифного субсидирования неэффективных предприятий.

Цены на энергоносители должны быть дифференцированы по регионам страны с учетом затрат на транспортировку и диверсификации структуры топливно-энергетического комплекса. При этом в целях обеспечения энергетической безопасности конкретного региона возможен отказ от экономически эффективных решений в пользу более надежных.

С учетом падения добычи первичных топливно-энергетических ресурсов на разрабатываемых месторождениях и необходимости вовлечения в разработку новых месторождений, требующих значительных инвестиций, цены на топливно-энергетические ресурсы объективно будут расти с приближением в перспективе (2015-2020 гг.) к мировым ценам (за разницей транспортных расходов).

Посредством антимонопольного, налогового и таможенного регулирования (экспортные пошлины) необходимо обеспечить равную эффективность для организаций ТЭК внутреннего и внешнего рынков топливно-энергетических ресурсов. Предлагаемые меры в части ценовой политики приведут к постепенному росту цен на основные виды энергоресурсов, что помимо других факторов станет самым мощным стимулом энергосбережения.

Рост цен должен сопровождаться созданием системы прямых адресных дотаций наименее обеспеченным слоям населения.

Таким образом, будет реализована стратегия постепенной интеграции России в мировые энергетические рынки с регулируемым отставанием цен.

Информация о направлениях и приоритетах ценовой политики должна быть широко освещена, что позволит сориентировать потребителей потенциальных инвесторов на проведение энергосберегающих мероприятий, стимулировать структурную перестройку промышленности и приход долгосрочных инвестиций в ТЭК.

Налоговая политика.

В части налоговой политики государству необходимо осуществить следующие основные меры:

- обеспечение получения государством справедливой природной ренты и других необходимых платежей при добыче углеводородного сырья.

- оптимизировать налоговую нагрузку на нефтегазодобывающие предприятия. Уровень налоговой нагрузки должен напрямую зависеть от условий недропользования, результатов финансово-хозяйственной деятельности и конъюнктуры цен.

- перейти к инвестиционно ориентированной системе налогообложения. Необходимо перейти от фискально-ориентированной системы к налогообложению, стимулирующему рост объемов производства, развитие и эффективное использование сырьевой базы в нефтегазовом комплексе, отражающему баланс интересов государства и производителей.

В целях совершенствования системы налогообложения в нефтедобывающей промышленности необходимо перейти на систему налогообложения, состоящую из трех основных составляющих: платежей за пользование недрами (роялти), налога на прибыль и налога на сверхприбыль при добыче углеводородов.

Переход на взимание налога на дополнительный доход по новым месторождениям оставляет нерешенной проблему совершенствования налогообложения при добыче нефти из действующих месторождений. Акцизы на нефть и таможенные пошлины не позволяют налоговой системе гибко и адекватно реагировать на изменяющиеся внешние условия.

Налоги связанные с недропользованием должны исчисляться исходя из специальных справочных цен для целей налогообложения (а не "трансфертных" как сейчас), что исключит возможность "оптимизации" налоговой нагрузки.

В данной системе налогообложения необходимо присутствие специального налогового режима при добыче углеводородов, извлекаемых из низкопродуктивных участков недр, обеспечивающего рентабельность их разработки, способствующего вовлечению в оборот бездействующего фонда скважин.

В Налоговом кодексе предусмотрена постепенная отмена налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы, как компромисс с нефтедобывающими регионами. Ускорение этого процесса находится как в интересах федерального бюджета, так и нефтяного комплекса.

Необходимо более внимательно относится к налогообложению нефтеперерабатывающей промышленности, как к инструменту государственного регулирования на рынке нефтепродуктов (а не только чисто фискальному).

Следует перенести часть налоговой нагрузки с производства нефтепродуктов в сферу их реализации с максимальным приближением к конечному потребителю, придать налогообложению экологическую направленность.

Система налогообложения в перспективе должна исключить необходимость взимания таможенных платежей при экспорте нефти и нефтепродуктов.

На основе институциональных преобразований в газовой промышленности необходимо перейти от настоящей системы налогообложения, при которой акцизы на газ уплачиваются организациями, осуществляющими оптовую реализацию газа, к системе, в которой основными налогоплательщиками будут организации, осуществляющие добычу газа.

В перспективе следует отказаться от взимания акциза на газ и перейти к системе налогообложения, которая будет построена аналогично системе налогообложения нефтяной промышленности. Она будет состоять из трех основных составляющих: платежей за пользование недрами (роялти), налога на прибыль и налога на сверхприбыль при добыче углеводородов.

Государственная политика в области недропользования будет направлена на развитие и эффективное использование сырьевой базы, в том числе обеспечение вовлечение в разработку трудноизвлекаемых запасов, ввод в действие бездействующих скважин, применение современных технологий по повышению нефтеотдачи пластов.

Энергосбережение.

Предлагаемые меры в части ценовой политики, в том числе ликвидация диспропорции цен на природный газ и уголь, приведут к росту цен на основные виды энергоресурсов, что помимо других факторов станет самым мощным стимулом энергосбережения. Структурные изменения, стимулируемые в том числе и повышением цен на энергоносители, в сторону неэнергоемких отраслей приведут к уменьшению удельной энергоемкости экономики страны.

Для интенсификации энергосбережения необходимо проведение государственной энергосберегающей политики, включающей административные и экономические меры, направленные на эффективное использование энергии:

- установление норм, жестко регламентирующих стандарты энергопотребления и штрафные санкции за их невыполнение, правил учета и контроля энергопотребления,

- реализация системы организационных мер по энергосбережению в бюджетной сфере,

- на основе аудита энергопотребления проведение реформы в жилищно-коммунальной сфере, направленной на энергосберегающее потребление,

- государственная поддержка научно-исследовательских работ в сфере энергосбережения, широкое распространение информации об энергосберегающих технологиях, оборудовании,

- стимулирование создания специализированных энергосервисных организаций.

Увеличение объемов производства и добычи топливно-энергетических ресурсов может быть достигнуто за счет обустройства новых месторождений нефти и газа, ввода новых и обновления старых мощностей в электроэнергетике, что требует значительных инвестиций.

Обеспечить необходимые объемы инвестиций за счет собственных средств организаций ТЭК невозможно, т.к. это требует резкого увеличения цен и тарифов на топливно-энергетические ресурсы.

Ключевым фактором привлечения инвестиций в отрасли ТЭК является проведение институциональных преобразований направленных на развитие конкурентных отношений.

Помимо естественных монополий в отраслях ТЭК необходимо осуществить структурных реформы в нефтяной промышленности, обеспечивающие развитие конкурентной среды, создание высокотехнологичных, специализированных компаний, осуществляющих добычу нефти из небольших месторождений, в том числе с трудноизвлекаемыми запасами.

Государству необходимо обеспечить равный доступ на рынки сбыта продукции для всех производителей на основе установленных правил использования производственной инфраструктуры (внутрипромысловые и межпромысловые нефтепроводы, станции подготовки нефти, насосные станции), ликвидировать высокую степень монополизации рынка и его организационно-технических элементов.

Правительством Российской Федерации будет разработана и реализована программа развития открытой конкурентной среды и ограничения недобросовестной конкуренции в нефтяном секторе экономики. Реализация программы - одно из обязательных основных условий повышения инвестиционной привлекательности в нефтяной промышленности.

Государство обеспечит гарантии равного, пропорционального для всех производителей доступа к экспортным возможностям с использованием естественной монополии - трубопроводного транспорта. Принципы работы, предоставления услуг и перспективного развития трубопроводного транспорта должны найти свое отражение в законе "О магистральном трубопроводном транспорте"

Структурные преобразования угольной промышленности страны были начаты в 1993 году через реализацию программы реструктуризации. Сегодня можно оценивать реальные результаты реализации программы реструктуризации убыточной и неэффективной отрасли:

- резко выросла производительность труда в отрасли,

- несмотря на закрытие 100 шахт и 2 разрезов, вырос объем добычи угля и поставки его потребителям,

- сложилась система рыночных цен на уголь,

- осуществлена приватизация наиболее перспективных предприятий, что позволило добиться роста частных капиталовложений в отрасль,

- сокращение занятого персонала (в 3-4 раза) сопровождалось в основном адресной социальной защитой и содействием в трудоустройстве,

- отработаны механизмы переселения безработных в другие регионы страны.

При всех положительных моментах не удалось избежать и масштабных социальных волнений ("рельсовая война" 1998 г.), которые объяснялись не неверностью выбранной стратегии, а ошибками Правительства в ходе ее реализации и недостаточным финансированием Программы.

