Пересмотр федерального бюджета, похоже, неизбежен. Но с точки зрения социального самочувствия это, возможно, не самая трудная задача — сложнее могут оказаться попытки сокращения дефицита региональных бюджетов.
В сложившейся макроэкономической ситуации главе Минфина Антону Силуанову остается только мечтать о бездефицитном бюджете
Фото: Геннадий Гуляев, Коммерсантъ / купить фото
Попытка Краснодарского края сэкономить 600 млн руб. в год на льготных проездных для пенсионеров, получающих больше прожиточного минимума (7722 руб.), привела к перекрытию двух центральных улиц (в Сочи и Краснодаре) группами протестующих численностью не менее 100 человек в одном случае и 300 в другом (по некоторым сообщениям — больше одной тысячи). Администрации пришлось обещать вернуть льготы тем, кто получает меньше двух прожиточных минимумов, то есть если не всем пенсионерам, то подавляющему большинству (средний размер пенсии в крае — 11 184 руб.).
Вопрос, сколько центральных улиц и каким количеством протестующих может быть перекрыто в результате попытки правительства РФ сэкономить 512 млрд руб., к счастью, не имеет смысла. И потому, что социальные протесты, вызванные локальными проблемами, на локальном уровне обычно и остаются. И потому, что сокращать зарплаты и стипендии не планируется. Потому, наконец, что уменьшить расходы бюджета в номинале до сих пор редко удавалось (в 1990-х правительство чаще выручала инфляция, 1997-1998 годы — скорее исключение).
Прошлогодний опыт в этом смысле тоже нельзя назвать удачным. Как напомнила на Гайдаровском форуме председатель Счетной палаты Татьяна Голикова, "сначала мы корректировали бюджет, резко снижая доходы, в итоге провели секвестр 10%, потом вернулись к увеличению, потому что увидели большее поступление доходов". Обнародованные ею предварительные итоги исполнения бюджета в 2015 году выглядят так, словно и не было никакого секвестра: "Бюджет исполнен по доходам на 13,6 трлн руб., по расходам — на 15,6 трлн руб., дефицит сложился в сумме почти 2 трлн руб.".
Дыры и заплатки
Формальный пересмотр бюджета может состояться не раньше весны. Пока и базовый макроэкономический сценарий остается непонятным, и очертания нового антикризисного плана правительство только начало обсуждать. И технически замечание главы Минфина Антона Силуанова о том, что сейчас процесс секвестром называть нельзя, можно считать справедливым: речь идет лишь об отзыве доведенных лимитов, причем "ведомства сами выберут важные расходы и представят возвратные предложения". Если к весне цены на нефть вдруг развернутся, Минфин без проблем может вернуть отозванное обратно.
Другое дело, что ситуация на рынке оставляет мало шансов на благоприятный исход. И если в середине января при обсуждении базового сценария в правительстве рассматривали гипотезу о $40 за баррель, то события последней недели заставляют думать, что у сценария $25 тоже есть некоторые шансы. Дыра в бюджете при $40 за баррель Urals вырастет на 1,1 трлн руб. (курс 77 руб./$, оценки Экономической экспертной группы), при $25, по словам Силуанова,— более чем на 3 трлн руб. (курс 80 руб./$). Для справки: в бюджете-2016 сейчас заложены доходы в 13,7 трлн руб., расходы — 16,1 трлн руб.
В Резервном фонде, напомним, на 1 января 2016-го оставалось, по курсу на тот момент, 3,6 трлн руб. (средства размещены в разных валютах в эквиваленте примерно $49,95 млрд). Из них 2,14 трлн руб. придется потратить на покрытие дефицита в 2,36 трлн руб., предусмотренного законом о бюджете. Компенсируют ли попытки повысить собираемость налогов и возможная приватизация разницу между дефицитом и теми средствами фонда, что еще не расписаны,— вопрос открытый. И поиск скрытых резервов в остатках 2015-го не очень перспективен: предварительные данные за год позволяют рассчитывать разве что на 235 млрд руб.
Таким образом, если тренд не переменится, остается либо сильно девальвировать рубль (из расчетов Bank of America Merrill Lynch следует, при текущей цене на нефть сохранение дефицита бюджета в пределах 3% требует курса доллара выше 105 руб.) и разгонять инфляцию, либо все-таки снижать бюджетные траты. Расходы на оборону (свыше 3 трлн руб.), разумеется, останутся неприкосновенными, и не только они. На поддержку бюджета все еще могут рассчитывать автопром (до 45 млрд руб. в год, по 20 млрд руб. решение, по словам главы Минпромторга Дениса Мантурова, уже принято), транспортное машиностроение, легкая промышленность и сельское хозяйство.
