До конца года прямые выборы мэров останутся лишь в полутора десятках региональных столиц. Как именно, несмотря на пожелания федерального центра и заинтересованность губернаторов во встраивании местного самоуправления в государственную вертикаль, этим регионам удалось сохранить выборность мэров, выясняла "Власть".
Фото: Коммерсантъ / Борис Регистер / купить фото
Фото: Сергей Метелица/ТАСС
Митинг против отмены прямых выборов мэров в Ярославле, организованный экс-вице-премьером России, ныне депутатом местной облдумы Борисом Немцовым, готовился, проходил и преподносился местными властями почти как подготовка государственного переворота: организаторов обвинили в подвозе митингующих из Москвы, неизвестные подожгли часть агитматериалов, местное "Эхо Москвы-Ярославль" заявило о накрутке голосов на сайте пользователями из Подмосковья (в пользу отмены прямых выборов), а на самом митинге неизвестные раздавали участникам "бананы от Обамы". Буквально два месяца назад, в рамках первого этапа муниципальной реформы, принятой Госдумой в 2014 году, Ярославская область по инициативе губернатора уже приняла один закон о местном самоуправлении, сохраняющий прямые выборы мэра Ярославля и Рыбинска. А в конце ноября появился новый законопроект, фактически вводящий систему назначения сити-менеджера и председателя, избранного местным парламентом. Отдельной пикантности ситуации добавляет тот факт, что применен новый закон может быть только после того, как состоится суд по делу избранного в 2012 году и позже арестованного по обвинению в вымогательстве мэра Евгения Урлашова и судом будет принято решение, в соответствие с которым Урлашов окончательно покинет пост мэра Ярославля.
Вопрос, выбирать или назначать, по отношению к руководителям городов и крупных муниципалитетов, несмотря на мантру про распределение полномочий, "крепких хозяйственников" и "желание навести порядок в муниципальной сфере", традиционно остается самым острым общественно-политическим аспектом любой из проводимых муниципальных реформ последних десятилетий. В середине нулевых Кремль проводил идеологию введения института сити-менеджеров в крупных городах (при котором избранный или назначенный парламентом мэр исполняет, по сути, представительские функции, а нанятый администратор контролирует бюджет и реальное управление городом). К 2010 году, как рассказывали тогда чиновники, федеральная кампания стала утихать, а в 2011 году со скептической оценкой практики назначения сити-менеджеров выступило Министерство регионального развития. С очередной концепцией муниципальной реформы российское руководство выступило год назад. В конце 2013 года о необходимости навести порядок в муниципальном управлении заявил Владимир Путин, а в начале 2014-го группа депутатов с подачи администрации президента внесла законопроект, предусматривающий, в частности, двухступенчатую систему управления городом: город делится на районы, каждый из которых избирает парламент и делегирует из этого парламента представителей в горсовет, который, в свою очередь, выбирает мэра города. Первый вариант законопроекта вызывал недовольство региональных руководителей (лишь около трети субъектов поддержали его в официальных отзывах) и был существенно смягчен ко второму чтению: субъектам оставили право самим решать, по какой схеме будут избираться и назначаться руководители муниципалитетов.
Кстати, позже главные проводники этой реформы, депутат Вячеслав Тимченко и сенатор Степан Киричук, покинули свои посты: первый ушел из Думы в Совет федерации, перестав быть председателем Всероссийского совета по местному самоуправлению, второй оставил должность главы профильного комитета в СФ.
Вопрос, выбирать или назначать, остается самым острым общественно-политическим аспектом любой из проводимых муниципальных реформ
К моменту завершения первого этапа муниципальной реформы (до 27 ноября регионы должны были принять законы субъектов о модели управления муниципальными образованиями) лишь 19 региональных столиц сохранили прямые выборы градоначальников (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь имеют статусы городов федерального значения, а в Московской и Ленинградской областях нет столиц субъекта, в Екатеринбурге есть сити-менеджер, но мэр избирается не парламентом, а населением). Правда, большинство российских столиц перешло на систему сити-менеджеров еще до 2014 года, в этом году законы, отменяющие прямые выборы градоначальника, приняли около десяти субъектов. Но и те регионы, где изначально даже губернаторы выступили против идеи отмены прямых выборов, постепенно сдают позиции перед федеральным трендом.
Так, губернатор Красноярского края Виктор Толоконский, еще будучи врио (выборы губернатора прошли в сентябре 2014 года), заявлял, что он — за сохранение прямых выборов мэра. Первоначальный вариант законопроекта, рассматривавшийся краевым заксобранием, выборность сохранял. Утвердившись на посту, Толоконский поддержал отмену этих самых выборов, внеся соответствующие поправки в законопроект. В регионе полагают, что для него это удобная модель: с одной стороны, не дать переизбрать мэра Красноярска Эдхама Акбулатова (его полномочия истекают в 2017 году), человека, которого считают близким к экс-губернатору Льву Кузнецову, а с другой — не допустить на потенциальные выборы вечно пугающего власти Анатолия Быкова, у которого в 2015 году истекает срок, в течение которого он из-за судимости не мог принимать участия в выборах. Иркутский губернатор Сергей Ерощенко (назначен в 2012 году) также изначально внес законопроект, сохраняющий выборность всех глав, от сельских до городских. Однако в конце ноября идею все же отменить выборы вынесли местные единороссы. Позиция региональных властей по сохранению выборности глав городов изменилась и в Липецкой области: губернатор Олег Королев внес в декабре поправки к законопроекту (вводящему выборность глав всех городов), отменяющие эти самые выборы в крупнейших городах области — Липецке и Ельце. Отменой выборности озаботился и Краснодарский край. Главы Вологодской области, Ставропольского края и Республики Алтай, избиравшиеся в сентябре 2014 года, отложили непопулярный шаг на поствыборный период и внесли соответствующие законопроекты почти сразу после собственных выборов. В администрации президента неоднократно подчеркивали, что выбор модели управления городами — дело субъектов, но региональные чиновники непублично в вопросе перемены позиции кивают на Москву.