Институциональные преобразования в угольной промышленности должны означать переход к следующему этапу государственной программы реструктуризации угольной промышленности, который предполагает:

- приватизацию рентабельных шахт и разрезов (50 % до конца 2000 года, остальные до конца 2001 года),

- продолжить дотирование по узкому ряду убыточных шахт и разрезов, безнадежно нерентабельные должны быть закрыты с безусловным проведением мероприятий по социальной поддержке и реабилитации, в том числе за счет средств полученных от приватизации угольной промышленности (до конца 2003 года),

- выделение среди убыточных потенциально рентабельных подразделений, выведение их на рентабельный уровень добычи (подготовка к приватизации) и приватизация (до конца 2002 года),

Завершение этого этапа реструктуризации угольной промышленности позволит сформировать конкурентный рынок угля, ликвидирует недобросовестных посредников и перепродавцов, повысит эффективность и инвестиционную привлекательность угольной промышленности.

Реализация вышеуказанных мероприятий ценовой и налоговой политики, институциональных преобразований в энергетическом секторе безусловно должна способствовать повышению эффективности работы и инвестиционной привлекательности отраслей ТЭК.

Вместе с тем, в начальный период (2000-2003 гг.) до улучшения общего инвестиционного климата в стране маловероятно ожидать сколько-нибудь значительного увеличения инвестиций в ТЭК. Предполагаемый эффект от роста инвестиции в виде увеличения объемов производства будет еще позже (по причине длительности инвестиционных периодов в ТЭК).

Таким образом, важнейшей задачей является определение плана мероприятий, которые необходимо реализовать на первом этапе (2000-2003 гг.), чтобы обеспечить потребности растущей экономики в топливе и энергии.

На первом этапе (2000-2003 гг.) необходимо реализовать следующие мероприятия:

- реализация программы мер по преодолению кризиса неплатежей потребителей энергоресурсов, исключение неденежных форм расчетов, в том числе безусловное обеспечение расчетов бюджетополучателей за энергоресурсы (2000);

- осуществление налоговой реформы в промышленности в целом и в ТЭК в частности (2000-2001);

- прекращение перекрестного субсидирования потребителей энергоресурсов (2000-2003);

- доведение цен и тарифов до уровня покрытия всех обоснованных затрат с дифференциацией по режимам потребления (2000-2001),с постепенным увеличением инвестиционной составляющей;

- обеспечение финансовой и организационной прозрачности монополий в ТЭК (2000 -20001), разделение учета по видам деятельности;

- принятие нормативно-правовых актов по улучшению общего инвестиционного климата в России (2000-2001), в т.ч.:

Федеральные законы:

"О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации..."

"О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об иностранных инвестициях",

"О концессионных договорах...",

Акты органов исполнительной власти для реализации федерального закона "О СРП";

- создание необходимой законодательной и нормативной базы для реализации институциональных преобразований в электроэнергетике и газовой промышленности (2000-2003), в том числе создание условий для возникновения независимых производителей;

- организационная перестройка в РАО "ЕЭС России" и продолжение совершенствования структуры ОАО "Газпром", направленные на повышение их эффективности;

- развитие конкурентных отношений в нефтяной промышленности (2000-2002);

- завершение реструктуризации угольной промышленности (2000-2003);

- совершенствование налогового законодательства в нефтяной (2000-2001) и газовой (2001-2002) промышленности;

- устранение межтопливной конкуренции путем увеличения цен на газ и/или введения налога на потребление газа (2002-2003).

Вышеуказанные меры не могут дать быстрого эффекта, поэтому на первом этапе очень важно реализовать ряд организационных мер, направленных в первую очередь на энергосбережение и повышение эффективности использования имеющихся ресурсов (2000-2003):

- реализация системы организационных мер по энергосбережению в бюджетной сфере, в том числе жесткий мониторинг исполнения принятых решений;

- введение обязательных стандартов использования энергии и системы контроля за их соблюдением;

- реализация программ энергосбережения на муниципальном и региональном уровнях, в том числе предусматривающих элементы либерализации региональных энергетических отношений;

- введение системы стимулирования энергосбережения, в том числе через трансфертную политику;

- реализация программы энергосбережения в жилищно-коммунальной сфере, включая введение обязательных нормативов использования топлива и энергии, элементов стимулирования;

- введение налогов на потребление энергоресурсов, предусматривающее систему преференций при их эффективном использовании;

На первом этапе необходимо реализовать ряд мер на уровне организаций ТЭК при непосредственном участии органов исполнительной власти, направленных на эффективное использование имеющегося производственного и финансового потенциала (2000-2003):

- повышение эффективности управления в рамках существующих организационных структур ТЭК, в том числе реализация программ переподготовки кадров;

- разработка и реализация планов, определяющих направления и очередность использования имеющихся собственных инвестиционных ресурсов РАО "ЕЭС России" (с учетом необходимости диверсификации топливно-энергетического баланса), ОАО "Газпром", ОАО "Транснефть";

- выделение непрофильных направлений деятельности, прекращение их финансирования;

- разработка и реализация программы по использованию объектов незавершенного строительства, которые должны стать первоочередными направлениями привлечения внешних инвестиций;

- выведение из оборота неэффективных и максимальная загрузка наиболее эффективных генерирующих объектов в электроэнергетике,

- реализация отраслевых программ, направленных на повышение эффективности использования ресурсов, с жестким мониторингом их исполнения со стороны управляющих компаний и государства.

На втором этапе (2004-2010) с учетом корректировки по итогам первого этапа будут реализованы следующие мероприятия:

- продолжение структурных преобразований в отраслях ТЭК, в том числе дерегулирование потенциально конкурентных рынков;

- привлечение внешних инвестиций в отрасли ТЭК;

- совершенствование налоговой системы в ТЭК;

- эффективное государственное регулирование естественных монополий в ТЭК;

- проведение антимонопольной политики в формировании и развитии энергетических рынков, в том числе тарифное регулирование участников рынка, занимающих на нем доминирующее положение, до достаточного увеличения доли на рынке независимых производителей (продавцов) газа;

- продолжение ценовой политики, направленной на устранение межтопливной конкуренции путем увеличения цен на газ и/или введения налога на потребление газа;

- дальнейшая реализация мероприятий по энергосбережению и эффективному использованию энергии;

- продолжение реализации организационных мер, направленных на энергосбережение и повышение эффективности использования имеющихся ресурсов;

- эффективное использование имеющегося производственного и финансового потенциала организаций ТЭК.

В результате реализации намеченных мер в России сложится эффективно развивающийся топливно-энергетический комплекс, удовлетворяющий потребности растущей экономики в энергоресурсах, постепенно интегрирующийся в мировые энергетические рынки.

3.7. РАЗВИТИЕ ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА

3.7.1. Современное состояние ОПК.

К числу основных проблем, характеризующих внутреннее состояние комплекса и определяющих перспективы его развития относятся:

- сохраняющаяся избыточность возможностей ОПК по производству товаров и услуг военного назначения по отношению к уровню сложившихся и прогнозируемых расходов государства на финансирование государственного оборонного заказа и мобилизационных заданий (текущий уровень загрузки производственных мощностей не превышает 20%), низкая эффективность этих мощностей;

- накопленное неудовлетворительное финансово-экономическое состояние большинства предприятий (производство вооружений и военной техники по внутренним заказам является убыточным на каждом шестом предприятии);

- чрезмерно высокая доля государственной собственности при слабом контроле за ее использованием со стороны органов государственного управления;

- дезинтеграция технологически связанных производств и научно-исследовательских организаций;

- прогрессирующее старение парка производственного и научного оборудования, не восполняемого в достаточном для поддержания современного технологического уровня объеме;

- старение и ухудшение качественного состава научных и производственных кадров;

- неэффективное, с точки зрения долгосрочной перспективы, использование доходов от экспортных контрактов;

- прогрессирующее исчерпание научно-технических заделов и ухудшение динамики их восполнения;

- низкая по сравнению с мировым уровнем конкурентоспособность имеющихся производственных мощностей и технологий для использования в гражданском секторе экономики.