Парад дефицитов
Ситуация неизбежно отразится на регионах, которые прежде всегда могли рассчитывать на поддержку из федерального бюджета, и в прежние годы (по 2014-й включительно) получали ее в больших объемах, чем планировалось. Минувший год стал исключением: общий дефицит региональных бюджетов, по словам Голиковой, составил 191 млрд руб. (в два с лишним раза лучше показателей 2014-го и почти в три — прогнозов на 2015-й).
Улучшению показателя способствовал рост налоговых поступлений, в том числе налога на прибыль (за 11 месяцев 2015-го — почти на 200 млрд руб. больше, чем годом раньше), при очень слабом наращивании расходов (около 1%). В результате с марта по ноябрь региональные бюджеты сводились даже с профицитом — на 1 декабря он оценивался в 397 млрд руб. Однако большую часть этой суммы обеспечили Москва и Сахалин, 55 регионов были дефицитными. И в декабре, когда бюджетные расходы традиционно высоки, ситуация ухудшилась.
"Из 85 регионов страны 76 регионов закончили год с дефицитом. Это очень большая цифра,— указывала Голикова.— Только девять регионов страны закончили свой бюджетный год с профицитом. И обеспечили этот профицит традиционные доноры: Москва, Санкт-Петербург, Сахалин, Московская область и другие. Все остальные закончили год с дефицитом. И думаю, пока еще данных нет, с достаточно большим объемом государственного внутреннего долга. Объем расходов, который был произведен в декабре, говорит о том, что, скорее всего, были привлечены достаточно большие кредитные ресурсы, чтобы профинансировать расходы конца 2015 года". S&P предварительно оценивает прямой долг консолидированных бюджетов регионов по итогам 2015-го в 35% к доходам. По подсчетам "Денег", в ноябре каждый третий регион имел долговую нагрузку больше 60% к доходам, при этом у 12 регионов текущий дефицит превышал 10% доходов, в том числе у двух, Мордовии и Еврейской автономной области,— 15% (предел, установленный Бюджетным кодексом).
Невозможная диета
В 2016 году положение региональных бюджетов ухудшится. На прежний рост поступлений налога на прибыль, связанный с девальвацией и ростом рублевой прибыли экспортеров, они уже не могут рассчитывать: он начал снижаться еще в 2015 году, с 25% в апреле до 10% в ноябре, предыдущая волна ослабления рубля (в августе) не смогла переломить этот тренд. По сведениям S&P, в 2015 году многие госпредприятия заключили с регионами соглашения, что не будут требовать возврата переплаты налога, уменьшив взамен платежи в 2016-м. А продолжение рецессии резко снижает шансы не то что на рост прибыли в секторах, не ориентированных на экспорт, но и на саму прибыль.
Федеральному правительству в стрессовом сценарии, который, по всей видимости, сейчас реализуется, скорее всего, будет непросто своевременно принимать решения о помощи регионам (например, в виде дешевых бюджетных кредитов). А финансирование дефицита за счет коммерческих кредитов (на ноябрь 2015-го они составляли 38% долга) также может быть затруднено. "По нашим оценкам, регионам в 2016 году нужно погасить 350 млрд руб. банковского долга и 120 млрд облигаций. Для этого и для финансирования дефицитов, опять же по нашим оценкам, им нужно будет привлечь банковских кредитов на 640 млрд руб. и облигаций на 130 млрд",— отмечает Карен Вартапетов, заместитель директора группы государственных и муниципальных финансов S&P. Дефицит региональных бюджетов (без учета местных) в 2016 году S&P оценивает в 540 млрд руб.
Ситуация чревата неспособностью отдельных регионов выдерживать сроки текущих платежей, включая заработную плату. По данным Росстата, на 1 декабря 2015 года задержки зарплаты из-за несвоевременного получения средств из бюджетов всех уровней наблюдались в 13 регионах — сумма незначительная, 82 млн руб., но на 1 декабря 2014-го подобных регионов было только четыре. В шести регионах проблема за год превратилась в хроническую. Правда, в Дагестане и в Крыму благодаря дотациям из федерального бюджета вопрос точно не в деньгах, а в качестве управления, но к Удмуртии (дефицит 9,4%) или Забайкалью (10,7%) это вряд ли можно отнести.
Прибавьте падение реальных доходов (сейчас они ниже уровня 2012 года, когда были подписаны "майские указы") — и получите растущий социальный пессимизм. Под ударом, как следует из данных ВЦИОМ, оказываются не только самые слабые регионы, но и благополучные. К протестам может привести любая попытка явным образом изъять деньги из кармана граждан, что, видимо, и подтверждает опыт Краснодара (долговая нагрузка на ноябрь 2015-го, по подсчетам "Денег",— около 80%, но дефицит — меньше 5%). Но, как считает ВЦИОМ, когда произойдет обвал "негативного эмоционального навеса" и "может ли это иметь политические последствия — неизвестно".