Каким же региональным столицам, скорее всего, удастся сохранить прямые выборы глав городов и как им это удалось, если желание избавиться от проблемных мэров настолько велико? По данным на конец 2014 года, прямые выборы не собираются отменять в Томске, Новосибирске, Кемерово, Абакане, Южно-Сахалинске, Анадыре, Якутске, Петрозаводске, Калининграде, Воронеже, Майкопе, Омске и Благовещенске.
"Все зависит от рамок времени: в основном прямые выборы мэров удалось отстоять там, где они прошли совсем недавно. А везде, где следующие выборы достаточно близко, поторопились изменить местное законодательство",— объясняет эксперт "Комитета гражданских инициатив" Александр Кынев. Например, в Новосибирске всего полгода назад кандидат от "Единой России" проиграл выдвиженцу от КПРФ Анатолию Локотю. В поддержку прямых выборов еще во время избирательной кампании высказался Владимир Городецкий (незадолго до мэрских выборов предыдущий губернатор Василий Юрченко был отправлен в отставку, а его место занял мэр Городецкий) и региональные власти оставили действующую модель с прямыми выборами. Аналогичная история в Карелии: в 2013 году на выборах мэра Петрозаводска неожиданно победила выдвиженец от "Яблока" Галина Ширшина, набирающая теперь популярность и политический вес в регионе. Глава Карелии Александр Худилайнен, в отличие от многих развернувшихся в сторону назначаемости мэров коллег, в итоге смягчил свой первоначальный законопроект. Первая редакция документа предлагала отмену прямых выборов всех муниципальных образований, вторая — что глава городского округа, городского и сельского поселения все же проходит процедуру прямых выборов. В 2013 году был избран мэр Воронежа, выдвиженец губернатора области Алексея Гордеева. Гордеев уже высказывался за сохранение выборности мэров, и пока позиция главы региона не изменилась, кроме того, его личный высокий рейтинг и рабочие отношения с главой столицы позволяют ему не ломать и без того работающую систему. В 2014 году был выбран мэр Южно-Сахалинска, выдвинутый от "Единой России" и поддержанный губернатором Сахалина Александром Хорошавиным. Последний резко высказывался против идеи отмены выборов мэров. В 2013 году прошли выборы мэров Абакана, Майкопа, в том же году к прямым выборам мэра после сити-менеджера вернулся Благовещенск, проголосовавший за своего главу в 2014-м. Ни Хакасии, ни Адыгее, ни Амурской области резкие перемены в отношении главы города просто не нужны.
Хабаровский край как раз осенью 2014 года пережил выборы краевого заксобрания: до выборов депутаты выступили с негативной оценкой двухуровневой городской модели, а после не изменили закон. Якутский губернатор Егор Борисов в этом году проходил досрочные выборы и в рамках кампании пообещал сохранение прямых муниципальных выборов. Республиканский закон о местном самоуправлении пока прошел только первое чтение, но первая версия сохраняет выборность глав.
С выборами, но только будущими может быть связано и решение сохранить прямые выборы мэра Калининграда. У губернатора Калининградской области Николая Цуканова истекают полномочия в 2015 году, и с учетом того, что он не исключал свое выдвижение на новый срок, конфликт с командой мэра Александра Ярошука (его полномочия истекают в 2017 году) ему сейчас совсем не нужен. В случае же, если Москва не поддержит кандидатуру Цуканова на новый срок, региональную реформу до 2017 года успеет провести новый глава региона.
В администрации президента подчеркивают, что выбор модели управления городами — дело субъектов, но региональные чиновники непублично в вопросе перемены позиции кивают на Москву
Позиции других субъектов менее увязаны с избирательными кампаниями и больше связаны с личностными качествами руководителей и местными особенностями. Омский губернатор Виктор Назаров хоть и высказывался в пользу назначения градоначальников, но оказывать давление на местные элиты не стал: по итогам обсуждения вариантов реформы региональное заксобрание не стало изменять систему власти. По словам Александра Кынева, Назаров — "достаточно демократичный по стилю руководства губернатор, умеющий слушать и советовать, и какие-то аргументы для него имеют значение". Сохранность выборов на Кузбассе можно объяснить жесткостью системы бессменного Амана Тулеева: "Тулеев настолько доминирует с точки зрения многолетней вертикали, что в его случае что система избрания, что назначения, не имеет значения",— подчеркивает эксперт. В Якутии настолько сильно диверсифицированный с точки зрения муниципального управления и местных элит регион, что ломать существующую систему будет непросто. Кроме того, сохранение выборов глав было одним из предвыборных обещаний губернатора.
Ярославль не единственный из городов, где оппозиция еще продолжает противостоять отмене выборов. В Великом Новгороде пикетируют активисты КПРФ. В Иркутской области оппозиционную коалицию составили КПРФ, "Яблоко", РПР--ПАРНАС и "Гражданская платформа" (инициаторами акции выступают политтехнологи, которых называют близкими к иркутскому мэру Виктору Кондрашову). Во Владивостоке (где выборы мэра уже отменены) группа избирателей во главе с предпринимателем Антоном Сергеевым (ранее выдвигавшимся и не зарегистрированным на выборах губернатора Приморья) собирает подписи для проведения местного референдума с вопросом о прямых выборах. В Астрахани документы на проведение референдума о выборах мэра подал депутат Астраханской областной думы, лидер регионального отделения "Справедливой России" Олег Шеин. Впрочем, маловероятно, что инициаторы протестных акций добьются поставленных целей.