Важной современной особенностью ОПК является его экспортная ориентация, при которой главным источником доходов служат заказы по линии военно-технического сотрудничества, а основным ориентиром при создании новых и модернизации существующих образцов вооружений и военной техники становятся требования наиболее крупных и платежеспособных иностранных заказчиков. Усиление экспортной ориентации, а, следовательно, и экспортной зависимости отечественного ОПК происходит в следующих условиях:

- общее ухудшение конъюнктуры мирового рынка вооружений и военной техники, связанное с динамичным развитием собственной военной промышленности крупными традиционными импортерами российских вооружений, увеличением предложения устаревших образцов и систем вооружений НАТО, усилением конкуренции со стороны новых экспортеров;

- наметившийся рост масштабов применения в планируемых к поставкам на экспорт системам вооружений компонентов иностранного производства как вынужденная мера компенсации хронического отставания отдельных отраслей отечественной военной промышленности, что ведет к увеличению издержек экспортного производства и негативно сказывается на основном конкурентном преимуществе отечественных вооружений и военной техники - относительно низком уровне экспортных цен;

- относительно низкая степень концентрации производства поставляемой на экспорт военной продукции, изготовление которой рассредоточено, как правило, на самостоятельных предприятиях, конкурирующих между собой за экспортные заказы;

- организационно-экономическая разобщенность разработчиков и изготовителей экспортной военной продукции, что ведет к диспропорциям в распределении экспортной выручки в пользу серийных заводов и установлению таких размеров отчислений разрабатывающим организациям, которые не обеспечивают возможность продолжения работ по созданию новых поколений вооружений и военной техники;

- повышение заинтересованности основных, наиболее платежеспособных импортеров в системах вооружений нового поколения;

- расширение практики участия импортеров в финансировании перспективных разработок только при условии предоставления им лицензий на производство.

Государство не может допустить развития негативных тенденций в ОПК поскольку:

- ОПК является системообразующей группой отраслей, традиционно формирующей предпосылки для развития целого ряда других отраслей российской экономики;

- национальная оборонная промышленность является важнейшим элементом национальной безопасности страны;

- ОПК доминирует в российском экспорте машинотехнической продукции, его экспортный потенциал может быть эффективно использован для изменения сложившейся в последние годы неоптимальной структуры российского экспорта.

3.7.2. Реструктуризация ОПК.

Текущее состояние ОПК определяет необходимость разработки и реализации сценария его развития на основе жесткой увязки мероприятий по реструктуризации с задачами военного строительства и реальными финансово-экономическими возможностями государства

Основной задачей реструктуризации ОПК на 10-летнюю перспективу является полное обеспечение определяемых военной доктриной и планами военного строительства потребностей Вооруженных сил и других войск России в системах, комплексах и образцах вооружения и военной техники (В и ВТ) отечественного производства.

Для достижения основной цели развития ОПК в существующей системе угроз, при ограниченных ресурсах, основным содержанием структурной политики в комплексе должно стать:

- сокращение ресурсоемкости ОПК с одновременным повышением его эффективности;

- сопряжение ресурсов государственного оборонного заказа, возможностей военно-технического сотрудничества, использования двойных технологий и диверсификации для достижения основной цели развития комплекса;

- перенос акцента в финансировании государственного оборонного заказа с закупок вооружений и военной техники на военные НИОКР, обеспечивающие создание задела для создания перспективных образцов и систем вооружений во второй половине текущего десятилетия;

- эффективное использование потенциала ОПК для развитие гражданских секторов экономики.

Основой стратегии развития ОПК является Концепция развития вооружения, военной и специальной техники на период до 2015 года и Государственная программа вооружений на 2001-2010 годы. Государственная программа представляет собой комплекс целевых программ создания, производства и оснащения Вооруженных сил Российской Федерации, других войск и органов с соответствующими видами вооружения, военной и специальной.

Целевые программы вооружения формируются исходя из задач, стоящих перед Вооруженными силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами, определенных Военной доктриной Российской Федерации, планами применения Вооруженных Сил в войне и планами военного строительства в Российской Федерации.

Каждая целевая программа по виду вооружения, военной и специальной техники должна предусматривать выполнение НИОКР по созданию опытного образца вида вооружения, военной и специальной техники, его испытание и принятие на вооружение, подготовку серийного производства, заданияепо объему производства на планируемый период и, при необходимости, мероприятия по обеспечению жизненного цикла этого вида вооружения (техники).

При разработке целевых программ планируется реализовать ряд принципов, которые в целях сокращения затрат должны быть использованы при создании военной техники любых назначений, в том числе:

- максимально возможное внедрение межвидовой унификации;

- для отдельных видов техники различные ее модификации необходимо создавать на основе единой базовой модели (значительный экономический эффект в разработке изделий и их эксплуатации);

- нахождение разумных соотношений между новыми разработками военной техники, отвечающими самым современным требованиям, и работами по поддержанию в боеготовом состоянии военной техники, находящейся в составе Минобороны и других войск;

- разработка военной техники в своих истоках должна предусматривать возможность двойного назначения, как по отдельным технологиям так и в части использования по завершению военного цикла, создаваться с использованием импортозамещающих комплектующих изделий, материалов и компонентов.

Порядок финансирования Государственной программы вооружений будет изменен. В настоящее время эта программа реализуется в рамках государственного оборонного заказа на год, что не позволяет предприятиям планировать свою производственную деятельность даже на ближайшую перспективу. В дальнейшем, по мере введения порядка разработки наряду с годовым федеральным бюджетом финансового плана на три года, появится возможность устанавливать в рамках государственного оборонного заказа на текущий год задания на последующие два года и заключать долгосрочные договора (2-3 года), в первую очередь, на разработку и поставку вооружений и военной техники с длительным циклом создания.

В целом предусматривается увеличение ассигнований на НИОКР, закупку, и ремонт вооружения и военной техники до объемов, позволяющих к 2010 г. существенно улучшить обеспеченность Вооруженных Сил современными видами вооружений и военной техники.

В 2001 - 2005 гг. будут завершаться НИОКР и, в основном, поддерживаться эксплуатация вооружений и военной техники, находящейся в войсках (модернизация, ремонт, поставка запасных частей).

В интересах концентрации ресурсов на развитие НИОКР, государство использует возможности по введению в хозяйственный оборот прав на результаты интеллектуальной деятельности, осуществленной на средства федерального бюджета, в частности, стимулируя заключение лицензионных соглашений по цепочке : государство - НИИ - КБ - серийные заводы.

Соотношение между НИОКР и закупкой вооружений и военной техники, финансируемых из федерального бюджета, составит в этот период 1 : 1,6. В дальнейшем, по мере окончания НИОКР, будет увеличена доля ассигнований, направляемых на закупку нового вооружения и военной техники к 2010 г. и пропорция "НИОКР - закупки" составит 1:3.

В 2001 - 2010 гг. в общих расходах на национальную оборону будет расти доля средств, направляемых на разработку и производство вооружений и военной техники. Так, если в 2000 г. на НИОКР, закупку и ремонт вооружений и военной техники предусмотрено направить 33% от общих расходов на оборону, то к 2005 г. этот показатель планируется довести до 50 %, а к 2010 г. - до 60 %.

По мере увеличения доли расходов на техническое оснащение в структуре расходов на национальную оборону планируется провести оптимизацию системы заказов - как внутри Минобороны России, так и во всем комплексе министерств и ведомств, имеющих войска и войсковые формирования.

В Министерстве обороны в целях исключения дублирования и параллелизма в проведении работ, ведущего к распылению бюджетных средств, особенно в части разработок новых образцов вооружений, планируется осуществить переход от существующей в настоящее время относительно независимой системы заказов вооружений и военной техники в каждом виде и роде войск к единому заказывающему органу - Минобороны России. В дальнейшем планируется постепенная передача этому заказывающему органу всех функций по заказу, финансированию и заключению договоров по обычным видам вооружений и военной техники и для других министерств и ведомств, имеющих войска и войсковые формирования. Таким образом, единый заказывающий орган Минобороны России будет превращен в единого государственного заказчика.

Оптимизация военно-технической политики, связанная с формированием единого государственного заказчика приведет также к возможности оптимизации имеющихся мобилизационных мощностей и последующего сокращения тех мощностей, дальнейшее сохранение которых будет признано нецелесообразным.

В рамках указанного сценария осуществляется активная реструктуризация комплекса с использованием всех доступных механизмов государственного регулирования.

В ходе реструктуризации разработка и производство вооружений и военной техники концентрируется преимущественно в комплексе крупных диверсифицированных корпораций, ориентированных на разработку, производство, продажу как передовой военной, так и высокотехнологичной гражданской продукции, что не исключает сохранение отдельных узкоспециализированных военных производств. Корпорации используют преимущества концентрации средств на разработку технологий и продукции военного и двойного назначения. Корпорации могут иметь смешанную форму собственности, однако разработки, производство и продажи вооружений и военной техники будут находиться под государственным контролем. В рассматриваемый период реструктуризация осуществляется в основном за счет эффективного использования доходов от экспорта.

3.7.4. Основные этапы реструктуризации ОПК.

В рамках сценария активной реструктуризации ОПК можно условно выделить два этапа:

1. Концентрация производства вооружений и военной техники на ограниченном числе предприятий, в том числе путем создания крупных диверсифицированных корпораций ОПК.

2. Повышение эффективности и развитие корпораций, выход их за национальные границы.

Некоторая условность разделения процесса управляемого развития на этапы определяется особенностями и различным современным состоянием отраслей, входящих в ОПК, т.е. различными стартовыми условиями процесса их реформирования.

Этап 1 (2000 - 2005 гг.) Основной целью первого этапа структурных преобразований ОПК является формирование его компактной структуры, отвечающей современным и перспективным потребностям обеспечения Вооруженных сил в военной технике, а также реальным возможностям расширения военно-технического сотрудничества. Кроме того, проводимая реструктуризация должна учитывать потребности мобилизационного развертывания с учетом масштабов и интенсивности наиболее вероятных вооруженных конфликтов. На этом этапе осуществляются меры по запуску программы реформирования комплекса путем интеграции предприятий с целью концентрации доходов, снижения себестоимости продукции, формирования механизмов эффективного использования полученной прибыли на инвестиции в разработки нового поколения военной техники, модернизацию производственного аппарата, освоению новых экспортных рынков. Осуществляется концентрация ресурсов, прежде всего в создаваемых корпорациях "ядра" ОПК, в рамках государственного оборонного заказа на разработку вооружений и военной техники нового поколения.

Основным содержанием первого этапа является инвентаризация производственно-технологических цепочек ОПК, оценка в них экономического и технологического состояния предприятий, сокращение их количества за счет концентрации разработок и производства вооружений и военной техники на наиболее жизнеспособных и эффективных предприятиях, вывод с рынка оборонной продукции неэффективных предприятий, создание интегрированных структур на базе технологических коопераций (в первую очередь путем интеграции КБ с серийными заводами).

Концентрация разработок и производства вооружений и военной техники потребует решения трех основных задач:

- вывода (перепрофилирования) избыточных мощностей и высвобождения персонала из структуры ОПК;

- перемещения составляющих военно-промышленного потенциала с одних предприятий на другие;

- консервации отдельных технологий ОПК.

Вывод неиспользуемых в военном производстве мощностей и высвобождение персонала проводится в тесной связи с реализацией мероприятий по конверсии, основными целями которой являются:

- развитие экспортного потенциала и снижение импортной зависимости по приоритетным направлениям наукоемкой гражданской продукции, производимой оборонной промышленностью;

- разработка и производство конкурентоспособного технологического оборудования (продукции) для обеспечения технического перевооружения промышленности и сырьевых отраслей;

- создание в конверсируемых организациях дополнительных рабочих мест для работников, высвобождаемых в связи с проведением конверсии.

Выполнение поставленных целей должно быть осуществлено за счет разработки и реализации социально - экономических, нормативно - правовых, организационных и других мероприятий, обеспечивающих:

- повышение эффективности использования научно-производственного потенциала конверсируемых организаций, в том числе за счет их внутрифирменной реструктуризации и, как следствие, сокращение издержек производства и реализации продукции, обусловленных низкой загрузкой производственного аппарата;

- повышение технологического уровня производства и качества продукции на основе внедрения базовых технологий двойного применения, сертификации продукции и производств;

- сохранение накопленного и временно невостребованного научно - технического потенциала конверсируемых организаций;

- сбалансированное сочетание мер государственного обеспечения и регулирования процесса конверсии, в том числе за счет совершенствования механизма адресного отбора конверсионных проектов (работ) и их ресурсного обеспечения;

- социальную защиту работников конверсируемых организаций, высвобождаемых из военного производства в связи с конверсией, в том числе в результате осуществления комплекса институциональных преобразований, связанных с концентрацией военного производства и созданием ядра оборонной промышленности.

Государственная поддержка конверсии будет иметь целевой, адресный характер и предоставляться конверсируемым организациям (предприятиям) на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), реализацию инвестиционных программ (проектов) конверсии, компенсацию и социальные выплаты работникам.

Наиболее остро проблема вывода мощностей и высвобождения персонала встанет на градообразующих предприятиях ОПК и в ЗАТО оборонного комплекса. Именно здесь необходимо будет сконцентрировать основной объем бюджетных средств новой программы конверсии.

Перемещаемыми составляющими военно-промышленного потенциала станут:

Технологии. Для этого потребуется формирование и реализация плана учета передачи прав на лицензионной основе на результаты интеллектуальной деятельности. Лицензионные договора на использования технической документации, созданной на средства бюджета, могут заключаться с предприятиями, на которые переводится соответствующее производство или разработки, использоваться для внесения в уставной капитал, оплаты эмиссии.

Оборудование. Предполагается экономически целесообразная и технически осуществимая передислокация уникального оборудования на предприятия, сохраняемые в составе реструктурированного ОПК, либо организационно-юридическое его обособление с передачей в собственность или пользование этих предприятий.

Конструкторские и производственные кадры. В отдельных случаях для реализации этой задачи разрабатывается система мер предоставления жилья и социальных гарантий особо ценным специалистам, которых целесообразно перевести к новому месту работы.

Перемещения составляющих военно-промышленного потенциала будет сопровождаться разработкой и реализацией программы переноса на предприятия "ядра" ОПК внутренних заказов на военные НИОКР и закупки, а также экспортных контрактов по линии военно-технического сотрудничества.

Часть научно-технического потенциала ОПК, признанного потенциально перспективным, но невостребованного на внутреннем рынке до повышения инвестиционной активности на первых этапах реализации программы модернизации экономики, и на внешнем - до вхождения потенциальных покупателей в соответствующие этапы циклов перевооружения, подлежит консервации путем подробного оформления документации по выполненным разработкам и оформления минимальных по численности групп сопровождения отдельных разработок. В этих целях разрабатывается и реализуется программа консервации временно невостребованных технологий.

В число важнейших мероприятий, реализуемых на первом этапе программы реформирования ОПК входят:

- формирование программы создания интегрированных структур и облика комплекса предприятий, разрабатывающих, производящих и сопровождающих эксплуатацию вооружения и военной техники ("ядро ОПК");

- разработка пилотных программ реструктуризации и интеграции комплексов предприятий и их осуществление;

- разработка и принятие нормативной базы, обеспечивающей направление доходов от военно-технического экспорта на разработки и модернизацию производства;

- совершенствование нормативно-правовой базы государственного оборонного заказа;

- обеспечение корреляции тактико-технических требований заказывающих российских ведомств и требований внешнего рынка;

- совершенствование нормативно-правовой базы военно-технического сотрудничества с целью содействия расширению рынков сбыта и поддержания высокого уровня экспортных цен;

- разработка и первый этап реализации программы подготовки, переподготовки и закрепления кадров;

- проведение мероприятий по ослаблению от зарубежной зависимости отечественного производства вооружений и военной техники, включая страны СНГ, при сохранении кооперационных связей с предприятиями СНГ, имеющих мощности, дублирование которых в России по тем или иным причинам невозможно (при подготовке соответствующих межправительственных соглашений).

Источниками финансирования структурных преобразований ОПК на первом этапе являются постепенно увеличивающийся государственный оборонный заказ, Федеральная целевая программа реструктуризации и конверсии и экспорт вооружений и военной техники. За счет специально установленной нормы отчислений от экспортных контрактов формируется фонд, средства которого расходуются исключительно на вышеизложенные реструктуризационные мероприятия. Кроме того, дополнительные средства на них возникают в результате расширения внутреннего спроса на конкурентоспособную продукцию отрасли.

Основными принципам реализации мероприятий первого этапа являются:

- использование в качестве центров концентрации производства вооружений и военной техники преимущественно предприятий, на которых прогнозируется поддержание или расширение как государственного оборонного заказа, так и экспортных контрактов;

- создание "ядер" на базе интеграции КБ с серийными заводами;

- преимущество при выборе "ядра" отдается наиболее экономически эффективным предприятиям, с современной и перспективной научно-производственной базой;

- обеспечение государственного участия в управлении "ядрами", в части стратегических решений по развитию предприятий, контроля за использованием финансовых потоков, а также приоритета развития военной составляющей разработок и производства, коммерциализацией технологий двойного назначения;

- либерализация на микроуровне путем поощрения создания и развития диверсифицированных конкурентоспособных и не субсидируемых военными заказами гражданских производств, использующих технологический потенциал предприятий;

- комплексная реализация программ реструктуризации и финансового оздоровления включаемых состав "ядер" предприятий, экономическое состояние которых признается неудовлетворительным.

При проведении реструктуризационных мероприятий данного этапа органы государственного управления используют следующие основные механизмы регулирования в следующих областях:

В сфере управления государственной собственностью:

- реорганизация предприятий госсектора ОПК (прежде всего, государственных унитарных предприятий) путем их слияния и присоединения;

- внесение государственного имущества (пакетов акций, прав на результаты интеллектуальной деятельности и других видов государственного имущества) в уставные капиталы хозяйственных обществ с целью формирования (инициирования создания) интегрированных структур;

- возложение функций исполнительного органа нескольких акционерных обществ, которые целесообразно интегрировать, на одну управляющую организацию.

Реструктуризация государственного научно-исследовательского сектора ОПК проводится по следующим направлениям:

- преобразование отдельных НИИ и КБ в филиалы других исследовательских организаций, что позволит хотя бы частично сохранить результаты ранее выполненных ими исследований;

- создание Федеральных центров науки и высоких технологий, ориентированных на развитие и последующее продвижение для промышленного использования прогрессивных технологий и прикладных разработок. Формирование таких центров не предполагает механического объединения исследовательских организаций ОПК и направлено на интеграцию отдельных, наиболее передовых разработчиков.

В сфере развития конкурентной среды, концентрации и антимонопольного регулирования:

- на этапе формирования "ядра" ВПК стимулируется формирование конкурентных предложений предприятий по развитию направлений разработок и производства вооружений и военной техники. Критерием отбора является экономическая эффективность программ развития в долгосрочной перспективе;

- в силу ограниченности объема государственного оборонного заказа, устраняется внутренняя конкуренция по всем дорогостоящим и ресурсоемким направлениям разработок и производства. Заказы Минобороны концентрируются преимущественно на предприятиях, производящих конкурентоспособную на внешних рынках продукцию, либо критическую продукцию в рамках гособоронзаказа;

- предприятия, на которых концентрируются безальтернативные мощности по выполнению экспортных заказы и заказов Минобороны признаются монополистами. Разрабатывается правовая база контроля за их ценами и себестоимостью, а также нормативная база стимулирования использования доходов от экспортных контрактов для финансирования НИОКР и модернизации производства;

- на переходный период поддерживается разрыв между внутренними и внешними ценами на вооружения и военную технику при приведении внутренних нормативов ценообразования к экономическим реалиям. Сдерживанию внутренних цен на вооружение и военную технику должно способствовать сдерживание цен на сырье и энергоносители;

- разработка и принятие нормативной базы, включающей в сферу ответственности силовых ведомств недопущение контроля криминальными группировками деятельности предприятий и организаций "ядра", определение дополнительных источников финансирования силовых ведомств в рамках указанной сферы ответственности. Обеспечение оперативного прикрытия силовыми ведомствами крупных программ, в том числе конверсионных, таких предприятий, в части предотвращения противодействия криминальных группировок, контролирующих крупнейших поставщиков этих предприятий и соответствующие товаропроводящие.

- обеспечения расширения доступа малых инновационных предприятий к выполнению на правах соисполнителей государственного оборонного заказа и экспортных контрактов в сфере военно-технического сотрудничества.

В сфере развития науки и инновационной деятельности:

- финансирование консервации потенциально перспективных, но временно невостребованных разработок, путем систематизации и подробного оформления конструкторской и технологической документации, формирования групп сопровождения, в которых обеспечивается преемственность кадров;

- сопряжение финансирования НИОКР двойного назначения с учетом реальных перспектив государственного оборонного заказа и военно-технического сотрудничества;

- содействие концентрации ресурсов в сфере НИОКР путем урегулирования отношений к правам на результаты интеллектуальной деятельности, использование прав государства для стимулирования заключения цепочек лицензионных договоров производителей с разработчиками и НИИ.

- бюджет участвует в финансировании перехода разработчиков к технологиям проектирования, соответствующим международным стандартам, в интересах загрузки конструкторских и проектных организаций гражданскими экспортными заказами.

В сфере поддержки военно-технического экспорта :

- исключение конкуренции российских предприятий между собой на внешнем рынке и реализация скоординированной ценовой политики;

- облегчение процедур заключения и реализации предприятиями сервисных контрактов в сфере военно-технического сотрудничества;

- расширение кооперации с зарубежными компаниями по модернизации российской техники за рубежом;

- разработка и реализация комплекса мер по прекращению нелицензионного выпуска российского вооружения и военной техники и комплектующих к ним за рубежом.

В сфере политики в области ценообразования на продукцию и услуги военного назначения.

Практика установления цен на приобретаемую в рамках государственного оборонного заказа продукцию и услуги оборонно-промышленного комплекса, в том числе использования различных моделей контрактных (договорных) цен, будет строиться исходя из реально складывающегося финансово-экономического положения большинства предприятий военной промышленности.

По мере проведения реструктуризации оборонно-промышленного комплекса, формирования крупных стабильно работающих корпораций с высокой степенью диверсификации деятельности, в том числе в области производства продукции и услуг гражданского назначения, основным видом контрактных цен в рамках государственного оборонного заказа должны стать фиксированные цены, а сфера применения моделей ценообразования, основанных на возмещении издержек будет ограничена заказами на проведение военных НИОКР и изготовления головных партий сложных видов военной продукции.

Этап 2 (2005 - 20010 гг.) Главной задачей второго этапа структурных преобразований ОПК является развитие на базе сформированного на первом этапе "ядра" предприятий крупных диверсифицированных корпораций и повышение эффективности их деятельности, в том числе на базе межотраслевой кооперации. Вновь образованные корпорации объединят мощные исследовательские и конструкторские подразделения с производственной базой. В их составе будут также организованы маркетинговые службы и подразделения послепродажного обслуживания. Планируется завершать разработку и создание опытных образцов нового поколения вооружений и военной техники, начать их поставки в войска.

Основой планирования процесса создания военно-промышленных корпораций в интересах решения их главной задачи - разработки и производства новейших образцов и систем вооружений и военной техники станет Государственная программа вооружений и соответствующие целевые программы. К началу этапа, в соответствии с данными программами, будут определены головные организации по разработке и созданию опытных образцов, серийному изготовлению, проработана полная кооперация изготовителей (поставщиков) комплектующих изделий для этого вида вооружения, военной и специальной техники, по обеспечению жизненного цикла вооружения (техники).

При принятии решения о создании корпораций учитывается также и прогноз экспортных контрактов в сфере военно-технического сотрудничества.

При планировании развития интегрированных структур в ОПК принципиально важны обеспечение "вертикали управления" в создаваемых интегрированных структурах и обеспечение необходимых прав государства по управлению деятельностью создаваемых интегрированных структур.

Состав участников создаваемых в ОПК интегрированных структур должен обеспечивать:

- единство и неразрывность процессов маркетинга, разработки, производства, сбыта и обслуживания вооружений и военной техники;

- устойчивость при изменениях объемов государственного оборонного заказа, платежеспособного спроса на мировых рынках вооружений за счет диверсификации деятельности, в том числе на основе производства гражданской продукции;

- оптимизацию загрузки производственных мощностей участников интегрированной структуры.

В результате проводимых мероприятий снижается себестоимость продукции, увеличиваются доходы, формируются механизмы эффективного использования полученной прибыли на инвестиции в разработки нового поколения как военной, так и гражданской техники, модернизацию производственного аппарата и освоение новых экспортных рынков сбыта продукции.

В целях финансовой поддержки создаваемых корпораций государство в основном оставляет в их распоряжении средства от экспортных контрактов, эффективное расходование которых на разработки и модернизацию производства для перехода к следующим поколениям техники обеспечивается за счет сохранения государственного контроля за деятельностью корпораций. Постепенно изменяется нормативная база экспорта вооружений в интересах увеличения обязательных отчислений на НИОКР и модернизацию оборудования. Одновременно проводится политика концентрации внутреннего оборонного заказа и экспортных контрактов (во взаимодействии с государственными посредниками) на вновь образованных корпорациях.

Заказы Минобороны концентрируются на корпорациях, производящих конкурентоспособную на внешних рынках продукцию, а также на выпускающих критически важную для поддержания обороноспособности страны продукцию, не являющуюся предметом экспорта (например, работающие в ядерном оружейном комплексе). Корпорации, на которых концентрируются заказы Минобороны признаются монополистами в производстве вооружений и военной техники. В соответствии с антимонопольным законодательством они подвергаются контролю за ценообразованием и контролю за использованием прибыли для перспективных разработок и модернизации производства. Осуществляется подготовка к масштабному перевооружению вооруженных сил России.

Основными принципами реализации второго этапа являются:

- обеспечение концентрации средств госзаказа, доходов предприятий ОПК от экспорта, иных инвестиций, на разработки и модернизацию производства в соответствии с потребностями Вооруженных Сил, с учетом перспектив военно-технического сотрудничества;

- создание и отработка механизма эффективного государственного участия в стратегическом управлении диверсифицированными интегрированными компаниями ОПК, в сочетании с расширением участия частного капитала в указанных компаниях;

- формирование системы эффективного использования, где это возможно, двойной ориентации НИОКР, выполняемых на предприятиях ОПК;

- расширение сферы военно-технического сотрудничества и занятие новых сегментов рынка гражданской продукции;

- подготовка технической и технологической документации, производства к расширению выпуска военной продукции в интересах масштабного перевооружения российских Вооруженных Сил.

Проведению реструктуризации на втором этапе будет способствовать ожидаемое увеличение государственных расходов на оборону в рамках общего роста бюджета с ростом ВНП и существенным улучшением экономического состояния страны.

По мере укрепления корпораций ожидается расширение выпуска на них гражданской продукции за счет управляемой коммерциализации технологий двойного назначения. Диверсификация деятельности корпораций ОПК может сопровождаться выделением военной тематики их деятельности, как это принято в мировой практике, в обособленные специализированные подразделения. Расширяется выпуск высокотехнологичной гражданской продукции, наращивается ее экспорт. Увеличивается объем экспорта услуг в сфере НИОКР.

Государство содействует выходу наиболее успешных корпораций ОПК за национальные границы, в том числе путем организации зарубежных подразделений в интересах приближения части производств, включая военное, к мировым рынкам сбыта. Создаются механизмы участия в разделе мирового рынка высокотехнологичной продукции, в том числе и военной, в рамках транснациональных корпораций. Начинается расширение производства вооружений и военной техники для Вооруженных Сил России в рамках цикла перевооружения.

3.8. РАЗВИТИЕ АГРАРНО-ПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА

3.8.1. Анализ современного состояния АПК

3.8.1.1. Результаты реформ

Агропродовольственный комплекс России переживает кризис, обусловленный: (1) накопленными проблемами в этом комплексе в советское время, (2) общим социально-экономическим кризисом в стране, (3) неизбежными последствиями реформ в комплексе, (4) субъективными ошибками в агропродовольственной политике и ее реализации. Непонимание комплексности проблемы кризиса в АПК ведет к односторонним и, соответственно, неэффективным решениям.

В сельском хозяйстве проведена земельная реформа и реорганизация сельхозпредприятий. Принятая концепция реформы - паевой раздел земли и имущества в сельхозпредприятиях, обеспечивший ликвидацию государственной монополии на землю, превращение сельхозпредприятий в юридически независимые от государства хозяйствующие субъекты, возможность реализации предпринимательской активности в сельской местности.

В результате преобразований в сельском хозяйстве около 70% сельхозугодий находится в различных формах частной собственности. Основными сельхозпроизводителями остаются крупные хозяйства, но уже существенно отличающиеся по типу хозяйственного поведения от колхозов и совхозов. Возник совершенно новый сектор фермерских хозяйств, который хотя и остается маргинальным сектором (около 5% производства), но дает возможность вести предпринимательскую деятельность для наиболее продвинутой части сельского населения. Аграрное производство стало адекватно реагировать на рыночные сигналы, увеличивая производство при росте спроса и сворачивая его в противном случае. Сельхозпроизводители приучились диверсифицировать каналы сбыта своей продукции, использовать рынок средств производства, начал меняться менталитет менеджмента, формироваться финансовая ответственность. В условиях ограниченного спроса на землю относительно широко развернулся оборот земельных паев, что создает определенный квази-рынок земельного ресурса и соответственно его более эффективное распределение.

Ускоренное развитие личного подсобного хозяйства населения (как сельского, так и городского) создала благоприятные условия для буферного самообеспечения населения продуктами питания в период кризисного переустройства общества, высокой инфляции, растущей безработицы, социальной нестабильности.

Пищевая и перерабатывающая промышленность, система оптовой и розничной торговли практически полностью приватизированы. Взамен социалистической системы распределения агропродовольственной продукции возникла и развивается система рыночной инфраструктуры. Наряду с крупными торговыми компаниями в агропродовольственной цепи функционируют тысячи мелких и средних частных посредников, обеспечивающих продвижение продукции и рыночной информации.

Заметные изменения произошли и в подходах к регулированию сектора как на федеральном, так и на региональном уровнях. От прямого вмешательства в рыночные процессы и управление хозяйственной деятельностью производителей государственные органы все более переходят к косвенным методам воздействия на экономические субъекты. Арсенал мер аграрной политики все более усложняется и обогащается методами рыночных систем.

3.8.1.2. Основные проблемы агропродовольственного сектора

Основные проблемы агропродовольственного сектора сегодня лежат в области увеличения спроса на продукцию сектора. Рост реализации продукции сельхозпроизводителями позволит увеличить финансовые поступления в сектор и в значительной мере решить проблему несостоятельности и накопленных долгов. Только это сделает возможным нормальное для рыночной экономики (не государственное) кредитование сектора. Рентабельное сельское хозяйство и пищевая промышленность привлекательны для инвесторов: короткие сроки оборачиваемости капитала, незначительные разовые капиталовложения соответствуют современным требованиям отечественных инвесторов, не располагающими крупными капиталами. Пищевая промышленность привлекает и иностранных инвесторов. Инвестиции - это техническая реструктуризация производства и продолжение роста на принципиальной новой основе. Одновременно - это спрос на ресурсы для сельскохозяйственного производства, а значит - развитие сельхозмашиностроения, микробиологической промышленности, промышленности химических удобрений и т.п. Рентабельное сельское хозяйство - это также пополнение местных бюджетов сельских районов и, соответственно, возможность развития сельской местности, создания не сельскохозяйственных рабочих мест. В свою очередь, данные меры помогут более глубокой реструктуризации сельхозпроизводства, в частности за счет освобождения от излишней рабочей силы, от содержания объектов социальной инфраструктуры и т.д.

1. Главная проблема сектора - это ограниченный спрос на агропродовольственную продукцию. Либерализация цен в 1992 году привела к отмене государственных продовольственных дотаций, которые достигали по некоторым базовым продуктам 80% розничной цены. Это резко сократило покупательную способность населения. Неразвитость рыночной инфраструктуры прервала нормальную связь между производителем и потребителем продовольствия, еще более ограничив возможность сбыта отечественными сельхозпроизводителями.

2. Другая важнейшая проблема АПК сегодня - тяжелое финансовое положение сельского хозяйства. Основными составляющими финансовой проблемы сельского хозяйства сегодня являются следующие элементы:

малые денежные поступления от реализации продукции в силу ограничений сбыта;

нехватка собственных средств для сезонного финансирования производства и недоступность банковского кредита. В силу этого - распространенность товарных форм кредита (государственного и частного), бартерных сделок, взаимозачетов. При всех формах натурального обмена устанавливаемые пропорции, как правила, хуже для сельского хозяйства, чем при обычных денежных сделках. Соответственно, идет дальнейшее ухудшение финансового положения сельского хозяйства;

высокая закредитованность сектора, в основном по льготным государственным кредитам. Основная часть предприятий имеет блокированные банковские счета ("картотека"), что обусловливает неденежные формы кредитов, бартеризацию сектора и соответственное снижение рентабельности;

высокий уровень долгов по платежам в бюджеты и внебюджетные фонды. Основная часть этих долгов приходится на пени и штрафы за просроченные платежи. Существующая система налогообложения не учитывает сезонный характер производства и поступления финансовых ресурсов в сельском хозяйстве. Эти долги также участвуют в блокировании расчетных счетов и бартеризации сделок в продовольственной цепи со всеми вытекающими последствиями.

3. В силу низкой рентабельности сектора сельское хозяйство страдает от значительной декапитализации, технической деградации. Отсутствие адекватных денежных поступлений привело к физической амортизации большей части основных средств сельхозпредприятий, закупки новой техники и оборудования сократились в несколько раз. Удорожание ресурсов, с одной стороны, привело к их более эффективному использованию в сельском хозяйстве по сравнению с советским периодом. Однако с другой стороны, даже при расширении спроса на отечественную агропродовольственную продукцию быстрое наращивание предложения будет сдерживаться уровнем декапитализации сектора.

4. Производство средств производства для сельского хозяйства крайне плохо адаптировано к потребностям отечественного сельского хозяйства в современных условиях. Среди этих отраслей можно выделить две группы: отрасли, которые работают исключительно на внутренний рынок (например, сельхозмашиностроение), и отрасли, имеющие экспортный потенциал (например, производство минеральных удобрений). Первая группа отраслей, столкнувшись с резким сужением рынка своей продукции, находится в глубочайшем кризисе. Отложенная реструктуризация предприятий этих отраслей, порочная практика накачивания государственных средств в крупнейшие предприятия (Ростсельмаш, Красноярский комбайновый завод и проч.) привели к критическому их отставанию от потребностей агропродовольственного сектора. В частности, только недавно начались попытки организации дилерских сетей современного типа, формирование лизинговых компаний. На этом фоне российские предприятия могут оказаться неконкурентоспособными с западными производителями сельхозтехники, обладающими несомненными преимуществами в обслуживании и предоставлении техники на условиях финансового и операционного лизинга. Российские производители имеют недолгий период ценового преимущества, полученного в результате девальвации рубля в 1998 году, в течение которого необходимо провести радикальную реструктуризацию, создать сети технического обслуживания, освоить лизинг.

Экспортно-ориентированные отрасли не очень сильно пострадали от сужения спроса на внутреннем рынке, так как нашли свою нишу на внешних рынках. Перспективная проблема этих отраслей заключается в том, что рост спроса на их продукцию на внутреннем рынке может быть сдержан их нежеланием снижать цены по сравнению с мировым уровнем, также как и приспосабливаться к потребностям внутреннего покупателя.

5. Одной из основных проблем АПК является неразвитость агропродовольственных рынков.

Прежде всего, нужно отметить межрегиональные торговые барьеры, особенно артикулированные именно в агропродовольственной сфере. Их введение обычно объясняется необходимостью продовольственного обеспечения населения собственной территории. Однако общий объем перемещаемого между регионами зерна в годовом исчислении не сокращается. Это значит, что региональные торговые ограничения вводятся только на несколько месяцев уборочной страды, когда основной массе сельхозпроизводителей необходимо реализовать свою продукцию. Ограничения на вывоз агропродовольственной продукции приводят к падению цен на рынках регионов нетто-экспортеров продовольствия и соответствующему росту цен в регионах нетто-импортерах. Администрация регионов, вводящих ограничения на вывоз, получают возможность аккумулировать дешевую продукцию в так называемых региональных фондах, оперируемых "карманными корпорациями", и затем экспортировать его по более высоким ценам в дефицитные регионы. Это резко ухудшает положение сельхозпроизводителей (недополучение прибыли), операторов соответствующих рынков (преференционный торговый режим для "карманного оператора" в ущерб всем остальным), а в конечном итоге - и потребителей, так как отсутствие конкуренции при прочих равных условиях ведет к повышению цен над равновесным уровнем.

Кроме того, региональные власти стремятся к регулированию розничных цен на базовые ("социально значимые") продукты питания. Сдерживание цен в условиях бюджетных ограничений осуществляется путем административного фиксирования торговых наценок и маржи перерабатывающих предприятий. Такое сдерживание цен ведет, во-первых, к скачкообразному повышению цен, так как административный контроль в современных условиях не может уже эффективно удерживать цены в заданных рамках в течение длительного периода. Во-вторых, скачкообразные повышения цен ведут к периодическим потребительским паникам и дефицитам. Все это искажает рыночный сигнал для субъектов рынка, и соответственно, негативно сказывается на развитии всей продовольственной цепи.

Существенным сдерживающим ограничением в развитии агропродовольственного рынка является распространенность бартера и иных натуральных операций.

Конкурентный рынок предполагает свободный вход на него новых операторов. В России сегодня очень высокие барьеры такого входа, обусловленные как формальными (лицензиями, разрешениями и прочими административными ограничениями), так и неформальными (откровенными взятками, вымогательством чиновников, поборы криминальных структур и т.п.) факторами. Это снижает уровень конкуренции на рынках, ведет к завышению цен на продовольствие (и соответственно, снижению спроса), занижает долю сельского хозяйства в конечной цене (и соответственно, финансовые поступления сельхозпроизводителей).

6. Проблема развития сельской местности сегодня является не только социальной проблемой общества, но и экономической проблемой аграрного производства. Во-первых, социальная инфраструктура села в значительной мере продолжает оставаться на содержании сельхозпредприятий, тем самым, увеличивая их непроизводственные расходы и снижая рентабельность. Соответствующая нормативная база для решения проблемы создана, тем не менее, предприятия не спешат передавать инженерные объекты муниципалитетам. Это связано, прежде всего, с отсутствием бюджетного финансирования содержания этих объектов.

Другая сторона этой проблемы заключается в том, что в сельской местности практически нет других источников дохода как сельское хозяйство. Это заставляет менеджеров сельхозпредприятий сохранять избыточную численность работников (до 3/4 рабочей силы в сельском хозяйстве сегодня избыточно) для поддержания социальной стабильности на своей территории. Однако это ведет к снижению производительности труда, к падению общей рентабельности в отрасли.

Девальвация рубля в 1998 году сделала импорт продовольствия заметно менее выгодным, а экспорт российского сельскохозяйственного сырья - более выгодным по сравнению с докризисным периодом. Это создало хорошие возможности расширения рынка для отечественных производителей в агропродовольственном секторе: во-первых, за счет импортозамещения на внутреннем рынке и, во-вторых, за счет расширения экспорта. Импульс импортозамещения оказался более сильным, чем связанное с падением реальных доходов ограничение спроса населения на эластичные по доходу продукты, в первую очередь, животноводческую продукцию.

Рост продаж продовольствия на внутреннем рынке привел к росту спроса и на сельхозсырье. В результате начался рост и собственно в сельском хозяйстве. Так, вслед за птицеводством и свиноводством начался рост и в молочном производстве. Спрос в текстильной промышленности послужил толчком для увеличения производства льна и т.д.

Рост поступлений от реализации в сельском хозяйстве заметно повысил рентабельность сектора, уменьшил долю убыточных хозяйств. Увеличение денежных поступлений от реализации ведет к сокращению бартера во всех его видах, а значит - и связанных с ним негативных явлений, усугубляющих финансовое положение сельхозпроизводителей.

Полученные сельским хозяйством финансовые ресурсы стали усиленно капитализироваться, а это, в свою очередь, породило спрос на средства производства и соответствующий рост в сельхозмашиностроении.

Растущий сектор привлек к себе инвестиции. Кроме того, сужение возможностей спекуляций на финансовых рынках и ограничения на вывоз капитала в определенной мере усилили тенденции к инвестициям в отрасли с короткими инвестиционными циклами, к которым, безусловно, относится пищевая промышленность. Инвестиции выросли не только в пищевую промышленность, которая все годы реформ была достаточно привлекательной для инвесторов, но и впервые непосредственно в сельское хозяйство.

Возникший под воздействием кризиса ценовой разрыв на отечественную и импортную продукцию не был очень значительным. В первые годы реформ такой разрыв был существенно большим. Однако в тот период сектор еще был не готов к использованию такого преимущества. В 1999-2000 годах агропродовольственный комплекс уже достаточно адаптировался к новым условиям и абсолютно рыночным способом отреагировал на новую конъюнктуру.

Начавшийся рост и некоторое улучшение ситуации в агропродовольственном секторе содействует также и изменению поведения менеджеров сектора, которые с тактики выживания переключаются на тактику развития.

3.8.2. Цели и задачи агропродовольственной политики

Центр тяжести в аграрной политике должен быть сконцентрирован на формировании развитых агропродовольственных рынков, их адекватном регулировании с целью поддержания надежного продовольственного обеспечения страны, повышения уровня доходов сельского населения и сохранения природных ресурсов для аграрного производства

Основными задачами гарантированного продовольственного обеспечения населения страны являются:

формирование конкурентных и эффективных рынков агропродовольственной продукции, создание правовой и институциональной инфрастуктуры их функционирования, защита от недобросовестной конкуренции и неблагоприятной конъюнктуры мировых рынков;

разработка механизмов обеспечения продовольственной помощи регионам страны, оказавшихся в экстремальных ситуациях. Регламентация процедуры оказания такой помощи для избежания злоупотреблений;

создание системы обеспечения гарантий качества продовольствия, поступающего на внутренний рынок. Жесткий контроль технологиями по всей продовольственной цепи - от поля до розничной реализации, а также контроль над качеством импорта;

создание правовой регламентации деятельности исполнительной власти по получению и распределению продовольственной помощи;

Основой формирования общих условий повышения эффективности производства в АПК, доходов сельского хозяйства являются:

повышение технологического уровня аграрного производства и поддержание внедрения ресурсосберегающих и экологически чистых технологий путем поддержки соответствующих исследований и внедрения системы консультирования в сельском хозяйстве;

создание земельного кадастра и системы мониторинга состояния земельных ресурсов, контроль за сохранением наиболее продуктивных сельскохозяйственных угодий для аграрного производства.

Для эффективного проведения агропродовольственной политики необходимо рациональное распределение функций федеральной и региональной властей. Федеральная власть должна обеспечивать общие условия функционирования для всех субъектов агропродовольственных рынков и их единство на всей территории страны, вводить рамки для деятельности региональных властей в области АПК, вести международные переговоры, оказывать продовольственную помощь регионам в экстремальных условиях.

В этой связи необходимо сконцентрировать усилия федерального правительства в области агропродовольственной политики на решении следующих задач:

* Обеспечение единства агропродовольственных рынков в стране:

установление режима беспрепятственного перемещения товаров, услуг и ресурсов по всей территории страны;

формирование единой антимонопольной политики в секторе;

поддержка формирования и регулирование организованных рынков, обслуживающих общегосударственный оборот агропродовольственной продукции (межрегиональных бирж, оптовых рынков, аукционов);

* Обеспечение продовольственной безопасности страны:

создание страховых запасов базовых агропродовольственных продуктов;

оказание продовольственной помощи отдельным территориям, оказавшимся в зоне чрезвычайного продовольственного положения;

получение продовольственной помощи от других государств и оказание продовольственной помощи другим странам;

поставка продовольствия на территории, обеспечение продовольствием которых на коммерческой основе затруднено.

* Проведение структурной политики (выбор общенациональных приоритетов в области агропродовольственного сектора и обеспечение их реализации механизмами налоговой, внешнеторговой, инвестиционной политики)

* Проведение внешнеторговой политики в области агропродовольственных товаров и ресурсов для АПК:

поддержка экспорта отечественной продукции (информационная, инфраструктурная, финансовая и проч.);

ведение переговоров с международными торговыми организациями, подписание межгосударственных торговых соглашений и т.п.;

регламентация зарубежных инвестиций в агропродовольственный сектор.

* Проведение единой земельной политики:

разработка общих принципов земельной политики в сельском хозяйстве (разрешенные формы земельных титулов, прав по распоряжению земельной собственность, разделение земель на федеральные и субъектов федерации, принципы земельного налога и т.п.);

ведение общегосударственного земельного кадастра;

ведение единой системы регистрации недвижимости (в том числе и в сельском хозяйстве);

* Проведение единой технологической политики в отрасли:

поддержание элитного семеноводства и племенного дела в стране;

установление единых государственных стандартов в АПК;

формирование и осуществление государственных целевых программ, обеспечивающих либо развитие приоритетных подотраслей, определяющих технологический прогресс в секторе, либо развитие сфер АПК, в которых рыночные механизмы оказываются неэффективными (например, производство детского питания);

формирование и финансирование программы фундаментальных исследований в аграрной науке;

формирование кадровой политики в отрасли (системы подготовки и переподготовки кадров, регулирование межстрановой трудовой миграции в сельскую местность и проч.)

* Информационное обеспечение АПК

создание и поддержание единой государственной системы информационного обеспечения агропродовольственного рынка;

обеспечение полного отражения федеральной аграрной политики в общенациональных средствах массовой информации;

пропаганда отечественной продукции и технологий за рубежом.

* Проведение единой кредитной политики:

обеспечение равного доступа субъектов рынка к государственным кредитным ресурсам для сельского хозяйства (но не равного распределения этих ресурсов).

* Разработка единой системы бухгалтерского и статистического учета в отраслях АПК.

* Осуществление общегосударственных контрольных функций в отрасли (ветеринарный, технический контроль, контроль в семеноводстве и племенном деле и проч.).

* Контроль над соблюдением федерального законодательства в области АПК.

Отнесение вышеперечисленных задач к функциям федеральной власти означает, что региональные власти не вправе брать на себя их реализацию. Так, контрольные функции должны финансироваться исключительно за счет федерального бюджета и установление ограничений на перемещение продукции на основе региональных фитосанитарных норм недопустимо и т.д.

С другой стороны, федеральная власть не должна осуществлять задачи по организации сезонных работ в сельском хозяйстве, регламентированию программ социальной поддержки населения или обеспечения занятости в сельской местности отдельных территорий (если это не территории чрезвычайного положения).

3.8.3. Структурная политика в АПК

Для формирования аграрной политики в 2001-2010 годах необходимо исходить из ясных структурных приоритетов в производстве агропродовольственной продукции в России. Так, страна все годы реформ является нетто-экспортером подсолнечника. В 1998 году впервые за долгие десятилетия России вновь стала нетто-экспортером зерна. Реализация продукции на внешних рынках позволяет обеспечить этим отраслям относительно высокую рентабельность. Также Россия могла бы стать нетто-экспортером картофеля. Поддержание экспортной ориентации этих секторов будет одним из основных приоритетов в структурной политике в области АПК. Исходя из этой долгосрочной стратегии, Правительство будет принимать тактические меры по формированию экспортной инфраструктуры, помощи экспортерам в доступе на мировые рынки, в получении конъюнктурной информации, справедливому распределению доходов от экспорта между посредниками-экспортерами и сельскохозяйственными производителями.

В ближайшее десятилетие Россия вполне может полностью обеспечивать за счет собственного производства внутреннее потребление таких продуктов, как птица, яйца, молоко и молокопродукты, овощная продукция, лен. В этих областях нужны меры по формированию специализированных производящих зон и разумный торговый протекционизм, не допускающий демпинга на внутреннем рынке со стороны зарубежных импортеров и недобросовестную конкуренцию. Правительство намерено поддержать технологическое перевооружение соответствующей перерабатывающей промышленности облегченными процедурами импорта технологического оборудования для этих предприятий, ускоренное развитие рыночной инфраструктуры в соответствующих продуктовых цепочках с целью повышения конкурентоспособности названной продукции на внутреннем рынке.

По другим массовым видам продовольствия и сырья, таких как мясо и мясопродукты, сахар и др., Россия в ближайшее десятилетие будет зависеть от импорта. В 2001-2010 годы необходимо создать предпосылки по увеличению конкурентоспособности собственного производства говядины и мясопродуктов. В сахарном производстве необходимо соблюсти разумный баланс между собственным сахарным производством и производством сахарной свеклы: Россия не должна превратиться в переработчика импортного сырца.

В региональной структуре необходимо начать уж в ближайшее десятилетие формирование специализированных зон производства определенных видов сельскохозяйственной продукции. Этому будет способствовать рост рентабельности сельскохозяйственной продукции (иной, чем зерно и подсолнечник). И главное - правительство будет бороться с незаконными межрегиональными прямыми и косвенными ограничениями на перемещение агропродовольственной продукции между регионами.

3.8.4. Регулирование рынков АПК

3.8.4.1. Основные принципы регулирования рынков

Главным механизмом регулирования агропродовольственного сектора на этом этапе становится регулирование рынков продукции и факторов аграрного производства. При этом правительство будет придерживаться следующих принципов:

* цена устанавливается на рынках, государственное регулирование поддерживает конкурентность этих рынков.

* недопустимость установления межрегиональных торговых барьеров.

* доходность сельского хозяйства формируется с минимальным отклонением рыночных пропорций.

* разумный протекционизм отечественным производителям и активная экспортная политика возможны для достижения вышеназванных целей.

* соблюдение национальных интересов Россия в мировом разделении труда в агропродовольственном производстве при.

* самоорганизация участников рынка.

3.8.4.2. Регулирование агропродовольственных рынков

Правительство примет комплекс мер по расширению сбыта отечественной продукции для повышения доходности сектора. Вторая задача заключается в формировании конкурентного рынка с гарантиями для всех его участников. Это позволит держать цены на равновесном уровне и повысить внутреннюю конкурентность отечественной агропродовольственной продукции.

Рынки агропродовольственной продукции могут быть существенно искажены поддержкой сельскохозяйственным производителям, субсидиями и компенсациями, другими льготами. Правительство намерено переориентировать поддержку аграрного производства в сторону мер, наименее деструктивных для рыночных пропорций.

В области внешнеторгового регулирования будет сформирована долгосро